DECIZIE Nr.
1353 din 10 decembrie 2008
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr.
340/2004 privind prefectul si institutia prefectului
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 884 din 29 decembrie 2008
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Lăzăroiu -judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Antonia Constantin - procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, excepţie
ridicată din oficiu de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios
administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.994/108/2007.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 2
decembrie 2008, cu participarea părţii Societatea Comercială „Casarom
Arad" - S.A. şi a reprezentantului Ministerului Public, şi au fost
consemnate în încheierea de la acea dată, iar în urma deliberărilor, Curtea a
dispus amânarea pronunţării pentru data de 10 decembrie 2008, când a pronunţat
prezenta decizie.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările
dosarului, constată următoarele:
Prin Incheierea din 16
aprilie 2008, pronunţată în Dosarul nr. 1.994/108/2007, Curtea de Apel Timişoara
- Secţia
contencios administrativ şi fiscal a sesizat din
oficiu Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului, republicată.
Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată din
oficiu de instanţa de judecată într-o cauză privind soluţionarea unui recurs
împotriva unei sentinţe civile prin care s-a admis acţiunea formulată de
prefectul judeţului Arad privind anularea Hotărârii nr. 289/2006 a Consiliului
Local al Municipiului Arad, prin care s-a aprobat un act adiţional la un
contract de vânzare-cumpărare de terenuri din domeniul privat al unităţii
administrativ-teritoriale, contract încheiat între municipiul Arad şi
Societatea Comercială „Casarom" Arad - S.A.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate instanţa de judecată constată existenţa unei aparente neconcordanţe
între sfera actelor emise de autorităţile publice locale şi care pot fi atacate
în contenciosul administrativ de prefect, astfel cum această sferă este
menţionată în art. 123 alin. (5) din Constituţia României, şi cele la care se
referă art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată,
considerând că rezolvarea pretinsei neconcordanţe depinde de modul de
interpretare a dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală.
Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios
administrativ şi fiscal arată că „într-o interpretare literală - în condiţiile
în care art. 123 alin. (5) din Constituţia României nu face distincţie între
diferitele acte ce pot fi atacate în justiţie de prefect - se poate aprecia că
limitarea acestui control de legalitate exclusiv la actele administrative,
limitare cuprinsă în art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată,
apare ca neconformă cu dispoziţia constituţională citată, care nu limitează
dreptul prefectului la a
ataca în justiţie numai actele administrative". Apreciază că „instanţa de
contencios administrativ nu este competentă să interpreteze art. 123 alin. (5)
din Constituţia României şi nu poate constata - fără a înfrânge competenţa
Curţii Constituţionale - dacă art. 123 alin. (5) din Constituţia României se
referă exclusiv la actele administrative ale autorităţilor administraţiei
publice locale sau, dimpotrivă, permite prefectului să atace în justiţie şi
alte categorii de acte juridice emise de aceste autorităţi publice".
„Interpretarea art. 123 alin. (5) din Constituţia României este de competenţa
exclusivă a Curţii Constituţionale".
„In opinia instanţei art. 19 alin. (1) lit. e) din
Legea nr. 340/2004 contravine art. 123 alin. (5) din Constituţia României, în
măsura în care textul constituţional menţionat ar permite prefectului să atace
în faţa instanţei de contencios administrativ nu numai actele administrative
emise de consiliul judeţean, de consiliul local sau de primar, dar şi alte
categorii de acte juridice emise de aceste autorităţi publice locale". într-o opinie separată, exprimată asupra problemelor în discuţie, se arată că „operaţiunea
de aplicare a unei dispoziţii legale, inclusiv a unei norme constituţionale,
presupune în mod necesar şi obligatoriu interpretarea normei în discuţie de
către judecătorul cauzei, care, atunci când îşi expune opinia cu privire la o
excepţie de neconstituţionalitate, urmează să facă atât o interpretare a normei
legale, cât şi a normei constituţionale. Interpretarea literală a dispoziţiilor
art. 123 alin. (5) din Constituţie, în sensul că prefectul poate ataca toate
actele juridice ale administraţiei publice locale, este nesatisfăcătoare.
Singura interpretare corectă este interpretarea teleologică, din care rezultă
fără echivoc că, în condiţiile în care textul precizat reglementează la nivel
de principiu constituţional controlul de tutelă administrativă, între art. 123
alin. (5) din Legea fundamentală şi art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr.
340/2004 nu există nicio contradicţie. A accepta punctul de vedere contrar ar
însemna, fără îndoială, a admite ingerinţa puterii executive în sfera actelor
juridice reglementate de dreptul privat".
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Din redactarea
dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţie, care fac referire la
competenţa materială a instanţei de „contencios administrativ" în faţa
căreia prefectul poate ataca un act considerat nelegal, dar şi din cuprinsul
art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
care conţine definiţia „contenciosului administrativ", rezultă, dincolo de
orice îndoială, că, atâta timp cât un act al autorităţii publice se încadrează
în categoria actelor administrative, acesta poate fi atacat în faţa instanţelor
de contencios administrativ, inclusiv de către prefect. Orice alt act va putea
fi cenzurat de către instanţele cu competenţă teritorială sau materială conform
regimului juridic aplicabil acelui act, iar aprecierea cu privire la caracterul
administrativ sau nu al unui act al autorităţii publice locale aparţine
instanţei sesizate, care este obligată să îşi verifice competenţa generală,
atât materială, cât şi teritorială. Se mai arată că este exclusă intervenţia
prefectului, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, în activitatea
autorităţilor administraţiei locale prin posibilitatea de a ataca în instanţă
alte acte decât cele administrative, o altă interpretare fiind de natură a
reprezenta o intervenţie a puterii executive prin eludarea principiului
constituţional al autonomiei locale.
Avocatul Poporului apreciază
că dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului sunt constituţionale, acestea reprezentând,
potrivit Deciziei nr. 436/2007 a Curţii Constituţionale, o consacrare şi o
garanţie a executării legilor, şi nu o încălcare a principiilor
constituţionale. Prefectul, în virtutea calităţii sale de reprezentant al
Guvernului pe plan local, are posibilitatea de a ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ actele administrative ale autorităţilor administraţiei
publice locale ori judeţene, dacă le consideră nelegale. Această atribuţie se
exercită în baza tutelei administrative, care, aşa cum a statuat Curtea
Constituţională prin Decizia nr. 314/2005, „presupune dreptul de control al
Guvernului sau al altei autorităţi a administraţiei statului asupra actelor
autorităţilor locale alese, ce funcţionează în virtutea principiului autonomiei
locale".
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de
vedere.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului,
dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr.
340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu următorul cuprins:
- Art. 19 alin. (1) lit. e): „(1) In calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul
îndeplineşte următoarele atribuţii principale: (...) e) verifică legalitatea
actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului."
Normele fundamentale invocate
în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 123 alin.
(5), potrivit cărora „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului,
în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de
drept".
Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
Constituţională constată următoarele:
In primul rând, se impun unele observaţii cu privire la
susţinerea instanţei de judecată potrivit căreia interpretarea unui text
constituţional este atributul exclusiv al Curţii Constituţionale. Această
afirmaţie este privită de Curte cu unele rezerve. Desigur, atributul
interpretării Constituţiei, cu efecte erga omnes, revine prioritar instanţei de contencios constituţional, deciziile
Curţii fiind, conform art. 147 alin. (4) teza a doua din Legea fundamentală,
general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Din examinarea
dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie rezultă că excepţiile de
neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele sunt ridicate în faţa
instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial. In cazul în care excepţia
este ridicată din oficiu de instanţă, aceasta are obligaţia, potrivit art. 29
alin. (4) teza finală din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, de a o motiva prin încheierea de sesizare a Curţii.
Fără îndoială că pentru a realiza această obligaţie legală instanţa procedează
la interpretarea atât a legilor, cât şi a Constituţiei, pentru că numai astfel
va putea pune în evidenţă motivele pentru care apreciază că o anumită
dispoziţie dintr-o lege este sau nu conformă cu dispoziţiile sau principiile
Constituţiei. Această operaţiune reprezintă mijlocul prin care Constituţia şi
legea asociază instanţele judecătoreşti la controlul constituţionalităţii
legilor. Aşadar, în ceea ce priveşte motivarea prezentei excepţii invocate din
oficiu de instanţa de judecată, Curtea constată că aprecierea cu privire la
caracterul de act administrativ sau nu al unui act emis sau adoptat de
autorităţile publice locale aparţine instanţei sesizate cu soluţionarea
litigiului.
Cât priveşte critica de neconstituţionalitate, potrivit
căreia prevederile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului
contravin, într-o anumită interpretare, dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din
Constituţie, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată.
Art. 123 alin. (5) consacră la nivel constituţional
instituţia tutelei administrative pentru supravegherea respectării legii de
către autorităţile administraţiei publice locale, ceea ce îi conferă
prefectului dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului
judeţean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este
ilegal. Curtea observă că textul constituţional nu impune niciun fel de limite
sau condiţionări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se
emit sau se adoptă acte administrative de către autorităţile locale, acestea
sunt supuse controlului de legalitate al prefectului şi, pe cale de consecinţă,
acţiunilor în contencios administrativ. Dispoziţiile constituţionale ale art.
123 alin. (5) îşi găsesc concretizarea expresă pe planul legislaţiei infraconstituţionale
în art. 3 alin. (1) - Tutela
administrativă - din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, adoptată de Parlament ca lege organică, în temeiul
art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie-, lege cadru în materie, precum şi în
art. 19 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului -, lege specială în materie.
Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se
referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităţilor publice
locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul
este, aşa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, „garantul
respectării legii şi a ordinii publice la nivel local". Recunoaşterea
posibilităţii prefectului de a ataca în instanţă alte acte decât cele
administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului
constituţional al autonomiei locale.
Textul art. 123 alin. (5) din Constituţie trebuie
raportat şi la dispoziţiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanţele
judecătoreşti, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, cu excepţia
celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar. Atât alin. (5) al art. 123, cât şi alin. (6)
al art. 126 din Legea fundamentală consacră instituţia contenciosului
administrativ.
Prin contencios administrativ, astfel cum acesta este
definit potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, se înţelege „activitatea
de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente
potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim".
Totodată, în situaţia în care un act al autorităţii
publice este un act administrativ - aşa cum acesta este definit la art. 2 alin.
(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în faţa instanţei de
contencios administrativ de către prefect, în situaţia în care consideră actul
ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial
sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanţă pe calea
contenciosului administrativ, ci doar în faţa instanţelor cu competenţe în
acele materii.
Legea nr. 340/2004 constituie o lege specială privind materia instituţiei prefectului şi, ca atare,
dispoziţiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare şi
aplicare, neputând fi extinse şi la alte acte ce nu au fost avute în vedere de
legiuitor, iar interpretarea dispoziţiilor care instituie tutela administrativă
nu poate fi decât restrictivă. In caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă
tutela administrativă dincolo de graniţele stabilite de legiuitor, s-ar
deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil.
Dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e)din Legea nr.
340/2004, care fac obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, prevăd una
dintre atribuţiile pe care legea le conferă prefectului, şi anume aceea de a
„verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale
consiliului local sau ale primarului".
Or, prevederile art. 123 alin. (5) din Constituţie
dispun în mod clar că actul considerat ilegal de către prefect poate fi atacat
de către acesta „în faţa instanţei de contencios administrativ"; mai mult,
actul atacat este suspendat de drept.
Curtea constată, aşadar, că interpretarea instanţei de
judecată, expusă în motivarea excepţiei invocate din oficiu, este una literală
extensivă, îndepărtându-se de la normele şi principiile generale care
guvernează, pe de o parte, instituţia contenciosului administrativ şi, pe de
altă parte, instituţia tutelei administrative.
In fine, Curtea observă că dispoziţiile art. 19 alin.
(1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 [în numerotarea anterioară republicării
legii, acest text fiind cuprins la art. 24 alin. (1) lit. f)] au mai constituit
obiect al controlului de constituţionalitate, iar din jurisprudenţa
constituţională în materie rezultă că, la examinarea conformităţii acestor
prevederi cu normele fundamentale, competenţele prefectului au fost întotdeauna
analizate prin raportare la actele administrative ale autorităţilor publice
locale.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit.
d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11
alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor
art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, republicată, excepţie ridicată din oficiu de Curtea de
Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr.
1.994/108/2007.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 decembrie
2008.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi