DECIZIE Nr.
1431 din 3 noiembrie 2010
asupra cererii de
solutionare a conflictului juridic de natura constitutionala dintre Parlamentul
României si Guvern, formulata de Presedintele Senatului
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 758 din 12 noiembrie 2010
I. Prin Adresa nr. XXXV 3.931 din 19 octombrie 2010, preşedintele Senatului a solicitat Curţii
Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. e)din Constituţia României,
republicată, precum şi ale art. 11 alin. (1) lit. A.e) din Legea nr. 47/1992
privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să constate
existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Parlamentul
României şi Guvern, conflict declanşat prin oprirea procedurii legislative de
la Senat a proiectului Legii educaţiei naţionale şi angajarea răspunderii de
către Guvern asupra acestui proiect.
Cererea a fost înregistrată la Curtea Constituţională
sub nr. 14.971 din 19 octombrie 2010 si formează obiectul Dosarului nr. 4.229 E/2010.
In motivarea cererii se
susţin, în esenţă, următoarele:
Guvernul României a transmis
Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, în temeiul art. 74 alin. (1) din
Constituţie, proiectul Legii educaţiei naţionale la data de 12 aprilie 2010. Pe
baza Raportului comisiei de specialitate, proiectul a fost dezbătut în plenul
Camerei Deputaţilor în zilele de 18-19 mai şi a fost adoptat la 19 mai 2010.
Proiectul a fost înaintat Senatului, în calitate de Cameră decizională, unde a
fost sesizată pentru raport Comisia de învăţământ şi ştiinţă la data de 26 mai
2010. Comisia nu a putut finaliza dezbaterile datorită complexităţii
proiectului, însă până la acest moment a desfăşurat o activitate laborioasă,
dezbătând şi adoptând, de foarte multe ori în unanimitate, peste 110 articole,
după o largă consultare a factorilor de răspundere din învăţământ.
In aceste condiţii, Guvernul României a adresat la 13
octombrie 2010 o scrisoare Parlamentului României prin care a informat că a
hotărât să îşi angajeze răspunderea asupra proiectului Legii educaţiei
naţionale şi a solicitat declanşarea procedurilor parlamentare necesare.
Birourile permanente ale celor două Camere întrunite la 18 octombrie 2010 au
stabilit data de 28 octombrie pentru şedinţa comună în vederea angajării
răspunderii Guvernului. Se apreciază că în acest fel Guvernul a oprit, practic,
procedura parlamentară şi a împiedicat Parlamentul să îşi finalizeze atribuţia
constituţională de a adopta această lege, arogându-şi astfel acte, atribuţii şi
competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin Parlamentului, cele două
autorităţi publice intrând astfel într-un conflict juridic de natură
constituţională.
Se arată că, prin acest demers, Guvernul a sfidat rolul
Parlamentului de unică autoritate legiuitoare, consacrat de art. 61 alin. (1)
din Constituţie, şi a încălcat principiul separaţiei puterilor consacrat de
art. 1 alin. (4) din Constituţie, creând un precedent foarte periculos prin
care se poate generaliza o practică de ocolire a dezbaterilor parlamentare.
Cu privire la condiţiile angajării răspunderii
Guvernului asupra unui proiect de lege se invocă Decizia Curţii Constituţionale
nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 40 din 19
ianuarie 2010, arătându-se că prin aceasta Curtea a decis că angajarea
răspunderii asupra unui proiect este neconstituţională, considerând că ocolirea
procedurii de examinare şi dezbatere a proiectului de lege atât în comisiile de
specialitate, cât şi în plenul fiecărei Camere şi recurgerea la angajarea
răspunderii asupra acestui proiect nu îşi găseşte o motivare.
Se mai arată că Guvernul nu putea opri procedura
parlamentară şi pentru faptul că, potrivit Regulamentului Senatului, nu putea
decide retragerea proiectului câtă vreme acesta fusese deja adoptat de Camera
Deputaţilor, fiind obligat să lase procedura parlamentară să îşi urmeze cursul
firesc.
Pentru motivele arătate, se solicită Curţii
Constituţionale să constate existenţa conflictului juridic de natură
constituţională între Guvernul României şi Parlament cu privire la proiectul
Legii educaţiei naţionale şi să oblige Guvernul să renunţe la procedura
angajării răspunderii.
In conformitate cu dispoziţiile art. 35 alin. (1) din
Legea nr. 47/1992, cererea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere
ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere
asupra conţinutului conflictului juridic de natură constituţională şi a
eventualelor căi de soluţionare a acestuia.
Camera Deputaţilor a
comunicat, cu Adresa nr. 51/4.983 din 25 octombrie 2010, înregistrată la Curtea
Constituţională cu nr. 15.217 din 25 octombrie 2010, punctul său de vedere în
sensul că „nu a apărut, nu există şi nici nu poate exista conflictul juridic de
natură constituţională între Parlamentul României şi Guvern, conflict declanşat
datorită opririi la Senat a procedurii legislative referitoare la proiectul
Legii educaţiei naţionale şi a angajării răspunderii Guvernului asupra acestui
proiect".
Se arată mai întâi faptul că nu există un astfel de
conflict între Camera Deputaţilor şi Guvern, neexistând vreo sesizare din
partea Preşedintelui Camerei Deputaţilor în acest sens. Din acest punct de
vedere, un eventual conflict ar putea exista numai între o parte a Senatului şi
Guvern.
Invocându-se definiţia dată sintagmei „conflict juridic
de natură constituţională", se apreciază că, în cauză, nicio autoritate
publică nu şi-a arogat puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit
Constituţiei, să aparţină altor autorităţi publice, întrucât, potrivit art. 114
din Legea fundamentală, Guvernul avea posibilitatea de a-şi asuma răspunderea
asupra unui proiect de lege. Aceasta nu poate avea semnificaţia opririi
procesului legislativ, pentru că un asemenea proces poate fi continuat de către
Senat în calitate de Cameră decizională. Tot astfel, nu se poate constata
omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în
refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în atribuţiile lor.
Se mai arată că angajarea răspunderii Guvernului a fost
necesară tocmai pentru înlăturarea unui blocaj instituţional şi pentru buna
funcţionare a instituţiilor şi a autorităţilor publice cu atribuţii în domeniul
educaţiei naţionale şi nicidecum pentru crearea unui astfel de blocaj. O atare
concluzie rezultă din faptul că, după circa 7 luni de la depunerea proiectului
Legii educaţiei naţionale, acesta se găsea tot în dezbaterea Parlamentului
(Senatului), fiind examinate doar aproape jumătate dintre textele acestui
proiect. Sub acest aspect este şi motivarea Guvernului asupra necesităţii
asumării răspunderii sale, considerând că a fost depăşit un termen rezonabil pentru finalizarea procesului legislativ.
In sfârşit, cu referire la considerentele care au
fundamentat Decizia nr. 1.557/2009, se mai apreciază că structura politică a
Comisiei de învăţământ a Senatului nu permite adoptarea Legii educaţiei
naţionale, opoziţia având un număr mai mare de membri decât partidele politice
aflate la putere, iar efectul este tergiversarea adoptării la Senat a legii în
cauză. Or, neadoptarea până în prezent şi depăşirea termenului rezonabil de
adoptare a legii în cauză ar putea crea mari dificultăţi referitoare la
procesul de reformă în domeniul educaţiei naţionale, care este prioritar pentru
România.
In concluzie, se solicită Curţii Constituţionale să
constate că nu există niciun conflict juridic de natură constituţională între
Parlament şi Guvern, iar angajarea răspunderii acestuia din urmă asupra
proiectului Legii educaţiei naţionale este conformă prevederilor Constituţiei.
Senatul a comunicat, cu
Adresa nr. I-2.438 din 25 octombrie 2010, înregistrată la Curtea
Constituţională cu nr. 15.232 din 25 octombrie 2010, punctul său de vedere în
sensul că sesizarea formulată este întemeiată.
Astfel, se arată că deşi, la o primă analiză a
dispoziţiilor art. 114 din Constituţie, s-ar putea deduce că posibilitatea
angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, Curtea Constituţională,
prin Decizia nr. 1.557/2009, a statuat că posibilitatea Guvernului de a recurge
la o astfel de procedură nu poate fi exercitată neîngrădit de către Guvern,
întrucât admiterea unei asemenea ipoteze ar însemna eludarea principiului
fundamental al separaţiei puterilor în stat. Prin urmare, în sensul interpretării
date de Curtea Constituţională dispoziţiilor art. 114 din Constituţie, Guvernul
nu poate recurge la procedura angajării răspunderii în faţa Parlamentului ori
de câte ori constată că Parlamentul nu dezbate ori nu adoptă un proiect de lege
pe cât de repede şi-ar dori sau când constată că dezbaterile legislative
converg într-o direcţie nedorită de acesta, ci numai atunci când fie proiectul
de lege respectiv nu a figurat în programul de guvernare - caz în care votul
dat la învestitură nu mai este suficient, fie în cazul în care, faţă de
programul de guvernare aprobat de Parlament prin acordarea votului de
încredere, măsura legislativă respectivă a devenit imperios necesar a fi
adoptată altfel decât prin procedurile legislative obişnuite. Or, prin decizia
de a-şi angaja răspunderea asupra proiectului Legii educaţiei naţionale - în
condiţiile în care, în prezent, la Senat, în calitate de Cameră decizională, se
află în dezbaterea comisiilor permanente un proiect de lege cu acelaşi obiect
de reglementare iniţiat de Guvern şi depus la Parlament în luna aprilie a
acestui an, iar în programul de guvernare al actualului cabinet educaţia
figurează ca o componentă esenţială a dezvoltării durabile pentru orice
societate, ce reclamă o reflectare unitară, completă, sistematică şi coerentă a
domeniului, cu participarea tuturor segmentelor sociale implicate în acest
proces, Guvernul acţionează discreţionar, depăşindu-şi competenţele.
Se mai arată faptul că, potrivit art. 75 din
Constituţie, numai prima Cameră competentă are obligaţia de a se pronunţa
într-un anumit termen asupra unei iniţiative legislative aflate în dezbaterea
sa, tocmai pentru a da posibilitatea Camerei decizionale să analizeze şi să
dezbată - în alte termene decât cele impuse primei Camere - o iniţiativă legislativă.
Se consideră că nu este întemeiat argumentul potrivit căruia structura politică
a comisiei de specialitate nu mai permite adoptarea proiectului de lege aflat
în dezbaterea Senatului, pentru că determinantă în adoptarea unei legi nu este
structura politică a unei comisii permanente - care depune numai un raport - ci
structura politică a unei Camere a Parlamentului, care în final este cea care
adoptă o lege dincolo de soluţia prevăzută în raport. Se apreciază că actuala
structură politică a Senatului nu numai că permite, dar poate şi impune o
anumită soluţie legislativă convenabilă Guvernului.
Faţă de cele arătate, se apreciază că singura raţiune a
deciziei Guvernului de a-şi angaja răspunderea
în faţa Parlamentului asupra proiectului Legii educaţiei naţionale este
aceea că, uzând de majoritatea parlamentară favorabilă, acesta doreşte să
impună Parlamentului, în cazul de faţă Senatului, printr-o procedură rapidă,
lipsită de orice fel de dezbateri, adoptarea unei legi, ceea ce reprezintă o
înfrângere a competenţelor constituţionale ale Parlamentului.
In sfârşit, se mai susţine că decizia Guvernului
încalcă şi prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră
caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, atât în
ceea ce priveşte considerentele, cât şi dispozitivul acestora. Se conchide în
sensul că decizia Guvernului de a-şi angaja răspunderea în faţa Parlamentului
asupra unei legi a educaţiei naţionale, în condiţiile în care Senatul este deja
sesizat, în calitate de Cameră decizională, cu un proiect de lege care are
acelaşi obiect de reglementare, este un act prin care se încalcă competenţele
Parlamentului în materia legiferării.
Guvernul a comunicat, cu
Adresa nr. 5/8.143/E.B. din 22 octombrie 2010, înregistrată la Curtea
Constituţională sub nr. 15.161 din 22 octombrie 2010, punctul său de vedere în
sensul că nu se poate reţine existenţa unui conflict juridic de natură
constituţională între Parlament şi Guvern, nefiind în situaţia arogării de
către Guvern a unor competenţe care aparţin altor autorităţi publice, în speţă
Parlamentului.
Se arată în acest sens că însăşi Legea fundamentală
consacră două instituţii juridice ce permit Guvernului să participe, în mod
excepţional, la actul legiferării, şi anume angajarea răspunderii
Guvernului şi delegarea legislativă.
Se susţine că nu au fost încălcate nici dispoziţiile
constituţionale care consacră principiul separaţiei puterilor în stat, întrucât
varianta pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea reprezintă tocmai forma
adoptată de Camera Deputaţilor, valorificând astfel îmbunătăţirile aduse
soluţiilor legislative iniţiale, ca urmare a amendamentelor şi dezbaterilor în
cadrul acestei Camere a Parlamentului. In plus, conform art. 114 alin. (3) din
Constituţie, la proiectul de lege pentru care Guvernul şi-a asumat răspunderea
pot fi formulate amendamente, împrejurare care permite parlamentarilor să
intervină în conţinutul efectiv al proiectului de lege.
Se mai arată că, în condiţiile în care la nivelul
Senatului - în calitate de cameră decizională - proiectul a înregistrat un
veritabil blocaj (sesizarea Senatului cu proiectul de lege având loc la data de
21 mai 2010) şi dată fiind necesitatea reglementării cu maximă celeritate,
domeniul fiind de importanţă maximă, întreruperea procedurii de examinare şi
dezbatere a proiectului de lege la nivelul Senatului poate fi apreciată drept
legitimă şi oportună. Potrivit art. 327 din proiectul de lege examinat, acest
act normativ ar urma să intre în vigoare în termen de 30 de zile de la publicarea
în Monitorul Oficial al României, Partea I. In plus, măsurile de reorganizare a învăţământului preuniversitar şi
universitar pe care implementarea dispoziţiilor acestei legi le generează nu
pot fi aplicate uno ictu, necesitând elaborarea şi adoptarea unei ample şi complexe
legislaţii secundare în această materie, care să fie de natură să asigure
aplicarea, de o manieră adecvată şi eficientă, a prevederilor legii. In
consecinţă, „contextul în care ar urma să fie asumată răspunderea asupra
proiectului Legii educaţiei naţionale prezintă neîndoielnic sensibile elemente
de diferenţă faţă de momentul septembrie 2009, motivele relevate în Decizia
Curţii Constituţionale nr. 1.557/2009 fiind înlăturate".
In sfârşit, referitor la afirmaţia din sesizare,
potrivit căreia Guvernul creează un precedent foarte periculos prin care se
poate generaliza o practică de ocolire a dezbaterilor parlamentare, se arată că
noul Cod civil a fost adoptat prin Legea nr. 287/2009, în temeiul prevederilor
art. 114 alin. (3) din Constituţie, în urma angajării răspunderii Guvernului în
faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului, în şedinţa comună din data de 22 iunie
2009. Or, la acel moment, proiectul era adoptat la Senat, aflându-se în
dezbaterea Camerei Deputaţilor, iar în raportul Comisiei juridice, de
disciplină şi imunităţi a Camerei Deputaţilor, s-a constatat că proiectul de lege „a rămas fără
obiect ca urmare a adoptării Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, prin
angajarea răspunderii Guvernului".
II. Dezbaterile asupra
cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională au avut
loc la data de 27 octombrie 2010 şi s-au desfăşurat potrivit prevederilor art.
35 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu citarea părţilor şi ascultarea
concluziilor reprezentanţilor acestora. Au fost prezenţi autorul sesizării,
preşedintele Senatului, domnul Mircea-Dan Geoană, reprezentantul Senatului,
domnul Toni Greblă, preşedinte al Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi
a Senatului, reprezentantul Camerei Deputaţilor, domnul profesor universitar
doctor Gheorghe Iancu, şef al Serviciului juridic al Camerei Deputaţilor,
precum şi reprezentantul Guvernului, doamna Cynthia Carmen Curt, consilier de
stat. Susţinerile acestora au fost consemnate în încheierea de la acea dată,
când Curtea, având în vedere dispoziţiile art. 51 alin. (1) teza a doua din
Legea nr. 47/1992, a dispus repunerea cauzei pe rol şi redeschiderea
dezbaterilor, cu citarea părţilor implicate în conflict.
Dezbaterile au fost reluate la data de 3 noiembrie
2010, în prezenţa reprezentantului Senatului, domnul Toni Greblă, preşedinte al
Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi a Senatului, a reprezentantului
Camerei Deputaţilor, domnul profesor universitar doctor Gheorghe Iancu, şef al
Serviciului juridic al Camerei Deputaţilor, şi a celui al Guvernului, doamna
Cynthia Carmen Curt, consilier de stat.
Având cuvântul, reprezentantul Senatului, domnul Toni Greblă, arată că, în plus faţă de cele arătate la termenul
anterior, doreşte să sublinieze o serie de elemente de natură să susţină opinia
exprimată în sensul că în cauză există un conflict juridic de natură
constituţională între Parlament şi Guvern.
Arată în acest sens că există o
diferenţă de viziune între Guvern şi Senat cu privire la instituţia angajării
răspunderii asupra unui proiect de lege. Astfel, viziunea Guvernului este
absolutistă, în sensul că acest drept al Guvernului nu poate fi respins
niciodată. Din perspectiva Senatului, în acord cu jurisprudenţa Curţii
Constituţionale în materie, dreptul Guvernului de a-şi angaja răspunderea cu
privire la un proiect de lege nu este limitat, însă acesta trebuie astfel
exercitat încât să nu paralizeze activitatea normală a Parlamentului. Citează
în acest sens din Decizia nr. 1.557/2009 a Curţii Constituţionale, subliniind
şi faptul că puterile statului nu trebuie să îşi rezolve conflictele decât în
spiritul bunelor practici politice.
Mai arată că nu se justifică urgenţa recurgerii la
această procedură, iar de esenţa angajării răspunderii, dincolo de caracterul
complex al reglementării, este ca legea care intră în vigoare să aibă
aplicabilitate imediată.
Reprezentantul Camerei Deputaţilor, domnul Gheorghe
Iancu, arată că se menţin de către Camera Deputaţilor opiniile exprimate la
termenul anterior, cu o serie de precizări: dacă există un conflict, acesta nu
este între Parlament şi Guvern, ci, eventual, între Senat şi Guvern, deoarece
nu există nicio sesizare a preşedintelui Camerei Deputaţilor cu privire la
existenţa vreunui conflict; nu este vorba despre oprirea procedurii legislative
la Senat, procesul legislativ fiind continuat în această Cameră; prin angajarea
răspunderii, Guvernul a încercat să înlăture blocajul creat în Parlament, unde
proiectul Legii educaţiei naţionale a stat mai mult de 6 luni; nu este vorba
despre o arogare de competenţe de către Guvern, deoarece, potrivit art. 114 din
Constituţie, acesta este singurul competent să îşi angajeze răspunderea;
angajarea răspunderii se poate face în paralel cu dezbaterea legii în
Parlament, sub acest aspect art. 114 din Constituţie neconţinând nicio
distincţie, iar acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu o poate face.
In concluzie, în cauză nu există conflict juridic de natură constituţională.
Reprezentantul Guvernului, doamna Cyntia Carmen Curt,
arată că Guvernul îşi menţine toate argumentele expuse anterior. Arată că instanţa de contencios constituţional este
chemată să exercite un control de conformitate, iar nu unul de oportunitate,
precum şi faptul că bunele practici nu pot forma obiectul unui conflict.
Procedura angajării răspunderii este la latitudinea exclusivă a Guvernului,
iar, în ceea ce priveşte urgenţa reglementării, arată că aceasta există, în
condiţiile în care Guvernul, pentru aplicarea acesteia, urmează să adopte peste
100 de acte normative.
In replică, reprezentantul Senatului arată că obiectul
conflictului nu este acela că s-a blocat procedura legislativă, ci faptul că
prin această procedură Guvernul a ocolit competenţa Parlamentului.
Preşedintele declară închise dezbaterile.
CURTEA,
examinând cererea de soluţionare a conflictului juridic
de natură constituţională, formulată de preşedintele Senatului, punctele de
vedere ale Senatului, Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, susţinerile reprezentanţilor autorităţilor publice aflate
în conflict, dispoziţiile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992 privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:
III. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi
este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. e) din Constituţie,
precum şi ale art. 1, 10, 34 şi 35 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra
cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre
Parlamentul României şi Guvern privitor la „oprirea procedurii legislative de
la Senat a proiectului Legii educaţiei naţionale şi angajarea răspunderii de
către Guvern asupra acestui proiect."
Examinând modul de derulare a procesului legislativ cu
privire la proiectul Legii educaţiei naţionale, se constată următoarele:
• în exercitarea dreptului său
constituţional de iniţiativă legislativă, prevăzut de art. 74 din Legea
fundamentală, Guvernul a transmis Camerei Deputaţilor, în calitate de
primă Cameră sesizată, proiectul Legii educaţiei naţionale, la data de 12 aprilie 2010;
• la data de 19 mai 2010,
proiectul a fost adoptat de Camera Deputaţilor, sub
titlul „Legea educaţiei naţionale şi învăţarea pe
tot parcursul vieţii", fiind înaintat
Senatului, în calitate de Cameră decizională, la aceeaşi dată;
• la Senat proiectul a fost înregistrat sub nr. L
344/26 mai 2010, fiind declanşată procedura de
dezbatere în Comisiile de specialitate sesizate în fond sau pentru aviz; ultima
menţiune din fişa actului aflată pe site-ul acestei Camere se referă la data de
22 iunie 2010 şi priveşte
avizul de la Comisia pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de
capital. In cuprinsul sesizării formulate de preşedintele Senatului se arată că
proiectul de lege se află din data de 26 mai 2010 la Comisia pentru
învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport, comisie care nu a putut finaliza
dezbaterile datorită complexităţii proiectului;
• în şedinţa de Guvern din data de 12 octombrie 2010, la 6 luni de la data
transmiterii proiectului de lege către Parlament, Guvernul a hotărât
angajarea răspunderii asupra proiectului Legii educaţiei naţionale, apreciată
ca fiind „o lege extrem de importantă pentru modernizarea învăţământului
românesc", parte componentă a procesului de reformă a statului;
• în şedinţa comună a
Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului din ziua de 18
octombrie 2010, înainte de sesizarea Curţii
Constituţionale de către preşedintele Senatului, a fost discutată solicitarea
Guvernului, transmisă de primul-ministru al României, cu privire la angajarea răspunderii
asupra Legii educaţiei naţionale şi declanşarea procedurilor parlamentare
necesare, stabilindu-se următorul calendar pentru angajarea răspunderii: luni,
25 octombrie 2010, orele 15.00, depunere de amendamente; joi, 28 octombrie
2010, şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului în vederea angajării
răspunderii Guvernului;
• la data de 19 octombrie
2010, preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale sesizarea pentru
soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre
Parlamentul României şi Guvern privitor la „oprirea procedurii legislative de
la Senat a proiectului Legii educaţiei naţionale şi angajarea răspunderii de
către Guvern asupra acestui proiect."
IV. In ceea ce priveşte
noţiunea de conflict juridic de natură constituţională dintre autorităţi publice, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 53 din 28
ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, că acesta
presupune „acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe
îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei,
aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice,
constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte
care intră în obligaţiile lor". De asemenea, prin Decizia nr. 97 din 7
februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a
reţinut: „Conflictul juridic de natură constituţională există între două sau
mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor
decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de
competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje
instituţionale." In sfârşit, Curtea a mai statuat că textul art. 146
lit. e) din Constituţie „stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond
orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile
publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea". (Decizia nr. 270 din 10 martie 2008,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 290 din 15 aprilie 2008).
Faţă de circumstanţierea realizată în jurisprudenţa
citată cu privire la atribuţia conferită Curţii Constituţionale de art. 146
lit. e) din Constituţie, rezultă că în prezenta cauză Curtea urmează să se
pronunţe cu privire la faptul dacă, prin angajarea răspunderii cu privire la un
proiect de lege aflat în dezbatere parlamentară, proiect al cărui iniţiator
este, adoptat ulterior de Camera Deputaţilor, Guvernul şi-a arogat competenţe
care, potrivit Constituţiei, nu îi aparţin, a încălcat competenţa Parlamentului
de unică autoritate legiuitoare, ori a creat orice alt conflict juridic de
natură constituţională.
V. Analizând textele
constituţionale de referinţă, se constată următoarele:
Potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie, „Parlamentul
este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate
legiuitoare a ţării".
Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului său
de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi
externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice".
Raporturile dintre cele două autorităţi sunt guvernate
de dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora „Statul se
organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor- legislativă, executivă şi
judecătorească - în
cadrul democraţiei constituţionale".
Potrivit art. 114 alin. (1) din Constituţie „Guvernul
îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în
şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau
a unui proiect de lege". Acest text constituţional este reglementat în
cap. IV al titlului III din Legea fundamentală, capitol intitulat „Raporturile
Parlamentului cu Guvernul".
Din interpretarea textelor constituţionale arătate,
precum şi a modului în care legiuitorul constituant a înţeles să le situeze în
chiar structura Legii fundamentale, rezultă că legiferarea pe calea angajării
răspunderii de către Guvern are caracter de excepţie. Aşa cum a statuat Curtea
în jurisprudenţa sa, respectiv prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009,
publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19
ianuarie 2010, „la această modalitate simplificată de
legiferare trebuie să se ajungă in extremis, atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită
sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura
politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedură
uzuală sau de urgenţă". Prin aceeaşi decizie, Curtea a mai statuat că
„angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca
acesta să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, conţinutul
reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă
importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. [...] Prin urmare, chiar
dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă
niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la
aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru
că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii
Constituţionale ca garant al supremaţiei Legii fundamentale".
Pornind de la aceste considerente de principiu
desprinse din jurisprudenţa sa, care circumscriu în mod categoric condiţiile în
care Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege, şi
văzând dispoziţiile art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1), art. 102 alin. (1) şi
art. 114 alin. (1) din Constituţie, Curtea constată că angajarea răspunderii
Guvernului asupra proiectului Legii educaţiei naţionale, aflat în dezbatere
parlamentară, respectiv la Senat, în calitate de Cameră decizională, nu îşi
găseşte nicio motivare.
Astfel, nu subzistă condiţia urgenţei care să fi
determinat o astfel de măsură din partea Guvernului, câtă vreme măsurile
prevăzute în proiectul de lege intră în efectivitate începând cu anul şcolar
2011-2012, iar unele dintre acestea chiar cu anul şcolar 2012-2013 [potrivit
art. 361 alin. (3) din proiect].
Sub acest aspect, nu poate fi reţinut argumentul
exprimat în punctul de vedere al Guvernului în sensul că „proiectul a
înregistrat un veritabil blocaj în condiţiile în care sesizarea Senatului cu
proiectul de lege a avut loc la data de 21 mai 2010" şi nici încercarea de
acreditare a ideii că termenul de legiferare în această Cameră este excesiv.
Curtea observă, în acest sens, faptul că art. 75 din Constituţie nu stabileşte
niciun termen cu privire la dezbaterea proiectelor de lege în Camera
decizională şi niciun criteriu pentru a aprecia cu privire la caracterul
rezonabil al termenului în care se finalizează procesul legislativ în această
Cameră, tocmai în considerarea caracterului său decizional.
Curtea constată, de asemenea, că, potrivit art. 76
alin. (3) din Constituţie, „La cererea Guvernului sau din proprie
iniţiativă, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative
cu procedură de urgenţă, stabilită potrivit regulamentului fiecărei
Camere". Or, din actele depuse la dosar nu a fost identificat niciun
demers al Guvernului, adresat Senatului, pentru dezbaterea proiectului de lege
în procedură de urgenţă. Prin urmare, afirmaţia Guvernului, în sensul că
această dezbatere a fost tergiversată, nu se susţine.
Din examinarea documentelor depuse la dosar de
reprezentantul Senatului, respectiv un act centralizator cu privire la
„participanţii la dezbaterile proiectului de lege - Legea educaţiei naţionale
L344/2010", precum şi un „Document de lucru la proiectul de lege - Legea
educaţiei naţionale şi învăţarea pe tot parcursul vieţii", rezultă, cu
evidenţă, două concluzii:
a) la 11 din cele 29 de şedinţe de dezbatere a
Proiectului de lege la Senat, desfăşurate în perioada 1 iunie 2010- 7 octombrie
2010, a participat ca reprezentant al Guvernului chiar ministrul educaţiei,
cercetării, tineretului şi sportului;
b) în cadrul Comisiei pentru
învăţământ, ştiinţă, tineret şi sport, atât proiectul de lege, cât şi
amendamentele propuse au fost
supuse dezbaterii, Comisia desfăşurând, în acest sens, o activitate
corespunzătoare.
Nu există, prin urmare, nicio dovadă a vreunui blocaj
sau a unei inactivităţi parlamentare, cu referire la proiectul de lege în discuţie.
In plus, la aprecierea termenului de dezbatere a legii la Senat (termen care,
aşa cum s-a observat, nu este limitat de dispoziţiile Legii fundamentale)
trebuie avut în vedere că acesta s-a suprapus în mare măsură cu perioada
vacanţei parlamentare, respectiv în ceea ce priveşte intervalul 30 iunie - 1
septembrie 2010.
Astfel fiind, angajarea răspunderii Guvernului asupra
proiectului Legii educaţiei naţionale încalcă prevederile art. 114 din
Constituţie, în sensul jurisprudenţei Curţii Constituţionale. Şi în această
cauză, ca şi în cea deferită Curţii şi soluţionată prin Decizia nr. 1.557/2009,
ocolirea procedurii de examinare şi dezbatere a proiectului de lege, atât în
cadrul comisiilor de specialitate, cât şi în plenul fiecărei Camere a
Parlamentului, potrivit competenţelor stabilite de art. 75 din Constituţie, şi
recurgerea la angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege nu îşi găsesc o
motivare nici în fapt, nici în drept.
Intărind cele reţinute în decizia anterior menţionată,
Curtea observă şi reţine că acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate
angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi
în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în
autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte
atribuţia de legiferare. Or, o astfel de interpretare dată dispoziţiilor art.
114 din Legea fundamentală este în totală contradicţie cu cele statuate de
Curtea Constituţională în jurisprudenţa citată şi, prin urmare, în contradicţie
cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră
obligativitatea erga omnes a deciziilor Curţii Constituţionale, şi încalcă în mod flagrant
dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie.
Din această perspectivă, Curtea constată că angajarea
răspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educaţiei naţionale, în
condiţiile în care proiectul de lege se afla în proces de legiferare la Senat,
în calitate de Cameră decizională, a declanşat un conflict juridic de natură
constituţională între Guvern şi Parlament, întrucât prin exercitarea de către
Guvern a unei competenţe, cu nerespectarea cadrului constituţional care o
circumstanţiază, s-a încălcat competenţa Parlamentului de unică autoritate
legiuitoare.
Legitimarea unui astfel de act,
cu argumentul că art. 114 din Constituţie nu face nicio distincţie cu privire
la posibilitatea Guvernului de a-şi angaja răspunderea, argument fundamentat pe
ideea că tot ce nu este interzis este permis, ar putea conduce, în final, la crearea
unui blocaj instituţional, în sensul că Parlamentul ar fi în imposibilitate de
a legifera, adică de a-şi exercita rolul său fundamental, de unică autoritate
legiuitoare.
Curtea subliniază în acest context importanţa, pentru
buna funcţionare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului,
care ar trebui să se manifeste în spiritul normelor de loialitate
constituţională, comportamentul loial fiind o prelungire a principiului
separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. Astfel, în situaţia în care
Parlamentul este sesizat cu un proiect de lege deosebit de complex, apreciat
însă de Guvern ca fiind vital pentru programul său de guvernare, ceea ce
presupune şi o anumită urgenţă, şi faţă de faptul că textul constituţional de
referinţă, respectiv art. 75 din Constituţie, nu prevede niciun termen în care
Camera decizională trebuie să se pronunţe asupra proiectului de lege adoptat de
prima Camera sesizată, buna desfăşurare a procesului de legiferare şi atingerea
finalităţii sale, respectiv realizarea actului de guvernare în conformitate cu
voinţa poporului, exercitată prin reprezentanţii săi, care constituie
Parlamentul, este condiţionată şi de colaborarea dintre Guvern şi Parlament.
Sub aspectul părţilor implicate în conflict, Curtea
constată că acestea sunt Guvernul şi Parlamentul, iar nu Guvernul şi Senatul,
chiar dacă sesizarea preşedintelui Senatului nu a fost însuşită şi de
preşedintele Camerei Deputaţilor, deoarece, din perspectiva procesului
legislativ, această distincţie nu prezintă relevanţă. Legea reprezintă actul
juridic al Parlamentului, procesul de adoptare a acesteia vizând nu numai
adoptarea în una dintre Camere, ci şi parcurgerea întregii proceduri
parlamentare.
Cu privire la solicitarea autorului sesizării, în
sensul ca instanţa de contencios constituţional să oblige Guvernul să renunţe
la procedura angajării răspunderii, Curtea constată că această cerere excedează
competenţei sale, soluţia aparţinând în exclusivitate autorităţilor publice
aflate în conflict.
Având în vedere considerentele
expuse în prezenta decizie, dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie,
precum şi prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.e), ale art. 34 şi 35 din Legea
nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
Cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că angajarea răspunderii de către Guvern în
faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în temeiul art. 114 alin. (1) din
Constituţie, asupra proiectului Legii educaţiei naţionale este
neconstituţională şi a declanşat un conflict juridic de natură constituţională
între Guvern şi Parlament, întrucât proiectul de lege se află în proces de
legiferare la Senat, în calitate de Cameră decizională.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Parlamentului României şi
Guvernului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Dezbaterea a avut loc la data de 3
noiembrie 2010 şi la aceasta au participat: Augustin Zegrean, preşedinte,
Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia
Antoanella Motoc, Ion Predescu, Pusksas Valentin Zoltan şi Tudorel Toader,
judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Prim-magistrat-asistent,
Marieta Safta