DECIZIE Nr. 495 din 29 septembrie 2005
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 58 alin.
(4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul
strainilor in Romania
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 964 din 31 octombrie 2005
Ioan Vida - presedinte
Nicolae Cochinescu - judecator
Aspazia Cojocaru - judecator
Constantin Doldur - judecator
Acsinte Gaspar - judecator
Petre Ninosu - judecator
Ion Predescu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Florentina Balta - procuror
Claudia Margareta Nita - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor "art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.
194/2002 privind regimul strainilor in Romania, modificata prin Legea nr.
482/2004", exceptie ridicata de cetateanul chinez Zheng Hao in Dosarul nr.
220/2005 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ
si fiscal.
La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este
legal indeplinita.
Reprezentantul Ministerului Public solicita respingerea exceptiei de
neconstitutionalitate ca neintemeiata, deoarece textul de lege criticat nu
contravine normelor constitutionale si internationale referitoare la dreptul la
invatatura.
Reglementarea, in cap. IV al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.
194/2002, a modalitatilor de prelungire a dreptului de sedere temporara, precum
si de acordare a dreptului de sedere permanenta demonstreaza preocuparea
legiuitorului de a acorda aceste drepturi strainului care le solicita, din
diverse motive, printre care si cel privind desfasurarea de studii. Refuzul
prelungirii dreptului temporar de sedere solicitat de strainul venit in Romania
in scop de studii intervine cu titlu de exceptie si doar ca urmare a
neindeplinirii conditiilor legale prevazute de art. 58 din actul normativ
criticat, fara ca prin aceasta sa se poata sustine incalcarea dreptului la
invatatura, consacrat de art. 31 din Constitutie, precum si de art. 2 teza
intai din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor
omului si a libertatilor fundamentale.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
Prin Incheierea din 11 mai 2005, pronuntata in Dosarul nr. 220/2005, Curtea
de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a
sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a
dispozitiilor "art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.
194/2002 privind regimul strainilor in Romania, modificata prin Legea nr.
482/2004". Exceptia a fost ridicata de cetateanul chinez Zheng Hao intr-o
cauza avand ca obiect solutionarea unei actiuni in contencios administrativ,
formulata de acesta in contradictoriu cu Autoritatea pentru straini din cadrul
Ministerului Administratiei si Internelor.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, se sustine ca dispozitiile
de lege criticate incalca prevederile "art. 32 alin. (1) din Constitutie,
interpretate in lumina dispozitiilor art. 2 teza intai din primul Protocol
aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor
fundamentale, precum si a jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului
in materie, care instituie si garanteaza dreptul persoanei la instruire, ca
drept fundamental".
Se sustine ca textul legal atacat nu indeplineste "criteriul de
calitate prevazut de Conventia pentru apararea drepturilor omului si a
libertatilor fundamentale", in sensul ca acesta nu contine precizari
"cu privire la criteriile de apreciere asupra cauzelor care au condus la
pierderea anului de studiu si daca acestea sunt imputabile strainului".
Mai mult, textul de lege criticat nu este de natura imperativa, ci lasa la
latitudinea Autoritatii pentru straini hotararea de a prelungi sau nu dreptul
de sedere, pe criterii aleatorii.
In argumentarea exceptiei de neconstitutionalitate invocate se mai
mentioneaza ca "practica jurisprudentiala a Curtii Europene a consfintit
principiul conform caruia expulzarea unui strain este de natura sa aduca, in
anumite conditii, atingere dreptului la instruire". Or, potrivit art. 11
alin. (2) si art. 20 alin. (2) din Constitutie, precum si ca efect al
recunoasterii de catre Romania a jurisdictiei europene amintite, se apreciaza
ca o instanta nationala nu poate pronunta o hotarare care sa o infirme pe cea a
Curtii Europene. In sfarsit, se arata ca, pentru respectarea principiului
calitatii legii nationale, instanta europeana intervine, cu titlu de exceptie,
in planul legislatiei interne printr-un "control de
conventionalitate" a acesteia, ceea ce subliniaza importanta principiului
pretins a fi incalcat.
In ceea ce priveste situatia de fapt, se arata ca Autoritatea pentru
straini a respins, in temeiul art. 58 alin. (4) din ordonanta, cererea de
prelungire a dreptului de sedere temporara pentru studii solicitata de autorul
exceptiei de neconstitutionalitate, acesta sustinand insa ca intreruperea
anului de studiu a avut loc din motive neimputabile lui (data la care s-au
finalizat formalitatile pentru acordarea vizei de intrare pentru studii a
depasit cu mult data de incepere a anului de studiu 2003 - 2004, aceasta
constituind "un impediment major" pentru promovarea examenelor si
avand drept consecinta pierderea anului pregatitor de limba romana pentru care
achitase si taxele de scolarizare). Mai mult, la data la care Autoritatea
pentru straini a respins cererea sa de prelungire a dreptului de sedere
temporara, acesta era reinscris in anul de studiu 2004 - 2005, repetand
programa de invatamant si achitand din nou taxele aferente anului universitar.
Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si
fiscal apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata,
deoarece dispozitiile art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului
nr. 194/2002 nu contravin prevederilor art. 32 alin. (1) din Legea
fundamentala.
Potrivit dispozitiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea
de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale
Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si formula punctele
de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor
art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 este
neintemeiata, fata de prevederile art. 11 alin. (2) si ale art. 20 din
Constitutie, raportate la art. 2 din primul Protocol aditional la Conventia
pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale".
Din continutul art. 2 al primului Protocol aditional la Conventia pentru
apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale rezulta ca dreptul
la instruire se compune din trei elemente: a) obligatia statului de a nu refuza
nimanui dreptul la instruire; b) puterea totala discretionara a statului de a
dispune pentru a determina natura si dimensiunea participarii sale la instruire
si invatamant si c) garantarea dreptului parintilor in asigurarea respectarii
propriilor convingeri in ceea ce priveste instruirea copiilor lor.
Asupra semnificatiei primului element al dreptului pretins a fi incalcat,
la care se refera speta de fata, Curtea Europeana a Drepturilor Omului s-a
pronuntat in mai multe cauze, retinand, in esenta, urmatoarele: cea dintai
fraza a art. 2 din primul Protocol aditional garanteaza, in primul rand, un
drept de acces la asezamintele scolare existente la un moment dat (cauza
Campbell si Cosans impotriva Regatului Unit, 1982, Cauza lingvistica belgiana,
1967), acest drept implicand, prin insasi natura sa, o reglementare din partea
statului; textul Conventiei vizeaza in mod deosebit instruirea in cadrul
claselor elementare (cauza Cipru impotriva Turciei, 1994) si priveste mai putin
invatamantul superior sau specializat, cu atat mai mult in contextul
solicitarii acestor drepturi de catre persoane detinute sau straine (Cererea
nr. 5.962/72 si Cererea nr. 7.671/76); refuzul unei solicitari din partea unui
strain nu trebuie sa fie considerat ca o atingere la dreptul de instructie ci,
pur si simplu, ca o masura de control a migratiei, care nu apare abordata in
art. 2 (cauza Sergez Vikulov si altii impotriva Letoniei, 2004); chiar daca in
urma expulzarii persoana interesata ar fi impiedicata sa-si mai continue
studiile, aceasta masura nu poate fi analizata, in sine, ca o atingere a
dreptului la instructie (cauzele Sorabjee impotriva Regatului Unit, 1995,
Jaramillo impotriva Regatului Unit, 1995 etc.).
Avocatul Poporului apreciaza ca dispozitiile art. 58 alin. (4) din
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 sunt constitutionale.
Textul de lege criticat nu contine norme contrare dreptului la invatatura,
consacrat de art. 32 alin. (1) din Constitutie, deoarece posibilitatea
atribuita Autoritatii pentru straini de a nu prelungi dreptul de sedere
temporara in situatia in care cetateanul strain nu a promovat un an de studii
din cauze imputabile acestuia are caracter de exceptie, regula fiind cea a
prelungirii dreptului de sedere temporara, in conditiile legii.
In plus, ordonanta in cauza consacra, la art. 3 alin. (6), dreptul
strainilor, cuprinsi in invatamantul de toate gradele, de a avea acces, fara
restrictii, la activitatile scolare si de instruire in societate, fiind astfel
pe deplin respectat dreptul acestora la invatatura.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si
Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile
procurorului si dispozitiile de lege criticate, raportate la prevederile
Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit
dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si celor ale art. 1
alin. (2) si ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze
exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art.
58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul
strainilor in Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I,
nr. 955 din 27 decembrie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea
nr. 357/2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 537 din
25 iulie 2003. Ordonanta mentionata a fost republicata in Monitorul Oficial al
Romaniei, Partea I, nr. 201 din 8 martie 2004, modificata si completata mai
intai prin Legea nr. 482/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei,
Partea I, nr. 1.116 din 27 noiembrie 2004, apoi prin Ordonanta de urgenta a
Guvernului nr. 113/2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I,
nr. 658 din 25 iulie 2005. Prevederile legale criticate au urmatorul continut:
- Art. 58 alin. (4): "In situatia in care strainul nu a promovat un an
de studii din cauze imputabile acestuia, Autoritatea pentru straini poate sa
nu-i prelungeasca dreptul de sedere temporara."
Autorul exceptiei de neconstitutionalitate sustine ca dispozitiile legale
criticate incalca prevederile art. 11 alin. (2), art. 20 alin. (2) si ale art.
32 alin. (1) din Constitutie, care au urmatorul cuprins:
- Art. 11 alin. (2): "Tratatele ratificate de Parlament, potrivit
legii, fac parte din dreptul intern.";
- Art. 20 alin. (2): "Daca exista neconcordante intre pactele si
tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania
este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale, cu
exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai
favorabile.";
- Art. 32 alin. (1): "Dreptul la invatatura este asigurat prin
invatamantul general obligatoriu, prin invatamantul liceal si prin cel
profesional, prin invatamantul superior, precum si prin alte forme de
instructie si de perfectionare."
De asemenea, sunt invocate si prevederile art. 2 teza intai din primul
Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a
libertatilor fundamentale, ratificat de Romania prin Legea nr. 30/1994,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 135 din 31 mai 1994.
Aceste dispozitii prevad urmatoarele: "(...) Statul, in exercitarea
functiilor pe care si le va asuma in domeniul educatiei si al invatamantului,
va respecta dreptul parintilor de a asigura aceasta educatie si acest
invatamant conform convingerilor lor religioase si filozofice."
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala
constata ca dispozitiile art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului
nr. 194/2002 prevad posibilitatea ca, in situatia in care strainul nu a
promovat un an de studii din cauze imputabile acestuia, Autoritatea pentru
straini sa nu-i prelungeasca dreptul de sedere temporara. Asadar, potrivit
acestui text, Autoritatea pentru straini, structura specializata si competenta
a exercita atributiile conferite prin lege in ceea ce priveste regimul
strainilor in Romania, analizeaza situatia specifica fiecarui solicitant si
apreciaza asupra indeplinirii conditiilor prevazute de art. 58 din ordonanta;
pe baza examinarilor efectuate, aceasta poate refuza prelungirea dreptului de
sedere temporara, in functie de circumstantele proprii cauzei. Conform art. 82
din ordonanta, solicitantul poate ataca decizia Autoritatii pentru straini pe
calea contenciosului administrativ.
Curtea retine ca autorul exceptiei considera ca prin lipsa de detalii a
textului de lege criticat - respectiv a criteriilor in functie de care
Autoritatea pentru straini apreciaza intr-un sens sau altul -, precum si prin omiterea
reglementarii situatiei in care strainul nu a promovat anul de studiu din cauze
neimputabile acestuia, art. 58 alin. (4) nu respecta cerintele de
"calitate si precizie" ale legii si, de asemenea, ingradeste dreptul
la invatatura, consacrat de art. 32 alin. (1) din Constitutie, precum si de
art. 2 din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor
omului si a libertatilor fundamentale.
Fata de aceste critici, Curtea constata ca Ordonanta de urgenta a
Guvernului nr. 194/2002 cuprinde, la cap. IV, sectiunea 1, subsectiunea 3,
reglementari referitoare la modalitatile si conditiile de prelungire a
dreptului de sedere temporara pentru strainii veniti in scop de studii, ceea ce
reprezinta tocmai expresia preocuparii statului de a asigura desfasurarea
instructiei si a invatamantului pentru aceasta categorie de persoane, cu
respectarea normelor constitutionale si internationale invocate referitoare la
dreptul la invatatura. In consecinta, nici critica de neconstitutionalitate
fata de prevederile art. 11 alin. (2) si ale art. 20 alin. (2) din Legea
fundamentala nu este intemeiata.
In ceea ce priveste lipsa de precizie a textului de lege criticat,
considerata de autorul exceptiei drept cauza a arbitrariului in solutionarea de
catre Autoritatea pentru straini a cererilor de prelungire a dreptului de
sedere temporara, Curtea Constitutionala constata ca acesta ofera suficiente
elemente pentru ca persoana in cauza sa fie in masura sa prevada consecintele
ce pot decurge dintr-un act determinat. De altfel, Curtea Europeana a
Drepturilor Omului a precizat in jurisprudenta sa - pe care autorul exceptiei o
invoca, fara a indica insa si cauzele la care se refera - ca "asemenea
consecinte nu au nevoie sa fie previzibile cu o certitudine absoluta. O atare
certitudine (absoluta), oricat de dorita ar fi, este imposibil de realizat si,
mai mult, poate da nastere la o rigiditate excesiva a reglementarii"
(cauza Rekvenyi impotriva Ungariei, 1999).
In ceea ce priveste criticile referitoare la omisiunea de reglementare a
situatiei in care strainul nu a promovat anul de studiu din cauze neimputabile
acestuia, precum si fata de precizarile privind situatia de fapt, se observa ca
nici aceste sustineri nu pot fi retinute. Potrivit competentei sale, Curtea Constitutionala
se pronunta numai asupra constitutionalitatii actelor normative cu privire la
care a fost sesizata, fara a putea modifica sau completa prevederile legale
supuse controlului, in vreme ce interpretarea si aplicarea normelor juridice
constituie atributul exclusiv al instantei de drept comun competente sa
solutioneze cauzele deduse judecatii.
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al
art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1)
lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 58 alin.
(4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul
strainilor in Romania, exceptie ridicata de Zheng Hao in Dosarul nr. 220/2005
al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si
fiscal.
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 29 septembrie 2005.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia Margareta Nita