DECIZIE   Nr. 495 din 29 septembrie 2005

referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 964 din 31 octombrie 2005

    Ioan Vida              - presedinte
    Nicolae Cochinescu     - judecator
    Aspazia Cojocaru       - judecator
    Constantin Doldur      - judecator
    Acsinte Gaspar         - judecator
    Petre Ninosu           - judecator
    Ion Predescu           - judecator
    Serban Viorel Stanoiu  - judecator
    Florentina Balta       - procuror
    Claudia Margareta Nita - magistrat-asistent

    Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor "art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, modificata prin Legea nr. 482/2004", exceptie ridicata de cetateanul chinez Zheng Hao in Dosarul nr. 220/2005 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal.
    La apelul nominal lipsesc partile, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
    Reprezentantul Ministerului Public solicita respingerea exceptiei de neconstitutionalitate ca neintemeiata, deoarece textul de lege criticat nu contravine normelor constitutionale si internationale referitoare la dreptul la invatatura.
    Reglementarea, in cap. IV al Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 194/2002, a modalitatilor de prelungire a dreptului de sedere temporara, precum si de acordare a dreptului de sedere permanenta demonstreaza preocuparea legiuitorului de a acorda aceste drepturi strainului care le solicita, din diverse motive, printre care si cel privind desfasurarea de studii. Refuzul prelungirii dreptului temporar de sedere solicitat de strainul venit in Romania in scop de studii intervine cu titlu de exceptie si doar ca urmare a neindeplinirii conditiilor legale prevazute de art. 58 din actul normativ criticat, fara ca prin aceasta sa se poata sustine incalcarea dreptului la invatatura, consacrat de art. 31 din Constitutie, precum si de art. 2 teza intai din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.

    CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
    Prin Incheierea din 11 mai 2005, pronuntata in Dosarul nr. 220/2005, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor "art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, modificata prin Legea nr. 482/2004". Exceptia a fost ridicata de cetateanul chinez Zheng Hao intr-o cauza avand ca obiect solutionarea unei actiuni in contencios administrativ, formulata de acesta in contradictoriu cu Autoritatea pentru straini din cadrul Ministerului Administratiei si Internelor.
    In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, se sustine ca dispozitiile de lege criticate incalca prevederile "art. 32 alin. (1) din Constitutie, interpretate in lumina dispozitiilor art. 2 teza intai din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, precum si a jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului in materie, care instituie si garanteaza dreptul persoanei la instruire, ca drept fundamental".
    Se sustine ca textul legal atacat nu indeplineste "criteriul de calitate prevazut de Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale", in sensul ca acesta nu contine precizari "cu privire la criteriile de apreciere asupra cauzelor care au condus la pierderea anului de studiu si daca acestea sunt imputabile strainului". Mai mult, textul de lege criticat nu este de natura imperativa, ci lasa la latitudinea Autoritatii pentru straini hotararea de a prelungi sau nu dreptul de sedere, pe criterii aleatorii.
    In argumentarea exceptiei de neconstitutionalitate invocate se mai mentioneaza ca "practica jurisprudentiala a Curtii Europene a consfintit principiul conform caruia expulzarea unui strain este de natura sa aduca, in anumite conditii, atingere dreptului la instruire". Or, potrivit art. 11 alin. (2) si art. 20 alin. (2) din Constitutie, precum si ca efect al recunoasterii de catre Romania a jurisdictiei europene amintite, se apreciaza ca o instanta nationala nu poate pronunta o hotarare care sa o infirme pe cea a Curtii Europene. In sfarsit, se arata ca, pentru respectarea principiului calitatii legii nationale, instanta europeana intervine, cu titlu de exceptie, in planul legislatiei interne printr-un "control de conventionalitate" a acesteia, ceea ce subliniaza importanta principiului pretins a fi incalcat.
    In ceea ce priveste situatia de fapt, se arata ca Autoritatea pentru straini a respins, in temeiul art. 58 alin. (4) din ordonanta, cererea de prelungire a dreptului de sedere temporara pentru studii solicitata de autorul exceptiei de neconstitutionalitate, acesta sustinand insa ca intreruperea anului de studiu a avut loc din motive neimputabile lui (data la care s-au finalizat formalitatile pentru acordarea vizei de intrare pentru studii a depasit cu mult data de incepere a anului de studiu 2003 - 2004, aceasta constituind "un impediment major" pentru promovarea examenelor si avand drept consecinta pierderea anului pregatitor de limba romana pentru care achitase si taxele de scolarizare). Mai mult, la data la care Autoritatea pentru straini a respins cererea sa de prelungire a dreptului de sedere temporara, acesta era reinscris in anul de studiu 2004 - 2005, repetand programa de invatamant si achitand din nou taxele aferente anului universitar.
    Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, deoarece dispozitiile art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 nu contravin prevederilor art. 32 alin. (1) din Legea fundamentala.
    Potrivit dispozitiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si formula punctele de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
    Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 este neintemeiata, fata de prevederile art. 11 alin. (2) si ale art. 20 din Constitutie, raportate la art. 2 din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale".
    Din continutul art. 2 al primului Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale rezulta ca dreptul la instruire se compune din trei elemente: a) obligatia statului de a nu refuza nimanui dreptul la instruire; b) puterea totala discretionara a statului de a dispune pentru a determina natura si dimensiunea participarii sale la instruire si invatamant si c) garantarea dreptului parintilor in asigurarea respectarii propriilor convingeri in ceea ce priveste instruirea copiilor lor.
    Asupra semnificatiei primului element al dreptului pretins a fi incalcat, la care se refera speta de fata, Curtea Europeana a Drepturilor Omului s-a pronuntat in mai multe cauze, retinand, in esenta, urmatoarele: cea dintai fraza a art. 2 din primul Protocol aditional garanteaza, in primul rand, un drept de acces la asezamintele scolare existente la un moment dat (cauza Campbell si Cosans impotriva Regatului Unit, 1982, Cauza lingvistica belgiana, 1967), acest drept implicand, prin insasi natura sa, o reglementare din partea statului; textul Conventiei vizeaza in mod deosebit instruirea in cadrul claselor elementare (cauza Cipru impotriva Turciei, 1994) si priveste mai putin invatamantul superior sau specializat, cu atat mai mult in contextul solicitarii acestor drepturi de catre persoane detinute sau straine (Cererea nr. 5.962/72 si Cererea nr. 7.671/76); refuzul unei solicitari din partea unui strain nu trebuie sa fie considerat ca o atingere la dreptul de instructie ci, pur si simplu, ca o masura de control a migratiei, care nu apare abordata in art. 2 (cauza Sergez Vikulov si altii impotriva Letoniei, 2004); chiar daca in urma expulzarii persoana interesata ar fi impiedicata sa-si mai continue studiile, aceasta masura nu poate fi analizata, in sine, ca o atingere a dreptului la instructie (cauzele Sorabjee impotriva Regatului Unit, 1995, Jaramillo impotriva Regatului Unit, 1995 etc.).
    Avocatul Poporului apreciaza ca dispozitiile art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 sunt constitutionale.
    Textul de lege criticat nu contine norme contrare dreptului la invatatura, consacrat de art. 32 alin. (1) din Constitutie, deoarece posibilitatea atribuita Autoritatii pentru straini de a nu prelungi dreptul de sedere temporara in situatia in care cetateanul strain nu a promovat un an de studii din cauze imputabile acestuia are caracter de exceptie, regula fiind cea a prelungirii dreptului de sedere temporara, in conditiile legii.
    In plus, ordonanta in cauza consacra, la art. 3 alin. (6), dreptul strainilor, cuprinsi in invatamantul de toate gradele, de a avea acces, fara restrictii, la activitatile scolare si de instruire in societate, fiind astfel pe deplin respectat dreptul acestora la invatatura.
    Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la exceptia de neconstitutionalitate ridicata.

    CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului si dispozitiile de lege criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si celor ale art. 1 alin. (2) si ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
    Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 955 din 27 decembrie 2002, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 357/2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 537 din 25 iulie 2003. Ordonanta mentionata a fost republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 201 din 8 martie 2004, modificata si completata mai intai prin Legea nr. 482/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.116 din 27 noiembrie 2004, apoi prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 113/2005, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 658 din 25 iulie 2005. Prevederile legale criticate au urmatorul continut:
    - Art. 58 alin. (4): "In situatia in care strainul nu a promovat un an de studii din cauze imputabile acestuia, Autoritatea pentru straini poate sa nu-i prelungeasca dreptul de sedere temporara."
    Autorul exceptiei de neconstitutionalitate sustine ca dispozitiile legale criticate incalca prevederile art. 11 alin. (2), art. 20 alin. (2) si ale art. 32 alin. (1) din Constitutie, care au urmatorul cuprins:
    - Art. 11 alin. (2): "Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.";
    - Art. 20 alin. (2): "Daca exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile.";
    - Art. 32 alin. (1): "Dreptul la invatatura este asigurat prin invatamantul general obligatoriu, prin invatamantul liceal si prin cel profesional, prin invatamantul superior, precum si prin alte forme de instructie si de perfectionare."
    De asemenea, sunt invocate si prevederile art. 2 teza intai din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, ratificat de Romania prin Legea nr. 30/1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 135 din 31 mai 1994. Aceste dispozitii prevad urmatoarele: "(...) Statul, in exercitarea functiilor pe care si le va asuma in domeniul educatiei si al invatamantului, va respecta dreptul parintilor de a asigura aceasta educatie si acest invatamant conform convingerilor lor religioase si filozofice."
    Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea Constitutionala constata ca dispozitiile art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 prevad posibilitatea ca, in situatia in care strainul nu a promovat un an de studii din cauze imputabile acestuia, Autoritatea pentru straini sa nu-i prelungeasca dreptul de sedere temporara. Asadar, potrivit acestui text, Autoritatea pentru straini, structura specializata si competenta a exercita atributiile conferite prin lege in ceea ce priveste regimul strainilor in Romania, analizeaza situatia specifica fiecarui solicitant si apreciaza asupra indeplinirii conditiilor prevazute de art. 58 din ordonanta; pe baza examinarilor efectuate, aceasta poate refuza prelungirea dreptului de sedere temporara, in functie de circumstantele proprii cauzei. Conform art. 82 din ordonanta, solicitantul poate ataca decizia Autoritatii pentru straini pe calea contenciosului administrativ.
    Curtea retine ca autorul exceptiei considera ca prin lipsa de detalii a textului de lege criticat - respectiv a criteriilor in functie de care Autoritatea pentru straini apreciaza intr-un sens sau altul -, precum si prin omiterea reglementarii situatiei in care strainul nu a promovat anul de studiu din cauze neimputabile acestuia, art. 58 alin. (4) nu respecta cerintele de "calitate si precizie" ale legii si, de asemenea, ingradeste dreptul la invatatura, consacrat de art. 32 alin. (1) din Constitutie, precum si de art. 2 din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.
    Fata de aceste critici, Curtea constata ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 cuprinde, la cap. IV, sectiunea 1, subsectiunea 3, reglementari referitoare la modalitatile si conditiile de prelungire a dreptului de sedere temporara pentru strainii veniti in scop de studii, ceea ce reprezinta tocmai expresia preocuparii statului de a asigura desfasurarea instructiei si a invatamantului pentru aceasta categorie de persoane, cu respectarea normelor constitutionale si internationale invocate referitoare la dreptul la invatatura. In consecinta, nici critica de neconstitutionalitate fata de prevederile art. 11 alin. (2) si ale art. 20 alin. (2) din Legea fundamentala nu este intemeiata.
    In ceea ce priveste lipsa de precizie a textului de lege criticat, considerata de autorul exceptiei drept cauza a arbitrariului in solutionarea de catre Autoritatea pentru straini a cererilor de prelungire a dreptului de sedere temporara, Curtea Constitutionala constata ca acesta ofera suficiente elemente pentru ca persoana in cauza sa fie in masura sa prevada consecintele ce pot decurge dintr-un act determinat. De altfel, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a precizat in jurisprudenta sa - pe care autorul exceptiei o invoca, fara a indica insa si cauzele la care se refera - ca "asemenea consecinte nu au nevoie sa fie previzibile cu o certitudine absoluta. O atare certitudine (absoluta), oricat de dorita ar fi, este imposibil de realizat si, mai mult, poate da nastere la o rigiditate excesiva a reglementarii" (cauza Rekvenyi impotriva Ungariei, 1999).
    In ceea ce priveste criticile referitoare la omisiunea de reglementare a situatiei in care strainul nu a promovat anul de studiu din cauze neimputabile acestuia, precum si fata de precizarile privind situatia de fapt, se observa ca nici aceste sustineri nu pot fi retinute. Potrivit competentei sale, Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra constitutionalitatii actelor normative cu privire la care a fost sesizata, fara a putea modifica sau completa prevederile legale supuse controlului, in vreme ce interpretarea si aplicarea normelor juridice constituie atributul exclusiv al instantei de drept comun competente sa solutioneze cauzele deduse judecatii.

    Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

    CURTEA CONSTITUTIONALA
    In numele legii
    DECIDE:

    Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 58 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strainilor in Romania, exceptie ridicata de Zheng Hao in Dosarul nr. 220/2005 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal.
    Definitiva si general obligatorie.
    Pronuntata in sedinta publica din data de 29 septembrie 2005.

          PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. IOAN VIDA

                              Magistrat-asistent,
                              Claudia Margareta Nita