DECIZIE   Nr. 4 din  3 iulie 1992

cu privire la constitutionalitatea art. 27 si art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 182 din 30 iulie 1992

    Prin adresa nr. 8 din 22 iunie 1992, inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 31/22.06.1992, Curtea Suprema de Justitie a sesizat Curtea Constitutionala, solicitindu-i sa constate neconstitutionalitatea art. 27 si art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, lege adoptata de Camera Deputatilor si Senat in sedinta comuna din ziua de 17 iunie 1992.
    Curtea, in baza art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata mai intii ca este competenta, potrivit art. 144 lit. a) din Constitutie, sa solutioneze sesizarea, iar aceasta s-a facut cu respectarea dispozitiilor legale.
    Cit priveste art. 27 din sus-mentionata lege, Curtea Suprema de Justitie apreciaza ca neconstitutionala prevederea referitoare la "nationalizarea" investitiilor efectuate in zonele libere, deoarece nationalizarea, ca mijloc de dobindire a proprietatii publice, pe linga faptul ca apare ca o sanctiune neconstitutionala, nici nu este necesara, intrucit, in prezenta unui interes public, exista posibilitatea exproprierii investitiilor efectuate in zonele libere.
    Cit priveste art. 34 din sus-mentionata lege, in sensul caruia "in zonele libere, personalul nu poate inceta lucrul prin greva, conflictele de munca urmind a fi solutionate prin negociere intre parti", Curtea Suprema de Justitie il considera neconstitutional, deoarece cazul salariatilor din zonele libere nu se incadreaza in nici una din situatiile limitativ prevazute in art. 49 alin. (1) din Constitutie pentru a se putea restringe dreptul la greva.
    In examinarea sesizarii si a textelor constitutionale si legale, Curtea Constitutionala a analizat si punctele de vedere trimise de catre Camera Deputatilor si Guvern, precum si o explicatie a Ministerului Transporturilor, anexata la punctul de vedere al Guvernului.
    In punctul de vedere exprimat de catre Camera Deputatilor se arata ca dispozitia din art. 27 nu admite nationalizarea in sensul de spoliere, ca act arbitrar, de trecere in proprietatea statului a investitiilor respective fara despagubiri, ci, dimpotriva, conceptul de "nationalizare" are in vedere instituirea unei norme de protectie si garantie a proprietatii private, asigurind ca o astfel de nationalizare nu poate interveni decit cu respectarea stricta a anumitor conditii si cu plata unor despagubiri legale. In fapt, se arata in continuare, nationalizarea este situata pe acelasi plan cu exproprierea, fiind supusa aceluiasi regim juridic si avind aceeasi finalitate ca si exproprierea, ceea ce marcheaza tocmai respectarea prevederilor Constitutiei, potrivit carora proprietatea este inviolabila. Se motiveaza apoi prevederea legala si prin concordanta cu reglementarile din Legea nr. 35/1991 privind regimul investitiilor straine. In acest sens, se sustine ca si in situatia suprimarii termenului "nationalizare", acest concept ramine in Legea nr. 35/1991, iar existenta unor reglementari diferite in aceeasi problema genereaza interpretari contradictorii, care pot crea suspiciuni din partea statelor straine fata de legislatia romana in acest domeniu. Totodata, se subliniaza ca notiunea de "nationalizare" este cuprinsa si in tratatele incheiate de Romania cu statele straine, ca masura de aparare a intereselor cetatenilor lor impotriva oricaror masuri arbitrare si ca tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern (art. 11 din Constitutie).
    In fine, in punctul de vedere al Camerei Deputatilor se sustine ca, desi Constitutia nu contine conceptul de "nationalizare", s-ar putea lua totusi in discutie daca, in anumite cazuri de exceptie, statul roman nu ar putea recurge si la unele masuri de "nationalizare" in temeiul suveranitatii sale nationale.
    Cu privire la art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, in punctul de vedere exprimat de catre Camera Deputatilor se arata ca reglementarea propusa priveste numai regimul vamal, "sub toate celelalte aspecte aplicindu-se legislatia interna romana", si ca este posibil ca situatiile de exceptie prevazute de Legea nr. 15/1991 - care interzic sau conditioneaza declansarea grevei - sa fie aplicabile si in asemenea zone.
    In punctul de vedere exprimat de catre Guvern se considera prevederea privind "nationalizarea" ca fiind constitutionala, pentru ca "notiunile de nationalizare si expropriere nu au inca un continut definit exact printr-un act normativ" si ca "apare evident ca ambele notiuni au acelasi scop si anume cel al etatizarii". Se adauga ca art. 27 enumera toate modalitatile de garantare a dreptului de proprietate si ca folosirea ambelor notiuni este de natura sa inlature eventualele suspiciuni ale investitorilor straini care vor sa desfasoare activitati in zonele libere.
    Referindu-se la art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere, Guvernul arata ca proiectul acestei legi a fost elaborat anterior adoptarii Constitutiei si nu s-a stiut modul in care urma a se reglementa aceasta situatie. De altfel, in explicatia Ministerului Transporturilor, anexata punctului de vedere al Guvernului, se arata ca "in prezent, fata de prevederea constitutionala (art. 40), urmeaza ca art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere sa fie eliminat".

    Curtea Constitutionala,
examinind sesizarea Curtii Supreme de Justitie, punctele de vedere exprimate de catre Camera Deputatilor si Guvern, precum si concordanta dintre textele legale in discutie si dispozitiile constitutionale, retine urmatoarele:
    a) In legatura cu prevederea privind "nationalizarea" din art. 27 din Legea privind regimul zonelor libere
    Constitutia Romaniei garanteaza, prin art. 41, dreptul de proprietate, precum si creantele asupra statului. In acest sens Constitutia prevede ca "Nimeni nu poate fi expropriat decit pentru o cauza de utilitate publica, stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire". Din examinarea dispozitiilor constitutionale si, mai ales, a celor cuprinse in art. 41 si art. 135, rezulta ca numai exproprierea este nominalizata si deci admisa, ca modalitate de trecere silita, prin dispozitia autoritatilor statale competente, a unor bunuri din proprietatea privata in proprietatea publica a statului. Din nici un text constitutional nu rezulta posibilitatea "nationalizarii" ca transfer de proprietate rezultind dintr-o decizie a autoritatilor publice competente, careia proprietarul sau proprietarii trebuie sa i se conformeze. Lipsa nominalizarii "nationalizarii" din Constitutie nu este intimplatoare, ea este rezultatul vointei constituantului de a inlatura dintre mijloacele de transfer al proprietatii acele modalitati care, fiind interpretabile si ridicind suspiciuni mai ales cit priveste cauza lor, pot duce la abuz din partea autoritatilor publice si, deci, la incalcarea libertatilor publice. Prin aceasta, Constitutia subliniaza, o data in plus, caracterul fundamental al dreptului de proprietate a carui conservare constituie unul din scopurile societatii organizate statal. Din valoarea constitutionala a dreptului de proprietate rezulta ca trasaturile sale fundamentale si modalitatile de transfer sint de nivelul Constitutiei si nu al legilor. De aici se desprinde concluzia in sensul careia legea nu poate modifica, adauga sau contraveni dispozitiilor clare constitutionale. Astfel vazute lucrurile, urmeaza a se constata ca unica posibilitate de trecere silita in proprietate publica a bunurilor proprietate privata este exproprierea. Aceasta modalitate este indestulatoare din punct de vedere juridic.
    Art. 27 din Legea privind regimul zonelor libere, stabilind ca "Investitiile efectuate in zonele libere nu pot fi nationalizate, expropriate, rechizitionate sau supuse altor masuri cu efecte similare, decit in caz de interes public, cu respectarea prevederilor legale si cu plata unei despagubiri corespunzatoare valorii investitiei, care trebuie sa fie prompta, adecvata si efectiva", adauga la Constitutie, prin aceasta devenind neconstitutional cit priveste specificarea nationalizarii".
    Cu privire la acest aspect, Curtea Constitutionala observa ca motivele invocate in punctele de vedere discutate mai inainte nu sint de natura a argumenta caracterul constitutional al prevederii legale in discutie. Afirmatia in sensul careia "nationalizarea" este situata pe acelasi plan cu exproprierea, ca regim juridic si finalitate, trebuie privita cu serioase rezerve. Daca nationalizarea si exproprierea au aceeasi finalitate si, eventual, efecte juridice, ele ramin totusi institutii juridice distincte, care nu trebuie confundate indeosebi in ce priveste cauzele care le determina. Cit priveste motivatia bazata pe corelatia art. 27 cu dispozitiile Legii nr. 35/1991, urmeaza a se retine ca Legea nr. 35/1991 a fost promulgata inaintea adoptarii Constitutiei, iar aceasta corelatie va trebui apreciata prin prisma dispozitiilor constitutionale. Este necesar sa se observe ca, potrivit art. 150 din Constitutie: (1) "Legile si toate celelalte acte normative ramin in vigoare, in masura in care ele nu contravin prezentei Constitutii. (2) Consiliul Legislativ, in termen de 12 luni de la data intrarii in vigoare a legii sale de organizare, va examina conformitatea legislatiei cu prezenta Constitutie si va face Parlamentului sau, dupa caz, Guvernului, propuneri corespunzatoare".
    Argumentul in sensul caruia categoria "nationalizare" este nominalizata si in tratatele internationale nu este nici el convingator. In tratatele internationale (bi sau multilaterale), pe care Romania le-a ratificat, este nominalizata si nationalizarea. Aceasta nominalizare este fireasca si necesara, avind in vedere ca sint constitutii care prevad si nationalizarea ca modalitate de transfer al proprietatii. Terminologia juridica din aceste tratate urmareste protectia reciproca a investitorilor partilor semnatare. Asemenea mentionari trebuie deci apreciate prin raportare la sistemele constitutionale ale tuturor statelor semnatare ale tratatelor si nu numai prin raportare la Constitutia Romaniei. Din punctul de vedere al partii romane, o asemenea nominalizare este o garantie pentru investitorii romani in tarile in care nationalizarea este prevazuta in Constitutie.
    In legatura cu argumentul potrivit caruia "s-ar putea totusi lua in discutie daca - in anumite cazuri de exceptie - statul roman nu ar putea recurge si la unele masuri de nationalizare", Curtea Constitutionala considera ca o asemenea ipoteza ar pune serioase semne de intrebare cit priveste siguranta raporturilor juridice incheiate in baza prevederilor constitutionale privind proprietatea si, bineinteles, ar fi un argument care contravine flagrant principiilor statului de drept. O asemenea ipoteza ar putea duce la disparitia progresiva a proprietatii private a cetatenilor.
    b) In legatura cu art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere
    In punctele de vedere inaintate Curtii Constitutionale se arata ca proiectul Legii privind regimul zonelor libere a fost elaborat inaintea adoptarii Constitutiei si nu s-a stiut modul in care urma a se reglementa aceasta situatie. Adoptarea legii insa s-a realizat in sedinta comuna a Camerelor din ziua de 17 iunie 1992 si, ca atare, Parlamentul putea examina concordanta cu Constitutia a art. 34. In acest sens urmeaza a se retine ca, potrivit art. 40 alin. (2) din Constitutie, "Legea stabileste conditiile si limitele exercitarii acestui drept, precum si garantiile necesare asigurarii serviciilor esentiale pentru societate", iar art. 49 din Constitutie stabileste ca legea poate restringe exercitiul unor drepturi sau libertati "numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea sigurantei nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav".
    Evidenta neconformitate a art. 34 cu dispozitiile constitutionale explica de ce in nota Ministerului Transporturilor, anexata punctului de vedere al Guvernului, se arata ca "In prezent, fata de prevederea constitutionala (art. 40) urmeaza ca art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere sa fie eliminat".
    In aprecierea constitutionalitatii art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere urmeaza a se observa ca dispozitiile constitutionale din art. 40 si 49 din Constitutie au receptat prevederile din instrumentele juridice internationale privitoare la drepturile omului si, mai ales, din Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale care, prin art. 4, stipuleaza ca "Statele parti la prezentul pact recunosc ca, in ce priveste folosinta drepturilor asigurate de catre stat in conformitate cu prezentul pact, statul nu poate supune aceste drepturi decit la limitarile stabilite de lege, numai in masura compatibila cu natura acestor drepturi si exclusiv in vederea promovarii bunastarii generale intr-o societate democratica". Posibilitatea restringerii exercitiului unor drepturi sau libertati este reglementata prin art. 49 din Constitutie, in termenii pe care i-am aratat deja. Din acest articol rezulta clar ca restringerea se poate face numai prin lege si numai daca se impune pentru motivele prevazute in art. 49 alin. (2).
    De asemenea, restringerea propusa nu urmareste asigurarea unui serviciu esential pentru societate, asa cum prevad dispozitiile art. 40 alin. (2) din Constitutie.
    De aceea, constitutionalitatea unei dispozitii dintr-o lege trebuie apreciata nu numai prin prisma faptului ca limiteaza expres exercitiul unor drepturi, ci si a faptului daca limitarile se incadreaza, sub aspectul cauzelor lor, in termenii art. 49 din Constitutie. Asa vazute lucrurile, este firesc ca revine legii stabilirea restringerilor exercitiului dreptului la greva, pentru ca legiuitorul are dreptul constitutional de a realiza concilierea necesara intre apararea intereselor profesionale, economice si sociale ale salariatilor si apararea interesului general caruia greva i-ar putea dauna. Aceste restringeri insa nu pot fi altele decit cele ce rezulta din art. 40, coroborat cu art. 49 din Constitutie. Or, din aceste articole rezulta clar ca limitarile pot fi intemeiate pe interese de serviciu, stari, drepturi si nu pe motive teritoriale. De altfel, Legea nr. 15 din 11 februarie 1991 pentru solutionarea conflictelor colective de munca este clara si indestulatoare cit priveste restringerea exercitiului dreptului la greva, ea valorificind regulile juridice din pactele internationale privind drepturile omului. Art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere introduce o limitare noua a dreptului la greva, care se fondeaza pe un criteriu teritorial (regional), criteriu ce vine in evidenta contradictie cu art. 49 din Constitutie si chiar cu Legea nr. 15/1991. Aceasta restringere vine in contradictie si cu art. 16 din Constitutie, care garanteaza egalitatea cetatenilor in fata legii, deoarece conditioneaza aceasta egalitate de portiunea de teritoriu pe care un cetatean s-ar afla. Mai mult, art. 34 este in contradictie cu art. 2 din aceeasi lege, care stabileste ca "Zonele libere fac parte integranta din teritoriul statului roman si li se aplica legislatia nationala".

    Avind in vedere considerentele expuse,
    vazind si dispozitiile art. 40, art. 49, art. 144 lit. a), art. 145 alin. (1) din Constitutie, precum si ale art. 20 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale,
    pentru motivele aratate, Curtea, cu unanimitate de voturi,

    In numele legii
    DECIDE:

    1. Declara neconstitutionala prevederea referitoare la nationalizarea investitiilor efectuate in zonele libere, cuprinsa in art. 27 din Legea privind regimul zonelor libere.
    2. Declara neconstitutional art. 34 din Legea privind regimul zonelor libere.
    3. Prezenta decizie se comunica Presedintelui Romaniei, presedintelui Camerei Deputatilor si presedintelui Senatului, in scopul deschiderii procedurii prevazute de art. 145 alin. (1) din Constitutie, precum si Curtii Supreme de Justitie, si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.

    Deliberarea a avut loc in data de 3 iulie 1992 si la ea au participat Vasile Gionea, presedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Fazakas Miklos, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu si Victor Dan Zlatescu, judecatori.

                   PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE
                          prof. dr. VASILE GIONEA