DECIZIE   Nr. 342 din  5 decembrie 2001

cu privire la constitutionalitatea dispozitiilor art. 40, 42 si ale art. 43 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2002

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN:            MONITORUL OFICIAL  NR. 784 din 11 decembrie 2001

    Curtea Constitutionala a fost sesizata, in temeiul dispozitiilor art. 144 lit. a) din Constitutie, in vederea declansarii controlului de constitutionalitate asupra unor dispozitii ale Legii bugetului de stat pe anul 2002, de catre un grup de 74 de deputati, si anume: Constantin Bucur, Smaranda Ionescu, George Dumitru Moisescu, Maria Apostolescu, Stefan Baban, Constanta Popa, Lari-Iorga Leonida, Paul Snaider, Angela Bogea, Gelil Eserghep, Cristian Valeriu Buzea, Adrian Maracineanu, Radu Ciuceanu, Octavian Sadici, Vlad Gabriel Hogea, Ludovic Abitei, Costel Eugen Popescu, Ilie Merce, Octavian-Mircea Purceld, Vasalie Mois, Mitzura Domnica Arghezi, Mitica Balaet, Nicolae Leonachescu, Damian Brudasca, Gheorghe Ariton, Ludovic Mardari, Florea Buga, Gheorghe Dinu, Costache Mircea, Ioan Baldea, Vasile Predica, Marinache Visinescu, Valentin Vasilescu, Grigore Emil Radulescu, Stefan Lapadat, Marcu Tudor, Constantin Dutu, Ion Dolanescu, Gheorghe Pribeanu, Lia Olguta Vasilescu, Raj Tunaru, Daniela Buruiana-Aprodu, Constantin Florentin Moraru, Nicolae Enescu, Crisan Emil, Ioan Miclea, Eugen Lucian Plesa, Dumitru Puzdrea, Dumitru Dragomir, Mihaela Ionescu, Adrian Moisoiu, Emil Rus, Costel Marian Ionescu, Ion Mocioi, Anghel Stanciu, Iancu Holtea, Nicolae Vasilescu, Sever Mesca, Ilie Neacsu, Mircea Stoian, Augustin Lucian Bolcas, Nicoara Cret, Pavel Cherescu, Paul Magheru, Ion Manzana, Stefan Pascut, Danut Saulea, Ioan Sonea, Iulian Mincu, Corneliu Ciontu, Daniel Ionescu, Florina Ruxandra Jipa, Mircea Ifrim si Doru Dumitru Palade.
    Sesizarea a fost trimisa cu Adresa nr. 51/1.015 din 22 noiembrie 2001 a secretarului general al Camerei Deputatilor si a fost inregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 4.002 din 22 noiembrie 2001, formand obiectul Dosarului nr. 400A/2001.
    Prin aceasta sesizare de neconstitutionalitate se solicita sa se constate ca prevederile art. 40 si 42 din Legea bugetului de stat pe anul 2002 sunt neconstitutionale pentru urmatoarele motive:
    1. Dispozitiile art. 40 din lege permit Guvernului sa aprobe prin hotarare modificari in totalul intrarilor de credite externe, in raport cu derularea programelor de imprumut extern, dispozitii care ii confera acestuia dreptul ca in mod discretionar sa aduca modificari structurale si intre ordonatorii principali de credite, ceea ce contravine atat principiului separatiei puterilor in stat, cat si dispozitiilor art. 107 alin. (2) din Constitutie, care prevad ca hotararile Guvernului se emit pentru organizarea executarii legilor, iar nu pentru modificarea acestora. Aceste prevederi legale dau posibilitatea Guvernului sa modifice legea printr-o "simpla hotarare", ceea ce contravine textului constitutional invocat, conferindu-i astfel puteri arbitrare de promovare a proiectelor de investitii "bazate pe credite externe dupa criterii nesupuse cenzurii parlamentare. In aceste conditii contribuabilul ramane cu rambursarea creditului extern, iar Guvernul cu dirijarea dupa bunul plac, peste capul Parlamentului, a sumelor din imprumuturi externe".
    2. Prevederile art. 42 din lege sunt contrare dispozitiilor art. 107 alin. (2) si ale art. 136 alin. (1) din Constitutie, deoarece permit Guvernului sa modifice listele de investitii si sa anuleze creditele bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat pe anul 2002 printr-o "simpla aprobare" a propunerilor ordonatorilor de credite, data de catre Ministerul Finantelor Publice.
    Se afirma ca cele doua prevederi legale criticate se coroboreaza, astfel incat, desi "Parlamentul a aprobat prin Legea bugetului distribuirea creditelor externe, Guvernul are posibilitatea, prin aceste texte neconstitutionale, nu numai sa redistribuie creditele externe, dar si pe parcursul executarii investitiilor sa modifice listele de investitii, dupa o procedura simplista si subiectiva. Intr-adevar, a modifica listele de investitii, aprobate prin legea bugetului, in functie de derularea procesului investitional si de evolutia preturilor, presupune o mare marja de manevra a Ministerului Finantelor Publice, care se subroga practic Parlamentului, ceea ce evident contravine art. 107 alin. (2) si art. 136 alin. (1) din Constitutie".
    In conformitate cu dispozitiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, republicata, sesizarea de neconstitutionalitate a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului pentru a prezenta in scris punctele lor de vedere.
    Presedintele Camerei Deputatilor, in punctul sau de vedere, arata ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata pentru urmatoarele motive:
    Sustinerea potrivit careia este neconstitutional dreptul acordat Guvernului de a aproba modificari in structura si intre ordonatorii principali de credite nu poate fi retinuta, deoarece, in virtutea principiului autonomiei, prin lege se poate stabili ca autoritatile administratiei publice sa aprobe anumite modificari ale unor prevederi referitoare la intrebuintarea resurselor financiare alocate. Hotararile Guvernului care au un asemenea obiect se emit pentru executarea legii, iar nu pentru modificarea acesteia. In ceea ce priveste incalcarea principiului separatiei puterilor in stat, aceasta nu se poate retine, deoarece Parlamentul, ca putere legislativa, poate abilita Guvernul prin lege sa intervina in executia bugetului de stat.
    Presedintele Senatului, in punctul sau de vedere, solicita respingerea sesizarii pentru urmatoarele motive:
    Legea bugetului de stat pe anul 2002 reglementeaza si folosirea creditelor externe cuprinse in anexa nr. 2, iar art. 40 da Guvernului competenta de a opera modificari in folosirea creditelor externe, in functie de derularea programelor de imprumut extern, aprobate potrivit legii. Este evident ca hotararile pe care le poate adopta Guvernul in baza art. 40 sunt acte juridice guvernamentale de aplicare a legii bugetului de stat si, ca atare, reglementarea din art. 40 este riguros corespunzatoare art. 107 alin. (2) din Constitutie. Se considera ca sumele provenite din credite externe nu pot fi inscrise in mod detaliat in lege, deoarece obtinerea si derularea lor sunt dependente de factori externi de creditare.
    Cu privire la critica referitoare la dreptul de a modifica listele de investitii si de a anula creditele bugetare aprobate prin lege se sustine ca este vorba de o apreciere subiectiva a autorilor sesizarii, iar nu de o fundamentare economico-financiara, deoarece se "suspecteaza" Guvernul de subiectivism in operarea modificarilor din procesul investitional, fara a se demonstra realitatea celor sustinute. Prin dispozitiile art. 42 sunt prevazute limitele in care Guvernul poate opera modificari, si anume derularea procesului investitional si evolutia preturilor.
    Guvernul, in punctul sau de vedere, apreciaza ca sesizarea de neconstitutionalitate este neintemeiata pentru urmatoarele motive:
    In situatia in care legea autorizeaza Guvernul ca, pentru reglementarea concreta a unor probleme punctuale legate de exercitiul bugetar, sa opereze anumite modificari prin hotarari ulterioare, acestea se inscriu in conceptul de "organizare a executarii legii". Aceste hotarari nu se emit pentru modificarea legii sau pentru ca Guvernul sa dirijeze, "dupa bunul plac, peste capul Parlamentului, sumele din imprumuturi externe". In plus, textele art. 40 si 42 din Legea bugetului de stat pe anul 2002 au fost cuprinse in legile bugetului de stat, cu acelasi continut, incepand cu anul 1994, iar in anul 2001 Curtea Constitutionala le-a declarat constitutionale prin Decizia nr. 123 din 25 aprilie 2001.

    CURTEA,
examinand sesizarea de neconstitutionalitate, punctele de vedere ale presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, dispozitiile Legii bugetului de stat pe anul 2002, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, retine urmatoarele:
    Curtea a fost legal sesizata si este competenta, in temeiul dispozitiilor art. 144 lit. a) din Constitutie, precum si ale art. 2, 12 si 17 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa se pronunte asupra sesizarii de neconstitutionalitate.
    Prin sesizarea formulata sunt criticate, ca fiind neconstitutionale, dispozitiile art. 40 si 42 din Legea bugetului de stat pe anul 2002. Autorii sesizarii de neconstitutionalitate sustin ca dispozitiile art. 40 ar avea urmatorul continut: "Guvernul poate aproba, prin hotarare, modificari in total al intrarilor de credite externe, cuprinse in Anexa nr. 2, in functie de derularea programelor de imprumut extern, aprobate potrivit legii." Curtea Constitutionala constata ca in realitate dispozitiile art. 40 din lege au urmatorul cuprins: "Guvernul poate aproba, prin hotarare, modificari in structura si intre ordonatorii principali de credite, cu incadrarea in nivelul total al intrarilor de credite externe, cuprinse in Anexa nr. 2, in functie de derularea programelor de imprumut extern, aprobate potrivit legii. Prevederile din Anexa nr. 3 privind intrarile de credite externe reprezinta limite maxime ce nu pot fi depasite."
    In ceea ce priveste dispozitiile art. 42, Curtea retine ca acestea sunt doar partial redate de catre autorii sesizarii, desi critica de neconstitutionalitate vizeaza ansamblul reglementarii acestui articol. Continutul acestui text este urmatorul: "(1) La propunerea justificata a ordonatorilor principali de credite, in functie de derularea procesului investitional si de evolutia preturilor, se autorizeaza Guvernul, prin Ministerul Finantelor Publice, sa aprobe, pana la data de 31 octombrie 2002, modificari in listele de investitii, anexe la bugetele ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, cu exceptia pozitiei <<Alte cheltuieli de investitii>>, la care se pot aproba modificari numai la cheltuielile privind proiectarea si executia consolidarilor si interventiilor pentru prevenirea sau inlaturarea efectelor produse de actiuni accidentale si calamitati naturale, cuprinse la aceasta pozitie, cu incadrarea in cheltuielile de capital aprobate la capitolul respectiv, conform clasificatiei functionale.
    (2) Limitele valorice privind competenta de aprobare a documentatiilor tehnico-economice, prevazute in Legea nr. 72/1996 privind finantele publice, se modifica pentru anul 2002, conform prevederilor cuprinse in anexa nr. 16."
    Autorii sesizarii au criticat, de asemenea, textul art. 42 din Legea bugetului de stat pe anul 2002, intrucat acesta ar contine prevederi referitoare la anularea creditelor bugetare. Curtea observa insa ca in realitate aceste dispozitii sunt cuprinse in art. 43 alin. (1) din lege, potrivit caruia "Ordonatorii principali de credite au obligatia de a analiza lunar necesitatea mentinerii unor credite bugetare potrivit prevederilor art. 41 alin. (1) din Legea nr. 72/1996 privind finantele publice si de a propune Ministerului Finantelor Publice anularea creditelor respective".
    In consecinta, Curtea retine ca in cauza obiectul controlului de constitutionalitate il formeaza dispozitiile art. 40, 42 si ale art. 43 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2002.
    In motivarea sesizarii de neconstitutionalitate se apreciaza ca aceste prevederi legale incalca principiul constitutional al separatiei puterilor in stat, precum si urmatoarele dispozitii constitutionale:
    Art. 107 alin. (2)
    "Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor.";
    Art. 136 alin. (1)
    "Formarea, administrarea, intrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ-teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege."
    Curtea urmeaza sa examineze critica formulata cu privire la dispozitiile art. 40, 42 si ale art. 43 alin. (1), prin care se acorda Guvernului dreptul de a aproba prin hotarare modificari structurale si intre ordonatorii principali de credite, iar prin Ministerul Finantelor Publice, modificari in listele de investitii si anulari de credite, in raport cu dispozitiile art. 107 alin. (2) si ale art. 136 alin. (1), anterior citate, precum si cu cele ale art. 137 din Constitutie, care au urmatorul cuprins:
    Art. 137
    "(1) Bugetul public national cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele locale ale comunelor, ale oraselor si ale judetelor.
    (2) Guvernul elaboreaza anual proiectul bugetului de stat si pe cel al asigurarilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobarii Parlamentului.
    (3) Daca legea bugetului de stat si legea bugetului asigurarilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel putin 3 zile inainte de expirarea exercitiului bugetar, se aplica in continuare bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat ale anului precedent, pana la adoptarea noilor bugete.
    (4) Bugetele locale se elaboreaza, se aproba si se executa in conditiile legii.
    (5) Nici o cheltuiala bugetara nu poate fi aprobata fara stabilirea sursei de finantare."
    Curtea Constitutionala retine ca legiuitorul, in considerarea prevederilor art. 136 alin. (1) din Constitutie, a reglementat modul de formare, administrare si intrebuintare a resurselor financiare publice prin Legea nr. 72/1996 privind finantele publice.
    Potrivit acestor dispozitii legale rezulta ca bugetul este principalul plan financiar al statului, aprobat prin lege, prin care se prevad veniturile si cheltuielile statului si ale unitatilor administrativ-teritoriale. Potrivit prevederilor art. 137 alin. (1) din Constitutie, in domeniul exclusiv al legii bugetare intra numai stabilirea regulilor generale, de principiu ale administrarii si ale intrebuintarii resurselor financiare. Legea poate imputernici Guvernul sau diferite autoritati ale administratiei publice sa aprobe unele ajustari ale indicatorilor financiari in procesul de intrebuintare a resurselor financiare alocate. Aceasta concluzie este intarita de mai multe dispozitii ale Legii nr. 72/1996, lege organica, ale carei prevederi nu au fost contestate pana in prezent ca fiind neconstitutionale, cum ar fi:
    Art. 3 alin. (1) teza a doua si alin. (2)
    "Deasemenea, (Guvernul) exercita conducerea generala a activitatii executive in domeniul finantelor publice, in care scop examineaza periodic situatia financiara pe economie, executia bugetului public national si a bugetelor fondurilor speciale si stabileste masuri pentru mentinerea sau imbunatatirea echilibrului bugetar, dupa caz.
    (2) Ministerul Finantelor ia masurile necesare pentru: asigurarea echilibrului bugetar si aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficienta a resurselor financiare.";
    Art. 11
    "Guvernul asigura realizarea politicii financiare a statului conform programului de guvernare acceptat de Parlament.";
    Art. 29 alin. (5) si (7)
    "(5) In mod exceptional si pe baza justificarilor corespunzatoare, virarile de credite de la un capitol la alt capitol al clasificatiei bugetare, cu exceptia cheltuielilor prevazute la alin. (2), se pot efectua, in cadrul bugetului unui ordonator principal de credite, inainte de angajarea cheltuielilor, incepand cu trimestrul al III-lea, cu acordul Ministerului Finantelor. [...]
    (7) Creditele bugetare aprobate la unele capitole pot avea caracter previzional, ele putand fi majorate prin hotarari ale Guvernului dintr-o suma globala creata in acest scop si care urmeaza a fi cuprinse intr-o lege rectificativa. Lista capitolelor la care creditele aprobate au caracter previzional se aproba prin legea bugetara anuala.";
    Art. 41 alin. (1)
    "Ordonatorii principali de credite au obligatia de a analiza trimestrial necesitatea mentinerii unor credite bugetare pentru care, in baza unor dispozitii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiintate sau amanate si de a propune Ministerului Finantelor anularea creditelor respective."
    Curtea retine ca in situatia in care insasi legea imputerniceste Guvernul ca, pentru reglementarea concreta a unor probleme punctuale legate de exercitiul bugetar, sa opereze anumite modificari in anexe, astfel de hotarari se emit pentru executarea legii respective si nu pentru modificarea sa. Aceste hotarari date pentru executarea legii intra in conceptul general de organizare a executarii legii, reglementat de art. 107 alin. (2) din Constitutie.
    Ca atare, in temeiul art. 40 din Legea bugetului de stat pe anul 2002 Guvernul poate aproba prin hotarare "modificari in structura si intre ordonatorii principali de credite, cu incadrarea in nivelul total al intrarilor de credite externe [...], in functie de derularea programelor de imprumut extern, aprobate potrivit legii", pentru situatii ce nu pot fi prevazute cu certitudine la data adoptarii bugetului. De asemenea, in temeiul art. 42 alin. (1) din aceeasi lege Guvernul poate sa aprobe, prin Ministerul Finantelor Publice, "modificari in listele de investitii, anexe la bugetele ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale", dar numai "la propunerea justificata a ordonatorilor principali de credite, in functie de derularea procesului investitional si de evolutia preturilor".
    De asemenea, Curtea Constitutionala constata ca dispozitiile art. 40 din legea supusa examinarii sunt in deplina concordanta cu principiul constitutional al separatiei puterilor in stat, de vreme ce Parlamentul poate imputernici Guvernul cu luarea unor hotarari care sa asigure executia bugetara in conformitate cu vointa exprimata de legiuitor.
    In ceea ce priveste critica ce vizeaza dispozitiile referitoare la anularea creditelor bugetare, cuprinse la art. 43 alin. (1) din legea criticata, Curtea constata ca aceste prevederi legale reproduc dispozitiile art. 41 alin. (1) din Legea nr. 72/1996 privind finantele publice, care obliga ordonatorii principali de credite sa analizeze "situatia creditelor bugetare aprobate prin bugetul de stat" si sa propuna Ministerului Finantelor Publice anularea acelor credite la care, "in baza unor dispozitii legale sau a altor cauze, actiunile si sarcinile au fost ori pot fi anulate sau amanate".
    Fata de considerentele expuse Curtea urmeaza sa constate ca dispozitiile art. 41, 42, precum si cele ale art. 43 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 sunt constitutionale.
    De altfel, in jurisprudenta sa Curtea Constitutionala s-a pronuntat in acelasi sens asupra constitutionalitatii unor dispozitii avand continut identic, cuprinse in Legea bugetului de stat pe anul 2001, si anume prin Decizia nr. 123 din 25 aprilie 2001, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 292 din 4 iunie 2001.

    Avand in vedere considerentele expuse in prezenta decizie, dispozitiile art. 107 alin. (2), art. 136 alin. (1), art. 137 si ale art. 144 lit. a) din Constitutie, precum si prevederile art. 2 alin. (3), art. 12, art. 13 alin. (1) lit. A.a), ale art. 17, 18, art. 19 alin. (1) si ale art. 20 din Legea nr. 47/1992, republicata,

    CURTEA
    In numele legii
    DECIDE:

    Constata ca dispozitiile art. 40, 42 si ale art. 43 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2002 sunt constitutionale.
    Decizia se comunica Presedintelui Romaniei si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
    Definitiva si obligatorie.

    Dezbaterea a avut loc la 5 decembrie 2001 si la ea au participat: Nicolae Popa, presedinte, Costica Bulai, Nicolae Cochinescu, Constantin Doldur, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Serban Viorel Stanoiu, Lucian Stangu, Ioan Vida, judecatori.

           PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. NICOLAE POPA

                              Magistrat asistent sef,
                              Claudia Miu