DECIZIE Nr. 276 din 26 mai 2005
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 93 alin.
(5) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul
strainilor in Romania
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 546 din 28 iunie 2005
Ioan Vida - presedinte
Aspazia Cojocaru - judecator
Constantin Doldur - judecator
Acsinte Gaspar - judecator
Petre Ninosu - judecator
Ion Predescu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Florentina Balta - procuror
Claudia Margareta Nita - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 93 alin. (5) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului
nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, exceptie ridicata de
cetateanul chinez Wu Liping in Dosarul nr. 4.994/2004 al Curtii de Apel
Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal.
La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este
legal indeplinita.
Cauza se afla in stare de judecata.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei
de neconstitutionalitate, intrucat dispozitiile legale criticate sunt in
concordanta cu normele constitutionale si conventionale invocate. Astfel, se
arata ca luarea in custodie publica nu este o masura privativa de libertate a
persoanei, ci reprezinta o masura administrativa de restrangere a exercitiului
dreptului de circulatie al strainilor depistati cu sedere ilegala pe teritoriul
tarii si care s-ar putea sustrage masurilor de returnare dispuse de
autoritatile romane impotriva lor. Prin urmare, finalitatea reglementarii
acestor masuri urmareste apararea securitatii nationale si a ordinii publice,
fara ca prin aceasta sa se aduca atingere prevederilor referitoare la dreptul
la libertate si la siguranta al persoanei, consacrat de art. 23 alin. (1) din
Constitutie si de art. 5 paragraful (1) lit. f) din Conventia pentru apararea
drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. In ceea ce priveste
criticile de neconstitutionalitate referitoare la lipsa de precizie si
claritate a dispozitiilor atacate, se arata ca acestea prevad in mod expres
atat conditiile in care se acorda prelungirea duratei de luare in custodie
publica, cat si perioada maxima pentru care instanta de judecata poate dispune
aplicarea acestei masuri, astfel ca nu se poate sustine nici incalcarea
principiului proportionalitatii dintre masura dispusa si situatia care a
determinat-o.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
Prin Incheierea din 30 noiembrie 2004, pronuntata in Dosarul nr. 4.994/2004,
Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a
sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 93 alin. (5) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului
nr. 194/2002, modificata prin Legea nr. 357/2003. Exceptia a fost ridicata de
cetateanul chinez Wu Liping intr-o cauza avand ca obiect solutionarea actiunii
in contencios administrativ formulate de Autoritatea pentru straini privind
solicitarea acesteia de prelungire a duratei de luare in custodie publica a
cetateanului chinez.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine ca dispozitiile
art. 93 alin. (5) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002,
aprobata cu modificari prin Legea nr. 357/2003, contravin prevederilor art. 23
alin. (1) din Constitutie, interpretate, potrivit art. 20 alin. (1) din Legea
fundamentala, in concordanta cu dispozitiile "art. 5 paragraful (1) lit.
f) din Conventia europeana a drepturilor omului" si cu practica jurisprudentiala
a Curtii Europene a Drepturilor Omului. Astfel, se sustine ca garantiile
instituite la nivelul Constitutiei Romaniei si al Conventiei europene a
drepturilor omului in ceea ce priveste dreptul la libertate si la siguranta al
persoanei sunt incalcate pentru urmatoarele argumente: textele de lege
criticate, "data fiind lipsa de precizie si claritate a acestora, nu
indeplinesc criteriile de calitate, asa cum au fost definite de jurisprudenta
Curtii Europene a Drepturilor Omului, pentru a asigura suficiente garantii ca
masurile privative de libertate <<sunt prevazute de lege si sunt
executate in conformitate cu legea>> si <<corespund scopului
articolului 5, care este de a proteja persoana de masurile arbitrare>>
(cauza Wassink contra Olandei, Hotararea din 27 septembrie 1990, cauza Benham
contra Marii Britanii, Hotararea din 10 iunie 1996"; "legea care
reglementeaza cu privire la strainii retinuti in vederea returnarii lor in tara
de origine trebuie sa asigure suficiente garantii ca masurile privative de libertate
sunt luate cu buna-credinta, adica exclusiv in scopul declarat, si nu pentru
alte scopuri mascate si ca procedurile de returnare sunt facute cu diligenta
necesara, in caz contrar detentia incetand a mai fi legala in sensul art. 5
alin. (1) lit. f) din Conventia europeana a Drepturilor Omului" (cauza
Quinn contra Frantei, Hotararea din 22 mai 1995, cauza Chahal contra Marii
Britanii, Hotararea din 6 martie 2001); durata perioadei de detentie prevazuta
in vederea returnarii strainilor in tara de origine nu trebuie sa fie excesiva,
ci, respectandu-se principiul proportionalitatii intre masura privativa de
libertate si scopul urmarit, aceasta trebuie raportata si la persoana afectata,
textele de lege criticate nefacand insa nici o diferentiere in acest sens.
Se precizeaza ca prin prezenta exceptie de neconstitutionalitate nu se
vizeaza modificarea sau completarea de catre Curtea Constitutionala a
dispozitiilor legale criticate si nici interpretarea modului de aplicare a
legii de catre instanta de judecata, ci se solicita numai o interpretare in
ceea ce priveste sensul contrar al textelor de lege criticate fata de
prevederile art. 23 alin. (1) din Constitutie. De asemenea, nu se neaga
competenta legiuitorului care, in temeiul art. 126 alin. (2) din Legea
fundamentala, este indreptatit a adopta asemenea reglementari, justificate prin
finalitatea urmarita, respectiv impiedicarea strainilor depistati cu sedere
ilegala de a se sustrage masurilor de returnare dispuse de autoritatile romane,
insa se apreciaza ca "acesta este tinut sa o faca in asa fel incat
exigentele astfel instituite sa asigure suficiente garantii impotriva privarii
arbitrare de libertate".
In opinia Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios
administrativ si fiscal, textele de lege criticate sunt constitutionale. In
acest sens, se arata ca legiuitorul are competenta de a adopta norme cu privire
la regimul strainilor in Romania, scopul urmarit prin cele doua texte de lege
invocate de autorul exceptiei fiind acela "de a-i impiedica pe strainii
depistati cu sedere ilegala pe teritoriul tarii de a se sustrage masurilor de
returnare dispuse de autoritatile romane impotriva lor". Pe de alta parte,
se apreciaza ca dispozitiile de lege criticate "indeplinesc criteriile de
legalitate si claritate, in cuprinsul acestora fiind prevazuta expres situatia
in care se poate dispune de catre instanta prin hotarare motivata prelungirea
duratei de luare in custodie publica a strainului si perioada maxima pentru
care aceasta poate fi luata, respectiv 6 luni".
Potrivit dispozitiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea
de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale
Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si formula punctele
de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Presedintele Camerei Deputatilor a transmis punctul sau de vedere prin care
considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata. Se apreciaza
ca luarea in custodie publica a strainilor este o masura de restrangere a
libertatii de miscare, dispusa de magistrat impotriva strainului care nu a
putut fi returnat in termenul prevazut de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.
194/2002, care a fost declarat indezirabil sau cu privire la care instanta a
dispus expulzarea, iar aceasta masura este, ca si celelalte reglementari ale
ordonantei mentionate, in conformitate cu obligatiile asumate de Romania prin
documente internationale la care este parte. "Respectandu-se art. 23 alin.
(1) din Constitutie, (...) legiuitorul, in virtutea competentelor sale, a
adoptat norme cu privire la regimul strainilor in Romania, scopul prevederilor
legale fiind de a-i impiedica pe strainii depistati cu sedere ilegala pe
teritoriul tarii de a se sustrage masurilor de returnare dispuse de
autoritatile romane impotriva lor". Se precizeaza, de asemenea, ca textele
de lege criticate reglementeaza expres atat situatia in care se poate dispune
prelungirea duratei de luare in custodie publica a strainilor, cat si perioada
maxima de instituire a acestei masuri, astfel ca nu se poate sustine
nesocotirea criteriilor de legalitate si claritate.
Cu privire la invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Conventia europeana
a drepturilor omului, se apreciaza ca aceste prevederi, care se refera la
lipsirea de libertate, nu sunt incidente in cauza, intrucat "luarea in
custodie publica a unui strain", reglementata la art. 93 din ordonanta
criticata, reprezinta o masura temporara de restrangere a libertatii de
circulatie, iar nu o masura privativa de libertate.
Guvernul a transmis punctul sau de vedere prin care considera ca exceptia
de neconstitutionalitate este neintemeiata. Se arata, in esenta, ca luarea in
custodie publica a strainilor este o masura legala impotriva celor a caror
sedere in Romania a devenit ilegala si care se impune pentru apararea
securitatii nationale si a ordinii publice; aceasta masura, specifica pentru
controlul emigratiei, este conforma cu obligatiile asumate de Romania prin
tratatele si conventiile la care este parte si reprezinta o masura
administrativa de restrangere temporara a libertatii de circulatie a strainilor
declarati indezirabili si care nu au putut fi returnati in tara de origine,
fiind dispusa de magistrat proportional cu situatia care a creat-o si aplicata
in mod nediscriminatoriu tuturor persoanelor aflate in situatii identice. De
asemenea, se apreciaza ca textele de lege indeplinesc criteriile de legalitate
si claritate, in cuprinsul acestora fiind prevazute atat situatia in care se
poate dispune prelungirea duratei de luare in custodie publica a strainilor,
cat si perioada maxima de instituire a acestei masuri, respectiv 6 luni.
In ceea ce priveste invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Conventia
europeana a drepturilor omului, se constata ca acest text nu poate servi ca
argument in sustinerea exceptiei, intrucat se refera la lipsirea de libertate,
or in cauza nu este vorba de o masura privativa de libertate, ci doar de o
masura temporara de restrangere a libertatii de circulatie.
Avocatul Poporului a transmis punctul sau de vedere prin care apreciaza ca
dispozitiile art. 93 alin. (5) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.
194/2002 nu contravin garantiilor privind libertatea individuala, consacrate de
art. 23 alin. (1) din Constitutie, precum si de art. 5 paragraful 1 lit. f) din
Conventia europeana a drepturilor omului. "Luarea in custodie publica a
strainilor nu reprezinta o sanctiune privativa de libertate, ci este o masura
specifica de control al imigratiei, stabilita in conformitate cu obligatiile
asumate de Romania prin documentele internationale la care este parte." In
plus, se mai arata ca "luarea in custodie publica reprezinta o restrangere
a exercitiului dreptului la libera circulatie, in deplina concordanta cu art.
53 din Constitutie." In sensul celor sustinute se aminteste jurisprudenta
Curtii Constitutionale in materie, si anume deciziile nr. 182/2004 si nr.
419/2004.
Presedintele Senatului nu a comunicat, pana la data intocmirii raportului,
punctul sau de vedere.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Presedintelui Camerei
Deputatilor, Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de
judecatorul-raportor, concluziile procurorului si dispozitiile de lege
criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii
nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit
dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2),
ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de
neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art.
93 alin. (5) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind
regimul strainilor in Romania, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei,
Partea I, nr. 201 din 8 martie 2004, cu modificarile si completarile
ulterioare. Aceste prevederi au urmatorul continut:
- Art. 93 alin. (5) si (6): "(5) Prelungirea duratei de luare in
custodie publica a strainilor prevazuti la alin. (2) si (4), care nu au putut
fi indepartati de pe teritoriul Romaniei in termen de 30 de zile, se dispune de
catre curtea de apel in a carei raza de competenta teritoriala se afla locul de
cazare, la solicitarea motivata a Autoritatii pentru straini.
(6) Perioada maxima de luare in custodie publica a strainilor impotriva
carora s-a dispus masura returnarii nu poate depasi 6 luni."
In motivarea exceptiei ridicate, autorul invoca incalcarea art. 23 alin.
(1) din Constitutie, precum si a art. 5 paragraful 1 lit. f) din Conventia
pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, care au
urmatorul continut:
- Art. 23 alin. (1) din Constitutie: "Libertatea individuala si
siguranta persoanei sunt inviolabile."
- Art. 5 paragraful 1 lit. f) din Conventia pentru apararea drepturilor
omului si a libertatilor fundamentale: "Orice persoana are dreptul la
libertate si la siguranta. Nimeni nu poate fi lipsit de libertatea sa, cu
exceptia urmatoarelor cazuri si potrivit cailor legale: (...)
f) daca este vorba despre arestarea sau detentia legala a unei persoane
pentru a o impiedica sa patrunda in mod ilegal pe teritoriu sau impotriva
careia se afla in curs o procedura de expulzare ori de extradare."
Examinand textele de lege criticate, raportate la normele constitutionale
si la cele din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor
fundamentale invocate, Curtea Constitutionala constata ca exceptia de
neconstitutionalitate este neintemeiata si urmeaza a fi respinsa pentru
urmatoarele considerente:
Critica de neconstitutionalitate a autorului exceptiei are in vedere, in
esenta, nerespectarea, prin textele de lege criticate, a principiilor de
legalitate si claritate. Legalitatea implica, in opinia sa, nu numai existenta
legii, ci si "calitatea" acesteia, tradusa prin suficienta
accesibilitate si precizie, incat orice risc de arbitrariu sa fie inlaturat. Se
sustine ca dispozitiile de lege atacate nu sunt clare si precise, astfel incat
sa asigure suficiente garantii pentru ca masurile privative de libertate,
prevazute si executate in conformitate cu acestea, sa fie luate cu
buna-credinta si exclusiv in scopul declarat, iar procedurile de returnare sa
fie facute cu diligenta necesara, astfel incat persoana supusa unei astfel de
detentii sa fie protejata de masuri arbitrare de privare a libertatii sale,
contrare scopului art. 5 din Conventia europeana a drepturilor omului. Se
afirma necesitatea respectarii principiului proportionalitatii dintre masura
privativa de libertate si scopul urmarit, aratandu-se ca textele de lege
criticate nu fac nici o diferentiere in acest sens.
Dispozitiile alin. (5) al art. 93 din ordonanta criticata prevad
posibilitatea prelungirii duratei de luare in custodie publica a strainilor
declarati indezirabili sau a celor impotriva carora s-a dispus masura
returnarii si care nu au putut fi indepartati de pe teritoriul Romaniei in
termen de 30 de zile. Masura prelungirii este dispusa de catre curtea de apel
in a carei raza teritoriala se afla locul de cazare si la solicitarea motivata
a Autoritatii pentru straini, iar perioada maxima de luare in custodie publica
a strainilor impotriva carora s-a dispus masura returnarii nu poate depasi,
potrivit alin. (6) al aceluiasi articol, 6 luni.
In ceea ce priveste critica de neconstitutionalitate referitoare la lipsa
de claritate si precizie a textelor de lege atacate, se constata ca,
intr-adevar, una dintre exigentele notiunii de "lege" este
"previzibilitatea" acesteia. In acest sens, Curtea Europeana a
Drepturilor Omului a subliniat in jurisprudenta sa ca "Nu poate fi
considerata <<lege>> decat o norma enuntata cu suficienta precizie,
pentru a permite individului sa-si regleze conduita. Individul trebuie sa fie
in masura sa prevada consecintele ce pot decurge dintr-un act determinat"
(cauza Reckvenyi contra Ungariei, 1999). Totodata, in aceeasi speta, Curtea
Europeana a Drepturilor Omului a retinut ca "Asemenea consecinte nu au
nevoie sa fie previzibile cu o certitudine absoluta. O atare certitudine
(absoluta), oricat de dorita ar fi, este imposibil de realizat si, mai mult,
poate da nastere la o rigiditate excesiva a reglementarii".
In lumina acestor considerente, se observa ca textele de lege criticate
contin suficiente elemente pentru a intruni exigentele principiului legalitatii
si al previzibilitatii legii, astfel incat critica nu poate fi retinuta.
Asadar, dispozitiile de lege atacate prevad in mod expres conditiile in care se
aplica masura luarii in custodie publica, persoanele supuse acestei masuri,
instanta competenta, precum si perioada maxima de timp pentru care se poate
institui respectiva masura. Precizarea limitei maxime pentru care se poate
dispune masura luarii in custodie publica permite instantei evaluarea situatiei
specifice fiecarui caz, avand drept consecinta individualizarea si
diferentierea acestei masuri, din punct de vedere al duratei in timp, fara a
depasi insa 6 luni. Ca atare, nu se poate sustine nici incalcarea principiului proportionalitatii
masurii instituite cu scopul urmarit, asa cum pretinde autorul exceptiei.
Aplicarea concreta a fiecarei masuri de catre o instanta de judecata sau alta
este o chestiune ce depaseste insa cadrul controlului de constitutionalitate.
In legatura cu invocarea art. 5 paragraful 1 lit. f) din Conventia pentru
apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, Curtea
Constitutionala constata ca aceasta norma consacra dreptul la libertate si la
siguranta al oricarei persoane aflate in stare de arest sau detentie legala,
precum si exceptiile de la acest principiu fundamental. Luarea in custodie
publica nu reprezinta insa o masura privativa de libertate, ci este o masura
administrativa de restrangere temporara a dreptului de circulatie a persoanelor
aflate in ipoteza normelor criticate, masura justificata prin prisma art. 53
din Constitutie, avand in vedere ca scopul acestor norme este de a-i impiedica
pe strainii depistati cu sedere ilegala pe teritoriul tarii de a se sustrage
masurilor de returnare dispuse de autoritatile romane impotriva lor.
De altfel, Curtea Constitutionala a mai examinat constitutionalitatea art.
93 alin. (5) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind
regimul strainilor in Romania. Prin Decizia nr. 419 din 14 octombrie 2004,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.071 din 18
noiembrie 2004, Curtea a retinut ca textele de lege criticate si in prezenta
cauza nu contravin prevederilor art. 23 din Constitutie si nici art. 5 paragraful
1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor
fundamentale, astfel ca argumentele si solutia acestei decizii isi mentin
valabilitatea si in cazul de fata.
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al
art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 - 3, al art. 11 alin.
(1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 93 alin.
(5) si (6) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul
strainilor in Romania, exceptie ridicata de Wu Liping in Dosarul nr. 4.994/2004
al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal.
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 26 mai 2005.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat asistent,
Claudia Margareta Nita