DECIZIE Nr.
426 din 10 aprilie 2008
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 4 alin. (1) si (2) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 si ale art. II alin. (2) si art. III
din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 354 din 8 mai 2008
Ioan Vida -
preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar
-judecător
Petre Ninosu
-judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Simona Ricu -
procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. II
alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 pentru
modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Excepţia a format obiectul a 5 dosare ale Curţii Constituţionale, înregistrate
sub nr. 1.726D/2007, nr. 1.730D/2007, nr. 11.784D/2007, nr. 1.785D/2007 şi nr.
66D/2008, şi a fost ridicată din oficiu de Curtea de Apel Braşov - Secţia de
contencios administrativ si fiscal în dosarele nr. 214/F/CA/2006 şi nr.
1.347/64/2007, de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios
administrativ şi fiscal în dosarele sale nr. 8.683/1/2007 şi nr. 10.314/55/2006
(în această cauză, autor al excepţiei a fost şi Societatea Comercială „Zed
Invest" - S.R.L. din Arad) şi de Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de
contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.468/57/2007.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 18
martie 2008, când aceste cauze au fost conexate, astfel cum rezultă din
încheierea de la acea dată, iar Curtea, în urma deliberărilor, a dispus
amânarea pronunţării pentru data de 10 aprilie 2008.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine
următoarele:
Prin încheierile din 19 noiembrie 2007, 27 noiembrie
2007, 9 noiembrie 2007 si 7 ianuarie 2008, pronunţate
în dosarele nr. 1.347/64/2007, ' nr. 214/F/CA/2006, nr.' 8.683/1/2007, nr.
10.314/55/2006 şi nr. 1.468/57/2007, Curtea de Apel Braşov - Secţia de
contencios administrativ şi fiscal, Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie -
Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Alba Iulia -
Secţia de contencios administrativ şi fiscal au sesizat Curtea Constituţională
cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2)
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea
nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
Excepţiile au fost ridicate din oficiu de instanţele de
judecată menţionate, precum şi, în Dosarul nr. 10.314/55/2006 al Inaltei Curţi
de Casaţie şi justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, de
Societatea Comercială „Zed Invest" - S.R.L. din Arad, în cauze de
contencios administrativ având ca obiect soluţionarea unor excepţii de
nelegalitate împotriva unor acte administrative sau a unor recursuri declarate
împotriva unor sentinţe prin care au fost respinse, ca inadmisibile, excepţiile
de nelegalitate.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, având un conţinut asemănător, se susţin, în esenţă, următoarele:
Dispoziţiile legale criticate, care permit invocarea
excepţiei de nelegalitate şi cu privire la actele administrative unilaterale cu
caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,
contravin principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din
Constituţie şi principiului priorităţii aplicării reglementărilor
internaţionale, prevăzut de art. 20 alin. (2) din Legea fundamentală.
Astfel, în cazul unui raport juridic care s-a născut,
şi-a produs efectele şi s-a consumat sub imperiul unei reglementări anterioare,
se ajunge la aplicarea retroactivă a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, deoarece
la data emiterii actului administrativ atacat cu excepţia de nelegalitate,
această cale de atac nu era reglementată, părţile implicate având posibilitatea
să solicite instanţei de contencios administrativ cenzurarea acestuia în cadrul
unei acţiuni în anulare, exercitată însă în condiţiile legale în vigoare la
data emiterii actului, referitoare la procedura de judecată - părţi, termene,
condiţii, efecte.
Sub imperiul prevederilor legale criticate, părţile
interesate au posibilitatea de a solicita instanţelor judecătoreşti, în mod
repetitiv şi nelimitat în timp, controlul de legalitate a acestui act. De
această nouă cale de atac beneficiază şi cei care au avut o atitudine pasivă
faţă de posibilitatea de a exercita în termenul legal acţiunea în anulare
împotriva acelui act administrativ, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare la
acea dată.
Efectele admiterii excepţiei de
nelegalitate sunt aceleaşi cu efectele acţiunii în anulare, ceea ce, în
condiţiile mai sus arătate, contravine principiilor constituţionale referitoare
la neretroactivitatea legii civile şi prioritatea aplicării reglementărilor
internaţionale, sub aspectul încălcării art. 6 din Convenţia pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces
echitabil.
De asemenea, această ipoteză contravine şi practicii
constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauze
de tip Brumărescu), a
Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene de la Luxemburg (cauzele C-216/82 -
hotărârea din 27 septembrie 1983; C-188/92 - hotărârea din 9 martie 1994;
C-241/95 - hotărârea din 30 ianuarie 2007 ş.a.), precum şi principiilor
statuate prin Codul bunei administraţii, adoptat prin Recomandarea CM/REC din
20 iunie 2007 a Consiliului de Miniştri al Uniunii Europene (anterior adoptării
Legii nr. 262/2007). Acest din urmă act juridic european prevede expres că
administraţiile publice nu pot lua măsuri retroactive, în afara excepţiilor
legal justificate, şi nu pot aduce atingere drepturilor câştigate şi
situaţiilor juridice legal constituite decât în împrejurări urgente de interes
public.
Curtea Europeană de la Strasbourg a statuat constant în
practica sa că, „prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi
exercitată acţiunea în anularea unui act, se încalcă principiul securităţii
raporturilor juridice".
Instanţa europeană de la Luxemburg a statuat acelaşi
principiu, reţinând, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei
de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că, atunci când
partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act
comunitar depăşeşte termenul-limită pentru introducerea acestei acţiuni,
trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului
respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al
acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţie de nelegalitate.
In concluzie, se susţine că
dispoziţiile de lege criticate, care permit fără limită în timp controlul de
legalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 şi după împlinirea termenului
în care partea ar putea exercita acţiunea în anulare (cum este şi cazul
litigiului dedus judecăţii în curs de soluţionare), pot genera „un climat
general de incertitudine şi nesiguranţă juridică".
Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului
Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu
privire la excepţia de neconstituţionalitate.
Guvernul, prin punctele
de vedere transmise în dosarele nr. 1.726D/2007 şi nr.
1.730D/2007, consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
Precizează că textele de lege criticate constituie norme procedurale, care sunt
de imediată aplicare. Arată că „instituirea posibilităţii examinării
nelegalităţii unui act administrativ individual în raport cu actul normativ în
temeiul căruia a fost edictat apare ca o consacrare a dreptului de acces la
justiţie, imposibilitatea contestării unui astfel de act - care nu este supus
controlului de neconstituţionalitate - constituind un obstacol în calea
exercitării efective a dreptului de acces la un tribunal". In plus,
precizează că „sunt asigurate premisele respectării rezonabilităţii duratei
procesului", întrucât excepţia de nelegalitate se judecă cu celeritate.
Avocatul Poporului consideră
că prevederile art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 şi ale art. II alin.
(2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 'sunt neconstituţionale.
Acestea încalcă principiul neretroactivităţii legii,
consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, prin aceea că actele
administrativ individuale pot fi atacate oricând, indiferent de data emiterii
lor şi fără limită în timp, pe calea excepţiei de nelegalitate; prin admiterea
excepţiei se produc efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea
actului respectiv, ceea ce periclitează securitatea raporturilor juridice.
Principiul securităţii actelor juridice presupune dreptul persoanelor de a nu
fi surprinse de către autorităţile statului prin măsuri discreţionare şi
abuzive îmbrăcate în forme juridice. Totodată, invocarea excepţiei de
nelegalitate şi împotriva actelor administrative unilaterale emise anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, presupune
aplicarea retroactivă a prevederilor acestei legi în cazul unui raport juridic
care s-a născut sub imperiul unei reglementări anterioare. Prevederile legale
criticate aduc atingere însăşi substanţei dreptului la un proces echitabil,
prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acţiunea
în anulare a unui act.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de
judecătorul-raportor, susţinerile părţilor, concluziile procurorului şi
dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie dispoziţiile art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificate prin art. I pct. 5 din
Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial
al România, Partea I, nr. 510
din 30 iulie 2007. De asemenea, obiectul excepţie îl formează şi prevederile
art. II alin. (2) şi ale art. III din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi
completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Textele de lege
criticate au următoarea redactare:
-Art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004: „(1) Legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate
fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii
interesate. In acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ
depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa
de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Incheierea de
sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de
atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată
odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa
în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios
administrativ competentă să o soluţioneze.
(2) Instanţa de contencios administrativ se
pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi
a emitentului. In cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act
administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi,
cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile
legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ."
- Art. II alin. (2) şi art. III
din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004: „(2) Dispoziţiile referitoare la excepţia de
nelegalitate şi la garanţiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu
modificările ulterioare, se aplică şi cauzelor aflate pe rolul instanţelor la
data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepţia de nelegalitate poate fi
invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate
urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la
momentul emiterii actului administrativ.
„Art. III. - Hotărârile judecătoreşti pronunţate în baza Legii nr. 554/2004,
rămase definitive şi irevocabile fără soluţionarea pe fond a excepţiei de
nelegalitate, care a fost respinsă ca inadmisibilă, pot forma obiectul unei
cereri de revizuire, care se poate introduce în termen de 3 luni de la intrarea
în vigoare a prezentei legi."
Textele constituţionale invocate sunt cele ale art. 15
alin. (2) privind principiul neretroactivităţii legii şi ale art. 20 alin. (2)
care consacră principiul priorităţii tratatelor privitoare la drepturile
omului, la care România este parte, cu referire la art. 6 din Convenţia pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la
un proces echitabil, sub aspectul principiului securităţii raporturilor
juridice şi al dreptului la justiţie. De asemenea, au fost invocate şi
prevederile art. 6 din Codul bunei administraţii, aprobat prin Recomandarea
CM/REC din 20 iunie 2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei (şi
nu al Uniunii Europene), care prevăd expres că administraţiile publice nu pot
lua măsuri retroactive, în afara excepţiilor legal justificate, şi nu pot aduce
atingere drepturilor câştigate şi situaţiilor juridice legal constituite decât
în împrejurări urgente de interes public.
Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
Constituţională constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă,
pentru următoarele considerente:
Excepţia de nelegalitate, instituită prin art. 4 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constituie un mijloc
procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înţelege
să se prevaleze pentru a-şi demonstra pretenţiile sau pentru a-şi apăra ori
valorifica un drept.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se
susţine că, prin promovarea unei excepţii de nelegalitate, oricând, fără limită
în timp şi indiferent de data emiterii actului administrativ, este afectată
stabilitatea raporturilor juridice. Aceasta deoarece poate fi desfiinţat chiar
şi un act administrativ care a generat un raport juridic ale cărui efecte s-au
produs şi, eventual, s-au consumat, sub imperiul reglementărilor anterioare
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Cu privire la această susţinere, Curtea reţine că
principiul stabilităţii raporturilor juridice, deşi nu este în mod expres
consacrat de Constituţia României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin.
(3), potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social, cât şi
din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor
Omului în jurisprudenţa sa.
Acest principiu al stabilităţii raporturilor juridice
nu poate implica, însă, promovarea unui drept prin intermediul unei
ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes,
chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică
şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de
nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data
la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea
exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de
instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat
însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de
judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu
încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării
legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de
excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului
potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp
dreptul de a ridica o asemenea excepţie.
De altfel, ideea pe care se întemeiază instituţia
excepţiei de nelegalitate se numără printre acele constante ale dreptului care
au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic şi care
a fost consacrată prin maxima quae temporalia sunt
ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a cărei
semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt
permanente pentru constituirea excepţiei.
Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilităţii
raporturilor juridice, Curtea constată că atât prevederile art. 4 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât şi cele ale art. II alin. (2) şi
art. III din Legea nr. 262/2007 nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi
excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele
administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, totuşi,
legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate
prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare
la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr.
554/2004. In plus, textele de lege criticate conţin norme de procedură care
sunt de imediată aplicare, fără a se putea reţine, aşadar, pretinsul caracter
retroactiv.
Curtea constată că interesul contestării legalităţii
unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul
unei multitudini de litigii ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse.
De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii
unui asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a
acţiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se
constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de însăşi exigenţele
unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea
este esenţială, termenele de soluţionare ale excepţiei de nelegalitate nu pot
fi decât foarte scurte, aşa că nu se poate reproşa derularea exagerată în timp
a procesului, cu consecinţa încălcării principiului soluţionării cauzelor
într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituţie.
In plus, textul de lege criticat este în acord şi cu
dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează
controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ,
întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se
realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra
actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală.
In ceea ce priveşte jurisprudenţa în materie a Curţii
Europene a Drepturilor Omului (cauzele de tip Brumărescu) şi a Curţii de
Justiţie a Comunităţilor Europene, invocată, Curtea constată că aceasta nu este
pertinentă în cauză. Excepţia de nelegalitate priveşte un act administrativ
unilateral cu caracter individual, emis cu încălcarea dispoziţiilor imperative
sau dispozitive ale legii, şi nu o hotărâre judecătorească definitivă şi
irevocabilă, constitutivă de drepturi. Principiul securităţii juridice este
periclitat în situaţia repunerii în discuţie a unor raporturi juridice bazate
pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătoreşti emise în numele legii, şi
nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter
individual emis contra legii. Prin urmare, procedura invocării excepţiei de
nelegalitate nu este contrară, ci vine chiar în ideea restabilirii echităţii,
justiţiei şi legalităţii ce trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice dintr-un stat de drept, iar un astfel de
mijloc procedural nu poate fi contrar exigenţelor
impuse de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul
principiului securităţii raporturilor juridice şi a dreptului la justiţie.
Totodată, Curtea constată că
art. 6 din Codul bunei administraţii, aprobat prin Recomandarea CM/REC din 20
iunie 2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei, invocat, prin
raportare la art. 20 alin. (1) din Constituţie, de instanţele de judecată în
motivarea excepţiei, nu este incident în cauză. Acesta este un act juridic
european cu caracter de recomandare, care nu se încadrează în categoria
pactelor şi tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la
care România este parte.
Pentru considerentele expuse
mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie,
precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea
nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 şi ale art. II alin. (2) şi art. III din Legea nr. 262/2007 pentru
modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004,
excepţie ridicată, din oficiu, de Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios
administrativ şi fiscal în dosarele nr. 214/F/CA/2006 şi nr. 1.347/64/2007, de
Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi
fiscal, din oficiu, în Dosarul său nr. 8.683/1/2007 şi, din oficiu, împreună cu
Societatea Comercială „Zed Invest" - S.R.L. din Arad, în Dosarul nr.
10.314/55/2006 al aceleiaşi instanţe şi de Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia
de contencios administrativ şi fiscal, din oficiu, în
Dosarul nr. 1.468/57/2007.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 aprilie
2008.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi