DECIZIE   Nr. 2 din  5 ianuarie 1995

in legatura cu constitutionalitatea Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 5 din 13 ianuarie 1995

    Curtea Constitutionala a fost sesizata, la data de 28 decembrie 1994, de catre 53 de deputati, respectiv domnii : Florian Ion Angelo, Barbu Pitigoi, Ion Diaconescu, Gabriel Tepelea, Sergiu George Rizescu, Gavril Dejeu, Constantin Ionescu, Gheorghe Cristea, Ion Dinu, Costel Paunescu, Emilian Bratu, Tudor Gavril Dunca, Ion Cornita, Cornel Protopopescu, Valentin Vasilescu, Otto-Ernest Weber, Ion Strachinaru, Smaranda Dobrescu, Ioan Sorin Marinescu, Doru Mihai Dobrescu, Karoly Kerekes, Fracisc Baranyi, Matei Barna Elek, Zoltan Szilagyi, Ilie Stefan, Teodor Moldovan, Paula Maria Ivanescu, Mihaita Postolache, Vasile Nistor, Bogdan Marinescu, Vasile Lupu, Horia Radu Pascu, Valentin Argesanu, Viorel Pavel, Sorin Victor Lepsa, Mihail Bucur, Vasile Gheorghe Victor Pop, Mircea Ciumara, Ioan Muresan, George Stanca, Ion Hui, Cornel Sturza Popovici, Aurelian Paul Alecu, Radu Livezeanu, Constantin Gheorghe Avramescu, Ion Guvau, Viorel Lixandroiu, Constantin Berechet, Mihai Chiriac, Emil Boros, Georgica Alexandrache, Alexandru Sassu, Dumitru Moinescu, asupra neconstitutionalitatii Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante, lege adoptata de Senat la 20 decembrie 1994 si de Camera Deputatilor la 27 decembrie 1994.
    Cei 53 deputati, autori ai sesizarii, cer ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante sa fie declarata ca neconstitutionala pentru urmatoarele trei motive:
    1. Abilitarea priveste si domenii care fac obiectul legilor organice. Astfel, art. 1 lit. a) abiliteaza Guvernul de a reglementa plata de compensatii pentru incalzire pe timpul iernii unor categorii de persoane cu venituri mici, aceasta insemnind posibilitatea interventiei in domeniul protectiei sociale, domeniu ce ar fi rezervat exclusiv legilor organice prin art. 72 alin. (3) din Constitutie. Se incalca astfel art. 114 alin. (1) din Constitutie, care interzice abilitarea in domenii care fac obiectul legilor organice. Tot pentru aceste motive sunt criticate si dispozitiile din art. 1 lit. g) din lege privind stabilirea regimului pesticidelor, fabricarea, comercializarea si utilizarea produselor de uz fitosanitar, mai ales ca acest regim a constituit obiect de reglementare printr-o lege organica si anume legea mediului. In aceasta motivatie se include si art. 3 din lege.
    2. Abilitarea se refera si la domenii care nu fac obiectul domeniului de legiferare prevazut in sectiunea a 3-a din capitolul I al titlului III din Constitutie. In acest sens, se arata ca art. 1 lit. b) si lit. f) din lege se refera la reglementari de nivelul hotararilor Guvernului sau chiar al deciziilor, contravenind astfel Constitutiei.
    3. Legea de abilitare a fost adoptata cu majoritatea necesara pentru adoptarea legilor ordinare, ignorindu-se faptul ca aceasta este o lege organica. Caracterul de lege organica se apreciaza ca ar rezulta din art. 114 alin. (1) din Constitutie, care limiteaza domeniul ordonantelor, precum si din art. 114 alin. (4), potrivit caruia Guvernul poate emite ordonante si fara existenta in prealabil a unei abilitari.
    Curtea Constitutionala, in temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata ca este competenta sa solutioneze sesizarea, care s-a facut cu respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constitutie, precum si ale art. 12 si art. 17 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.
    Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, s-au solicitat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, punctele lor de vedere in legatura cu sesizarea primita.
    In punctele de vedere primite de la presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si de la Guvern, se considera ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante este pe deplin constitutionala, ea fiind adoptata atat cu respectarea prevederilor de fond, cat si a celor de forma ale legii fundamentale.
    Astfel, in legatura cu primul motiv de neconstitutionalitate, se arata ca art. 72 alin. (3) din Constitutie se refera la regimul general privind raporturile de munca, sindicatele si protectia sociala. Or, legea in speta abiliteaza Guvernul de a reglementa doar un aspect particular, si anume acordarea de compensatii banesti unor anumite categorii ale populatiei cu venituri mici. La aceasta se adauga caracterul limitat in timp, spatiu si cu privire la persoane, care exclude aceasta lege din categoria legilor organice. Se arata, de asemenea, ca o lege de abilitare nu poate fi neconstitutionala prin continutul ei, ci doar ordonantele emise in baza legii pot fi neconstitutionale sau se pot abate de la prevederile Constitutiei.
    Referitor la art. 1 lit. g) din lege (stabilirea regimului pesticidelor, fabricarea, comercializarea si utilizarea produselor de uz fitosanitar), se arata ca legea mediului a fost votata cu majoritatea ceruta pentru legile organice, deoarece are si dispozitii de incriminare a unor fapte antisociale. Dar protectia mediului se realizeaza in aplicarea dispozitiilor art. 33 din Constitutie privitor la dreptul la ocrotirea sanatatii, in virtutea carora masurile de protectie a sanatatii fizice si mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii ordinare. De aceea prevederile art. 1 lit. g) sunt considerate a fi in deplin acord cu Constitutia.
    Cu privire la cel de-al doilea motiv de neconstitutionalitate, se arata ca in sectiunea a 3-a din capitolul I al titlului III din Constitutie nu exista nici o limitare pentru Parlament de a interveni cu reglementari juridice primare in orice domeniu al relatiilor sociale. Mai mult, legiuitorul poate interveni si acolo unde legea este incalcata sau rau inteleasa de administratia publica, pentru a aduce actiunea acesteia la exigentele vointei legiuitorului. De asemenea, Camera Deputatilor apreciaza ca, din moment ce legiuitorul a reglementat competentele acesteia, el le poate si modifica sau poate chiar sa se substituie acestora in masura in care le exercita potrivit vointei sale, dar aceasta atributie poate fi delegata Guvernului in masura in care nu afecteaza domeniul rezervat legii organice. In legatura cu acest aspect, Senatul subliniaza ca Parlamentul nu se poate substitui de exemplu, Guvernului in exercitarea functiei sale executive si nu poate sa emita acte cu caracter executiv, dar el poate sa intervina pe calea unor legi chiar in problemele ce privesc administratia publica. Chiar daca argumentele din punctele de vedere difera partial, concluzia comuna este in sensul ca dispozitiile art. 1 lit. b) si lit. f) din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante sunt constitutionale si raspund si unui principiu de eficienta a actiunii statale.
    Referitor la cel de-al treilea motiv de neconstitutionalitate se arata ca in Constitutie legile organice sunt strict determinate si ele sunt de stricta interpretare. Legile de abilitare nu sunt cuprinse in categoria legilor organice si, ca atare adoptarea lor se supune regulilor prevazute la art. 74 alin. (2) din Constitutie.
    In punctul sau de vedere Guvernul mai subliniaza ca opozitia a initiat pe aceasta tema a patra contestatie, care se inscrie in atitudinea permanent distructiva promovata de unele forte politice ale opozitiei parlamentare, exprimind in acest fel dorinta impiedicarii Guvernului de a-si exercita mandatul incredintat. In exprimare juridica, se arata in punctul de vedere al Guvernului, aceasta conduce la ideea abuzului de drept si la incalcarea obligatiei de exercitare cu buna-credinta a drepturilor constitutionale, prevazuta de art. 54 din Constitutie.

    CURTEA CONSTITUTIONALA,
avand in vedere sesizarea grupului de deputati, punctele de vedere ale presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, raportul judecatorului-raportor precum si prevederile Constitutiei, retine urmatoarele:
    Sesizarea grupului de 53 de deputati priveste Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante in intregime, mai ales prin cel de-al treilea motiv de neconstitutionalitate invocat si, in special, cateva articole ale sale, si anume art. 1 lit. a), lit. b) si lit. f), precum si art. 1 lit. g) in coroborare cu art. 3.
    Se cere Curtii Constitutionale sa se constate concordanta acestora cu dispozitiile art. 72 alin. (3) si ale art. 114 alin. (1) din Constitutie.
    In legatura cu primul motiv de neconstitutionalitate, se constata ca art. 1 lit. a) din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante se refera la "acordarea de compensatii pentru incalzire pe timpul iernii unor categorii de persoane cu venituri mici". Autorii sesizarii considera ca aceasta activitate se inscrie in categoria protectie sociala, iar reglementarea acesteia este de domeniul legii organice. Cat priveste art. 1 lit. g), el priveste "stabilirea regimului pesticidelor fabricarea, comercializarea si utilizarea produselor de uz fitosanitar".
    Art. 72 alin. (1) din Constitutie stabileste ca Parlamentul poate adopta trei categorii de legi, si anume: legi constitutionale, legi organice si legi ordinare. Cat priveste legile organice, art. 72 alin. (2) stabileste domeniile, iar la lit. l) arata ca prin asemenea legi se reglementeaza "regimul general privind raporturile de munca, sindicatele si protectia sociala". Este deci evident ca folosirea termenului general circumscrie domeniul legilor organice la principiile (regulile) comune, fundamentale, care privesc raporturile de munca, sindicatele si protectia sociala. Firesc, aspectele partiale, particulare, eventual mai marunte, pot fi reglementate si prin legi ordinare sau chiar prin acte normative inferioare acestora, in conformitate insa cu acest regim general. Lectura art. 72 alin. (2) din Constitutie evidentiaza ca in mai multe alineate se practica acest procedeu juridic, ca de exemplu: regimul juridic general al proprietatii si al mostenirii  [lit. k)]; organizarea generala a invatamantului [lit. m)]; regimul general al cultelor [lit. n)].  Ca atare, art. 1 lit. a) trebuie considerat ca fiind constitutional. In legatura cu sustinerea din punctul de vedere potrivit caruia reglementarea cu caracter limitat in timp, spatiu si cat priveste persoanele nu poate face parte din categoria legilor organice. Curtea retine ca ea nu poate fi luata in considerare deoarece caracterul de lege organica rezulta din continutul reglementarilor, precum si din procedurile de adoptare sau, eventual, din calificarea constitutionala. Timpul, spatiul si persoanele la care se refera sunt o problema de aplicare a legii. De asemenea, nici argumentul in sensul caruia "o lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonante nu poate fi neconstitutionala prin continutul ei, ci doar ordonantele emise in baza legii pot fi neconstitutionale sau se pot abate de la prevederile Constitutiei" nu poate fi retinut. O asemenea teza, daca ar fi acceptata, ar prezenta un mare risc, si anume s-ar stabili inutilitatea controlului de constitutionalitate asupra legilor de abilitare a Guvernului de a emite ordonante. Evident ca nu aceasta este solutia ce rezulta din interpretarea Constitutiei, fiind neindoielnic ca si o lege de abilitare poate fi neconstitutionala prin continutul sau sau prin modul ei de adoptare. Este adevarat ca Guvernul, el insasi, trebuie sa manifeste exigenta necesara in adoptarea ordonantelor, dar aceasta este de fapt o a doua problema care nu o absoarbe pe prima. Sub acest aspect, Curtea Constitutionala reaminteste ca regulile privind acordarea de compensatii, cuprinse in deciziile sale anterioare, sunt obligatorii.
    Cat priveste art. 1 lit. g), Curtea retine ca solide argumentele cuprinse in punctele de vedere, desi legea mediului este inca in faza de elaborare parlamentara. Faptul ca legea mediului a fost adoptata de catre Camera cu majoritatea ceruta legilor organice se datoreaza continutului sau complex (care include si reglementari de domeniul legii organice). Acesta nu este un argument in sensul caruia ar avea caracter organic oricare reglementare privitoare la mediu. Corelatia art. 1 lit. g) cu art. 3 din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante este putin fortata, mai ales ca art. 3 stabileste o regula pentru Guvern in sensul de a respecta reglementarile sau propunerile de legi,  eventual rapoartele comisiilor parlamentare. De aceea si art. 1 lit. g) urmeaza a fi considerat constitutional. Reglementarile sale nefiind de nivelul legii organice, nu se incalca art. 114 alin. (1) din Constitutie.
    In legatura cu al doilea motiv de neconstitutionalitate care priveste dispozitiile art. 1 lit. b) - decontari, dobanzi, alocarea de fonduri etc. -, precum si cele de la lit. f) - stabilirea regimului formularelor tipizate din domeniul financiar -, Constitutia stabilind trei categorii de legi, determina totodata si domeniile de reglementare, dar numai pentru legile constitutionale si legile organice. Cat priveste legile ordinare, Constitutia nu le rezerva un anumit domeniu, ci lasa la aprecierea Parlamentului posibilitatea de interventie. Ca atare, Parlamentul, in calitatea sa de unica autoritate legiuitoare a tarii, are dreptul dar si obligatia de a determina, chiar el, acele relatii sociale care, nefiind de domeniul legilor constitutionale sau organice, trebuie reglementate prin lege ordinara. Acesta este sistemul Constitutiei romane, iar cat priveste reglementarile ca atare, nimeni, in afara de Parlament, nu poate face aceasta selectie valorica. Autoritatile administrative pot emite acte normative, dar numai in executarea legilor, emiterea de reglementari primare fiind de competenta Parlamentului. Ca atare, dispozitiile art. 1 lit. b si lit. f) nu contravin Constitutiei. Curtea retine ca argumentul Camerei Deputatilor in sensul caruia legiuitorul s-ar putea substitui autoritatilor administrative nu poate fi primit, deoarece el vine in conflict cu separatia/echilibrul puterilor si cu regulile constitutionale care stabilesc atributiile autoritatilor publice.
    In legatura cu cel de-al treilea motiv de neconstitutionalitate, sustinerea in sensul careia Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante ar fi o lege organica nu se sprijina nici pe litera, nici pe spiritul Constitutiei. De aceea solicitarea de a fi declarata neconstitutionala pentru ca a fost adoptata cu procedura legilor ordinare apare ca neintemeiata.
    Faptul ca art. 114 alin. (1) din Constitutie limiteaza domeniul ordonantelor nu poate conferi legii de abilitare caracterul legii organice. Prin acest articol Constitutia urmareste impiedicarea Guvernului de a interveni in domeniul rezervat legilor organice. Cat priveste art. 114 alin. (4) din Constitutie, el face parte din categoria dispozitiilor constitutionale care permit luarea de masuri operative in cazuri urgente, masuri care obligatoriu trebuie apoi cunoscute de catre Parlament, pentru ca numai acesta decide in ultima instanta.
    Asa fiind, sustinerea in sensul careia legile de abilitare sunt legi organice nu se poate sprijini pe art. 114 din Constitutie. De altfel, art. 114 alin. (5) arata ca aprobarea sau respingerea ordonantelor se face printr-o lege si nu printr-o lege organica, regula ce ar fi fost obligatorie, pe principiul simetriei juridice, daca prin Constitutie s-ar fi dat legilor de abilitare caracterul de legi organice. Mai mult, potrivit Constitutiei, legi organice sunt cele ce se emit in domeniile nominalizate prin art. 72 sau pentru celelalte domenii pentru care, in Constitutie, se prevede adoptarea de legi organice [art. 72 lit. r)]. Or, evident, art. 114 din Constitutie nu prevede un atare lucru.
    Desi obiectia de neconstitutionalitate urmeaza a fi inlaturata pentru motivele de fond mentionate, Curtea Constitutionala constata, in acelasi timp, ca buna-credinta a fost ridicata prin Constitutie la nivelul categoriilor constitutionale, ea impunindu-se astfel tuturor subiectelor de drept si tuturor raporturilor juridice, fara deosebire de natura lor. De aceea justitia si, desigur, si justitia constitutionala este obligata s-o aiba in vedere in judecarea oricaror procese. Curtea nu retine ca, in cauza de fata, obiectia de neconstitutionalitate ar fi fost facuta cu rea-credinta.
    Avand in vedere considerentele expuse,
    vazand si dispozitiile art. 144 lit. a) si ale art. 145 alin. (2) din Constitutie, precum si prevederile art. 20 din Legea nr. 47/1992,

    CURTEA CONSTITUTIONALA
    In numele legii
    DECIDE:

    Constata ca Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante, lege adoptata de Senat la 20 decembrie 1994 si de Camera Deputatilor la 27 decembrie 1994, este constitutionala.
    Prezenta decizie se comunica Presedintelui Romaniei si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
    Deliberarea a avut loc la data de 5 ianuarie 1995 si la ea au participat : Viorel Mihai Ciobanu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru si Victor Dan Zlatescu, judecatori.

           p. PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
           acad. prof. dr. doc. Ion Filipescu

                        Magistrat-asistent,
                        Florentina Geangu