DECIZIE Nr.
971 din 31 octombrie 2007
referitoare la sesizarea de
neconstitutionalitate a Legii pentru respingerea Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul
administratiei publice centrale
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 828 din 4 decembrie 2007
In temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din
Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, prin Adresa nr. 5/5.214/C.PT. din 9 octombrie 2007,
Guvernul României a sesizat Curtea Constituţională cu privire la
neconstituţionalitatea Legii pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul
administraţiei publice centrale.
Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională
sub nr. 9.470 din 9 octombrie 2007 si formează obiectul Dosarului nr.
1.408A/2007.
La sesizare au fost anexate, în copie, următoarele
documente:
- Raportul suplimentar întocmit de Comisia pentru
administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului nr. 394
din 27 iunie 2007;
- Legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul
administraţiei publice centrale, în forma adoptată de Senat;
- extrasul din stenograma
şedinţei Senatului din data de 18 septembrie 2007, cuprinzând dezbaterile şi
votul asupra legii în discuţie.
Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl
constituie unele critici privitoare la ceea ce, în opinia Guvernului,
constituie „grave vicii constituţionale, atât sub aspectul calificării actului
normativ supus controlului şi, respectiv, al procedurii de adoptare a acestuia,
cât şi sub aspectul soluţiei legislative propuse".
In funcţie de aspectele sesizate, acestea formează două categorii:
I. Prima categorie de
critici, referitoare la neconstituţionalitatea extrinsecă a legii deduse
controlului, constă
în aceea că adoptarea actului normativ contestat s-a făcut cu nerespectarea
prevederilor art. 1 alin. (5), art. 75 alin. (1), art. 76 alin. (1) şi art. 115
alin. (5) teza finală din Constituţie. In acest sens, se susţine:
1. Raportul suplimentar negativ al Comisiei pentru administraţie
publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului a fost supus votului în
plenul Senatului şi a întrunit 59 de voturi pentru, 8 voturi împotrivă şi 3
abţineri, nefiind votat cu cvorumul cerut pentru legile organice, în
conformitate cu prevederile art. 102 alin. (5) din Regulamentul Senatului,
aprobat prin Hotărârea nr. 28/2005, cu modificările şi completările ulterioare,
potrivit cărora „Raportul comisiei sesizate în fond se aprobă sau se
respinge de Senat cu acelaşi cvorum cu care se aprobă sau se respinge legea
pentru care este întocmit", deşi preşedintele de şedinţă a atenţionat
senatorii că „acest raport trebuie sa fie adoptat de plenul Senatului în
condiţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie şi ale art. 115 alin. (5)".
2. Cu toate că raportul nu a fost votat cu cvorumul
cerut pentru legile organice, minimum 69 de voturi, proiectul de Lege pentru
aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 a fost supus votului
plenului Senatului, care a fost următorul: 12 voturi pentru, 62 de voturi
împotrivă şi 2 abţineri. In mod eronat, pe baza acestui vot, preşedintele de
şedinţă a anunţat că, „pe cale de consecinţă, proiectul de Lege pentru
aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului, precum şi Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 24/2007 sunt respinse definitiv în plenul Senatului".
3. Proiectul de lege de aprobare trebuia transformat în
proiect de lege de respingere, cu acelaşi caracter de
lege organică, şi supus votului, iar în situaţia neîntrunirii cvorumului cerut
pentru legile organice (minimum 69 de voturi) trebuia reluat votul, în aceeaşi
şedinţă sau în altă şedinţă.
4. Plenul Senatului nu s-a
pronunţat asupra unui proiect de lege de respingere cu cvorumul necesar pentru
adoptarea unei legi organice,
considerându-se, „pe cale de consecinţă", că Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 24/2007 a fost respinsă.
5. Chiar dacă s-ar admite posibilitatea adoptării unei
legi „pe cale de consecinţă", se constată că nu s-a întrunit majoritatea
de voturi cerută pentru adoptarea unei legi cu caracter organic, având în
vedere că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, reglementând într-o
materie rezervată legilor organice, a produs efecte de lege organică. Or, în
cazul unei legi organice, încetarea aplicării ei nu se poate face decât tot
printr-o lege cu caracter organic, fiind invocată în acest sens Decizia Curţii
Constituţionale nr. 545/2006 referitoare la constituţionalitatea Legii
camerelor de comerţ şi industrie din România, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006.
6. Intrucât legea de respingere a fost adoptată de
Senat „pe cale de consecinţă", în condiţiile art. 76 alin. (2) din
Constituţie, deci ca lege ordinară, au fost încălcate dispoziţiile art. 75
alin. (1) din Constituţie, cu privire la competenţele Camerelor Parlamentului,
şi ar fi trebuit să se facă aplicarea prevederilor art. 75 alin. (4), ceea ce
ar fi un nonsens, atât timp cât reglementările cuprinse în Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 24/2007 au în mod clar caracter de lege organică, caz în care
Senatul este considerat Cameră decizionala. De altfel, în raportul Comisiei
pentru administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului se
precizează că „proiectul de lege urmează a fi dezbătut de Senat în calitate de Cameră
decizionala".
II. In ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate intrinsecă a
Legii pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, se susţine că dispoziţiile proiectului de lege menţionat sunt
neconstituţionale în raport cu prevederile constituţionale ale art. 115 alin.
(8), întrucât legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
24/2007 nu reglementează măsurile necesare cu privire la efectele juridice
produse pe perioada de aplicare a ordonanţei şi nici situaţia actelor adoptate
de Guvern în baza şi pentru aplicarea ordonanţei de urgenţă respinse. „Prin
urmare, actele Guvernului prin care se reglementau organizarea şi
funcţionarea ministerelor
existente înainte de Hotărârea Parlamentului nr. 19/2007 au fost şi rămân
abrogate prin actele adoptate de Guvern în aplicarea Hotărârii Parlamentului
nr. 19/2007 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, dispoziţiile
art. 62 alin. (3) teza finală din Legea nr. 24/2000 fiind aplicabile numai în cazul
legilor de respingere a ordonanţelor".
De asemenea, se susţine că nu au fost luate în
considerare nici celelalte acte normative cu forţă juridică de lege care se
referă la noua structură a Guvernului, respectiv Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 29/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a
Ministerului Economiei şi Finanţelor, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei
Administrative, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 47/2007 pentru
modificarea Legii bugetului de stat pe anul 2007 nr. 486/2006, Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 78/2007 cu privire la rectificarea bugetului de stat
pe anul 2007 etc. In opinia Guvernului, actele normative menţionate rămân în vigoare
şi produc efecte determinate de aplicarea Hotărârii Parlamentului nr. 19/2007.
In final, se solicită să se constate
neconstituţionalitatea Legii pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul
administraţiei publice centrale.
In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului
şi Avocatului Poporului, pentru a transmite punctele lor de vedere.
Avocatul Poporului consideră
că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 nu conţine norme de natura
legii organice prin care să fie reglementată organizarea Guvernului. De
asemenea, apreciază că „este atributul Curţii Constituţionale să solicite
Parlamentului informaţii în legătură cu aprecierea sa asupra reglementării
măsurilor necesare cu privire la efectele juridice produse de Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 pe perioada sa de aplicare".
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere asupra
sesizării de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând sesizarea de neconstituţionalitate, actele
depuse la dosar, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit
de judecătorii-raportori, dispoziţiile legii criticate, raportate la
prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine
următoarele:
Curtea a fost legal sesizată şi este competentă,
potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15,
16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de
Guvern.
Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl
constituie Legea pentru respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei
publice centrale, având următorul cuprins: „Articol
unic. - Se respinge
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24 din 11 aprilie 2007 privind stabilirea
unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 12 aprilie 2007."
Prevederile constituţionale
considerate ca fiind încălcate prin aceste dispoziţii sunt următoarele:
- Art. 1 alin. (5): „In
România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie.";
- Art. 75 alin. (1): „Se
supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată,
proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau
a altor
acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea
acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice prevăzute
la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55
alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele
e), k), I), n), o), articolul 79 alineatul (2),
articolul 102 alineatul (3), articolul 105
alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) şi
(3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi
articolul 142 alineatul (5). Celelalte proiecte de legi sau propuneri
legislative se supun dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată,
Senatului.";
- Art. 76 alin. (1): „Legile
organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul
majorităţii membrilor fiecărei Camere.";
- Art. 115 alin. (5) teza finală: „Ordonanţa de urgenţă cuprinzând
norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul
76 alineatul (1).";
- Art. 115 alin. (8): „Prin
legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul,
măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de
aplicare a ordonanţei."
Analizând sesizarea, Curtea reţine că legea criticată -
calificată drept lege organică - are ca obiect ordonanţa care reglementează
stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice
centrale, cu scopul de a permite, în cel mai scurt timp, desfăşurarea
activităţii ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice
centrale, instituţiilor publice şi structurilor din cadrul administraţiei
publice centrale, în noul cadru organizatoric stabilit prin Hotărârea
Parlamentului nr. 19/2007 privind modificarea structurii şi componenţei
Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 3 aprilie 2007, în temeiul
căreia Preşedintele României a emis Decretul nr. 379 din 4 aprilie 2007 privind
revocarea din funcţie şi numirea unor membri ai Guvernului, publicat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 235 din 4
aprilie 2007. Ca autoritate a puterii executive, Guvernul are rolul de a asigura conducerea şi organizarea administraţiei publice, ceea ce a
impus ca noua structură şi componenţa acestui cadru instituţional să fie
reglementate prin ordonanţă de urgenţă.
Curtea constată că legea supusă controlului de
constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea normelor constituţionale
referitoare la procedura de legiferare.
In temeiul dispoziţiilor alin. (7) al art. 115 din
Constituţie, „Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau
se resping printr-o lege [...]", iar potrivit alin. (5) teza finală al aceluiaşi articol, „Ordonanţa de
urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea
prevăzută la articolul 76 alineatul (1)".
Cât priveşte procedura legislativă parlamentară,
aceasta se realizează în condiţiile prevederilor constituţionale ale secţiunii
a 3-a - Legiferarea din
cap. 1 al titlului III şi potrivit regulamentelor parlamentare.
Executivul a supus spre dezbatere şi adoptare Camerei
Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, proiectul de Lege pentru aprobarea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, în temeiul art. 75 alin. (1),
coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituţie, sub calificarea de lege
organică.
Prin această ordonanţă, emisă în temeiul Hotărârii
Parlamentului nr. 19/2007 privind modificarea structurii şi componenţei
Guvernului, au fost înfiinţate unele ministere, ca urmare a unor considerente
de comasare, divizare sau alte forme de organizare, şi au fost stabilite unele
măsuri corespunzătoare noului cadru organizatoric.
In legătură cu acest aspect,
Curtea reţine că, potrivit art. 117 alin. (1) din Constituţie, „Ministerele
se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii".
Normele generale referitoare la organizarea şi
funcţionarea ministerelor sunt cuprinse în cap. II din Legea nr. 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, lege care a fost adoptată ca lege
organică, cu respectarea art. 74 alin. (1) din Constituţie (înainte de
revizuirea acesteia).
In art. 36 din Legea nr. 90/2001 se menţionează că
ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului
de încredere la învestitură, însă primul-ministru poate cere Parlamentului
modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz,
divizarea ori comasarea unor ministere, situaţie care se supune votului
Parlamentului, în condiţiile învestiturii, aşa cum prevăd art. 37 din Legea nr.
90/2001 şi art. 85 alin. (3) din Constituţia revizuită.
Totodată, art. 40 din lege stabileşte competenţa
Guvernului, care aprobă prin hotărâre „rolul, funcţiile, atribuţiile,
structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor", în
raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii
acestora.
In funcţie de reglementările invocate, se poate trage
concluzia că Guvernul a calificat corect drept lege organică Legea de aprobare
a Ordonanţei de urgentă a Guvernului nr. 24/2007.
Aşa cum rezultă din stenograma şedinţei din 18
septembrie 2007, Plenul Senatului a respins, cu 12 voturi pentru, 62 voturi
împotrivă şi 2 abţineri, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 24/2007, considerând, pe cale de consecinţă, că a fost
respinsă şi ordonanţa. Semnificaţia acestui vot priveşte deci transformarea
instantanee a proiectului de lege de aprobare în proiect de lege de respingere a ordonanţei de urgenţă, cu
acelaşi caracter de lege organică. Aşa fiind, acest proiect de lege trebuie şi
el să fie adoptat cu majoritatea de voturi cerută pentru lege organică, în
condiţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie.
Intrucât legea dedusă controlului nu satisface această
exigenţă, fiind adoptată în conformitate cu prevederile art. 75 şi art. 76
alin. (2) din Constituţie, ca lege ordinară, Curtea constată că aceasta este
viciată de neconstituţionalitate, în ansamblu.
Având în vedere argumentele expuse, Curtea reţine că
nerespectarea normelor constituţionale ale art. 76 alin. (1) şi art. 115 alin.
(5) teza finală atrage şi înfrângerea prevederilor constituţionale ale art. 1
alin. (5), potrivit cărora „respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi
a legilor este obligatorie".
Neconstituţionalitatea extrinsecă astfel reţinută face
inutilă examinarea celorlalte critici cu finalitate similară, formulate prin
sesizarea de neconstituţionalitate.
In concluzie, Curtea arată că, în situaţia în care
proiectul de lege pentru aprobarea unei ordonanţe nu întruneşte în Camera
decizionala a Parlamentului votul majorităţii membrilor pentru adoptare
prevăzut la alin. (1) sau la alin. (2) al art. 76 din Constituţie, acesta se
transformă în proiect de lege pentru respingerea ordonanţei, care se supune
unui vot distinct, urmând ca adoptarea să se facă cu respectarea prevederilor
constituţionale ale art. 76 alin. (1) sau (2). In ambele situaţii, Camera
decizionala va aprecia în ce măsură sunt aplicabile dispoziţiile art. 115 alin.
(8) din Constituţie, cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare
a ordonanţei.
In cazul în care Parlamentul respinge ordonanţa se
impune să se precizeze în legea respectivă şi efectele pe care le implică
respingerea ordonanţei.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit.
a) şi al art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin.
(1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr.
47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că Legea pentru respingerea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare
în cadrul administraţiei publice centrale este neconstituţională.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României,
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, primului-ministru şi se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 31 octombrie 2007 şi
la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia
Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Ninosu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan,
Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent şef,
Doina Suliman