Decizia Nr.383 din 08.06.2021

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 26 alin. (2) raportate la art. 26 alin. (1) lit. b) şi alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, excepţie ridicată de Mihai Claudiu Bolocan în Dosarul nr. 20.416/300/2017 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.628D/2018.2. La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei de neconstituţionalitate, doamna avocat Irina Elena Buda, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar. Lipsesc părţile. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că autorul Mihai Claudiu Bolocan a depus la dosar note scrise, prin care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului convenţional prezent, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. În susţinerea criticilor formulate, doamna avocat Irina Elena Buda reiterează, în mod succint, argumentele deja prezentate pe larg în cuprinsul notelor scrise prin care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate. Depune la dosar concluzii scrise.5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens, susţine că stabilirea unui regim sancţionator nediferenţiat între persoanele fizice şi cele juridice pentru săvârşirea contravenţiilor prevăzute de Legea nr. 50/1991, precum şi neaplicarea sancţiunii avertismentului reprezintă o opţiune a legiuitorului, în virtutea art. 61 din Constituţie. Invocă, de asemenea, şi jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, concretizată, spre exemplu, prin Decizia nr. 70 din 26 februarie 2015.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:6. Prin Încheierea din 19 septembrie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 20.416/300/2017, Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 26 alin. (2) raportate la art. 26 alin. (1) lit. b) şi alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Mihai Claudiu Bolocan într-o cauză având ca obiect anularea unui proces-verbal de contravenţie, în contradictoriu cu intimatul Consiliul Local Sector 2 - Poliţia locală.7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că reglementarea criticată este neconstituţională prin prisma faptului că limitele cuantumului amenzii pentru persoane fizice sunt aceleaşi cu limitele cuantumului amenzii pentru persoane juridice, precum şi că judecătorul, în dezbaterile şi administrarea probelor, nu poate lua o hotărâre raportat la persoana fizică, delimitând acest statut de persoana juridică. Apreciază că este neconstituţional ca judecătorul să nu poată lua o hotărâre diferenţiată privind limitele cuantumului sancţiunii prevăzute de Legea nr. 50/1991, care trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite de persoana fizică, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, de circumstanţele personale ale contravenientului, precum şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal, având în vedere că într-un fel se apreciază faptele unei persoane fizice şi în alt fel se apreciază faptele unei persoane juridice, fiind instituţii de drept diferite.8. În acest context, consideră ca fiind constituţională doar reglementarea ce ar permite analizarea de către judecător, la sfârşitul cercetării judecătoreşti, a întregului material probator, atât sub aspectul legalităţii, cât şi al temeiniciei, în mod diferenţiat pentru o persoană fizică faţă de cea juridică, întrucât, sancţiunea fiind aceeaşi, pedeapsa nu îşi atinge scopul. În acest sens, învederează faptul că persoana fizică beneficiază de protecţia dispoziţiilor art. 12, art. 17, art. 25 şi art. 26 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, iar în prezent judecătorul este privat de o deliberare care să ţină cont de aceste dispoziţii internaţionale, deoarece reglementarea criticată din Legea nr. 51/1990 nu îi permite să ia o hotărâre raportată la realitatea persoanei fizice şi la probele aduse în apărarea sa de către aceasta, limitele de pedeapsă fiind exorbitant de mari în raport cu faptele unei persoane juridice. Apreciază, astfel, că o atare ingerinţă a legiuitorului în activitatea de cercetare a judecătorului nu trebuie permisă. 9. Susţine, totodată, că nu se poate vorbi de un proces echitabil dacă legiuitorul împiedică administrarea tuturor probelor necesare pentru demonstrarea unui adevăr sau a unei nelegalităţi, fiind permisă doar sancţiunea de la 50.000 lei la 100.000 lei, atât pentru persoane fizice, cât şi pentru persoane juridice, cu atât mai mult cu cât pentru persoanele fizice nu este prevăzută nici măcar sancţiunea avertismentului.10. Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu şi-a exprimat opinia cu privire la excepţia de neconstituţionalitate invocată.11. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, susţinerile avocatului prezent, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:13. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.14. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din notele scrise ale autorului excepţiei, precum şi din motivarea acestuia, îl constituie, în realitate, prevederile art. 26 alin. (2) a patra liniuţă raportate la art. 26 alin. (1) lit. b) şi alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, prevederi care au următorul conţinut normativ:– Art. 26: „(1) Constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii, să fie considerate infracţiuni:b)executarea sau desfiinţarea, cu nerespectarea prevederilor autorizaţiei şi a proiectului tehnic, a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor prevăzute la lit. b), c), e) şi g), precum şi continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire în situaţiile prevăzute la art. 7 alin. (15), de către investitor şi executant; [...]
(2) Contravenţiile prevăzute la alin. (1), săvârşite de persoanele fizice sau juridice, se sancţionează cu amendă după cum urmează (...)– de la 50.000 lei la 100.000 lei, cele prevăzute la lit. b), d), e) şi e¹);
(6) În condiţiile prezentei legi nu se aplică sancţiunea avertisment."15. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, aceste prevederi contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 11 alin. (1) şi (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, ale art. 20 referitoare la tratatele internaţionale privind drepturile omului, precum şi ale art. 21 alin. (3) care consacră dreptul la un proces echitabil coroborate cu cele ale art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prevederile criticate din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii au mai constituit obiect al controlului de constituţionalitate, în acest sens fiind, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005, Decizia nr. 1.348 din 19 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 847 din 17 decembrie 2010, Decizia nr. 1.123 din 8 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 795 din 9 noiembrie 2011, Decizia nr. 464 din 14 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 9 ianuarie 2014, sau Decizia nr. 70 din 26 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 282 din 27 aprilie 2015, prin care Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate. 17. Cu titlu preliminar, Curtea subliniază faptul că Legea nr. 50/1991 reglementează condiţiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcţii, stabilind în sarcina deţinătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren şi/sau construcţii - anumite obligaţii ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care urbanismul şi amenajarea teritoriului, precum şi securitatea şi siguranţa în construcţii îl reprezintă, iar art. 26 din acest act normativ, criticat în speţă, reglementează sancţiunile contravenţionale ce pot fi aplicate în situaţia nesocotirii normelor care organizează activitatea de construcţie şi de obţinere a autorizaţiei de construire. 18. Referitor la materia analizată, în ceea ce priveşte reglementarea contravenţiilor la regimul executării lucrărilor de construcţii, Legea nr. 50/1991 reprezintă o lege specială în raport cu Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, care reprezintă legea generală. Această concluzie rezultă cu evidenţă din prevederile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 12 aprilie 2010, potrivit cărora caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie. 19. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că prin obligaţia obţinerii autorizaţiei de construcţie şi prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligaţie se protejează drepturile şi libertăţile celorlalte persoane, iar activitatea de edificare sau desfiinţare a construcţiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii. S-a arătat, totodată, că obligaţia obţinerii autorizaţiei de construcţie are drept scop prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, astfel încât îndeplinirea acesteia are în vedere prevenirea consecinţelor unor sinistre în cazul executării unor construcţii necorespunzătoare, ceea ce justifică reglementarea restrictivă, prin Legea nr. 50/1991, a autorizării executării lucrărilor de construcţii. Aşa fiind, amplasarea, proiectarea, executarea şi funcţionarea construcţiilor sunt operaţiuni care trebuie să respecte planurile de urbanism şi amenajarea teritoriului, precum şi anumite standarde de calitate şi siguranţă (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 4 din 18 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 23 martie 2005, Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005, Decizia nr. 1.348 din 19 octombrie 2010, precitate, sau Decizia nr. 936 din 7 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2011). 20. Relevante în acest context sunt şi dispoziţiile art. 1 pct. 2 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care prevăd că statele semnatare ale Convenţiei „pot adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general [...]". În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunţată în Cauza Mellacher şi alţii împotriva Austriei, a statuat că astfel de legi sunt „necesare şi obişnuite în domeniul construcţiilor, care, în societăţile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice şi sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce priveşte stabilirea existenţei unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât şi în alegerea unor modalităţi de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate". 21. Curtea Constituţională observă că, în temeiul Legii nr. 50/1991, faptele de nerespectare a prevederilor acesteia, potrivit gravităţii şi importanţei sociale a valorii protejate, constituie infracţiuni - potrivit art. 24 din lege - sau, după caz, contravenţii - potrivit art. 26 din acelaşi act normativ. Competenţa generală de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a amenzilor pe întreg teritoriul ţării aparţine Inspecţiei de stat în construcţii, lucrări publice, urbanism şi amenajarea teritoriului, iar sancţiunile care pot fi dispuse sunt: anularea autorizaţiei de construire; obligarea administraţiei să emită certificatul de urbanism sau autorizaţia; sancţionarea pecuniară a organului administrativ culpabil. În ceea ce priveşte procedura de sancţionare, aceasta cunoaşte două faze: – administrativă, asociată procesului de stabilire a contravenţiilor şi de aplicare a sancţiunilor contravenţionale, constând în dispunerea măsurilor de oprire a executării lucrărilor fără autorizaţie sau încadrarea acestora în prescripţiile autorizaţiei sau, după caz, inclusiv posibilitatea acordării unui termen pentru obţinerea autorizării administrative necesare; – judecătorească, care priveşte continuarea acţiunii de realizare a regulilor de urbanism în situaţia în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen măsurilor dispuse de către organele de inspecţie şi de control, pentru a dispune, după caz: a)încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei; b)desfiinţarea construcţiilor nelegal autorizate.22. Cu titlu de excepţie şi în considerarea intensităţii interesului public şi urgenţei restabilirii ordinii urbanistice, construcţiile executate fără autorizaţie pe terenuri aparţinând domeniului public al statului, al judeţelor, al oraşelor şi al comunelor pot fi desfiinţate pe cale administrativă de către autoritatea administraţiei publice competente, fără sesizarea instanţelor judecătoreşti, la expirarea termenului stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, pe cheltuiala contravenientului. Acest act administrativ este supus controlului judecătoresc în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. 23. Referitor la critica autorului excepţiei formulată din perspectiva faptului că limitele cuantumului amenzii sunt aceleaşi atât pentru persoane fizice, cât şi pentru persoane juridice, Curtea precizează că reglementarea restrictivă prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii este justificată de interesul public în domeniu, iar pentru nerespectarea prevederilor acestei legi, atât persoanele fizice, cât şi cele juridice răspund fără discriminări, tratamentul juridic instituit de legiuitor având la bază criteriul obiectiv al importanţei valorii sociale ocrotite prin norma de incriminare. Aşadar, obligaţia de a se conforma prevederilor legii revine deopotrivă atât persoanelor fizice, cât şi celor juridice, acestea urmând să suporte rigorile legii pentru fapta contravenţională săvârşită. 24. Întrucât subiectul pasiv al contravenţiei este, de regulă, statul, asemenea infracţiunilor din dreptul penal, întreaga societate este lezată prin nerespectarea normelor contravenţionale, prin nesocotirea normei edictate pentru ocrotirea intereselor generale. În speţă, reglementarea criticată din Legea nr. 50/1991 nu instituie diferenţieri între persoanele fizice şi cele juridice în ceea ce priveşte cuantumul amenzilor, fiind deopotrivă aplicabilă tuturor celor care săvârşesc contravenţii la regimul edificării construcţiilor, astfel încât niciun contravenient nu se bucură de un regim mai favorabil faţă de un altul care a săvârşit acelaşi tip de contravenţie, prin aceasta legiuitorul urmărind stabilirea celor mai adecvate sancţiuni, care să îşi atingă scopul punitiv şi, în acelaşi timp, preventiv şi educativ. 25. Curtea reţine, de altfel, că art. 26 alin. (4) din Legea nr. 50/1991 consacră în mod expres posibilitatea sancţionării persoanei juridice pentru săvârşirea faptelor respective. Această soluţie este firească, întrucât multe dintre cele mai complexe activităţi de construire sau de demolare sunt efectuate de persoane juridice, care au la dispoziţie un capital superior faţă de cel deţinut de persoane fizice. Astfel, de multe ori, acestea sunt responsabile pentru neglijarea obligaţiilor impuse de legea disciplinei în construcţii şi trebuie sancţionate. Desigur, sancţionarea persoanei juridice nu exclude sancţionarea concomitentă şi a persoanei fizice, dacă i se poate imputa acesteia o contribuţie la săvârşirea faptei. 26. Referitor la susţinerile potrivit cărora reglementarea criticată nu permite „analizarea de către judecător, la sfârşitul cercetării judecătoreşti, a întregului material probator atât sub aspectul legalităţii, cât şi al temeiniciei, în mod diferenţiat pentru o persoană fizică faţă de cea juridică", Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate, întrucât, procedând la individualizarea sancţiunii, instanţa va aprecia asupra cuantumului amenzii aplicate şi gradului de pericol social al contravenţiei prin raportare şi la prevederile art. 21 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, urmărind ca aceasta să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinând seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului. 27. Curtea reţine, de asemenea, faptul că în domeniul contravenţiilor la regimul edificării de construcţii nu este aplicabilă sancţiunea avertismentului, însă o atare reglementare reprezintă opţiunea legiuitorului, care poate stabili, în virtutea dreptului său suveran şi în limitele prevăzute de Legea fundamentală, reguli adaptate fiecărei situaţii. Constituie, de asemenea, atributul său exclusiv edictarea de reglementări cu privire la natura sancţiunilor şi asprimea acestora, în funcţie de gravitatea faptei şi de valorile sociale afectate sau expuse riscului de a fi periclitate prin săvârşirea acesteia, iar verificarea oportunităţii adoptării unor astfel de reguli excedează competenţei Curţii Constituţionale. De altfel, faţă de gradul de pericol social al faptelor ce pot constitui contravenţii la regimul executării lucrărilor de construcţii, de împrejurările specifice în care pot fi săvârşite, de modul şi mijloacele de săvârşire, precum şi de consecinţele posibile ale acestora, opţiunea legiuitorului de a nu permite aplicarea sancţiunii avertismentului apare ca justificată prin importanţa valorilor pe care le protejează, respectiv viaţa şi siguranţa persoanelor. Cu alte cuvinte, legiuitorul a apreciat că, faţă de gradul de pericol social al faptelor ce pot constitui contravenţii în această materie, aplicarea avertismentului nu poate fi suficientă pentru atingerea dublului scop, preventiv şi educativ, al sancţiunii. Curtea reţine că în ceea ce priveşte sancţiunile contravenţionale instituite prin Legea nr. 50/1991, în condiţiile acestui act normativ, nu se aplică sancţiunea avertismentului, nu se admite achitarea în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii stabilite, iar cuantumul amenzilor se actualizează anual prin hotărâre a Guvernului. 28. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Mihai Claudiu Bolocan în Dosarul nr. 20.416/300/2017 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 26 alin. (2) a patra liniuţă raportate la art. 26 alin. (1) lit. b) şi alin. (6) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 8 iunie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ingrid Alina Tudora