HOTARARE Nr.
1360 din 22 octombrie 2008
privind aprobarea Tezelor
prealabile ale proiectului Codului de procedura administrativa
ACT EMIS DE:
GUVERNUL ROMANIEI
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 734 din 30 octombrie 2008
In temeiul art. 108 din Constituţia României,
republicată, şi al art. 26 şi 27 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare,
Guvernul României adoptă
prezenta hotărâre.
Articol unic. - Se aprobă Tezele prealabile ale
proiectului Codului de procedură administrativă, prevăzute în anexa care face
parte integrantă din prezenta hotărâre.
PRIM-MINISTRU
CĂLIN POPESCU-TĂRICEANU
Contrasemnează:
Ministrul internelor şi
reformei administrative,
Cristian David
ANEXĂ
TEZELE PREALABILE
ale proiectului
Codului de procedură administrativă
I. Doctrina şi practica
juridică din România au fost preocupate în mod constant de sistematizarea şi
simplificarea legislaţiei administrative, în contextul unei inflaţii normative
caracterizate de abundenţa textelor normative şi instabilitatea regulilor.
Demersurile de codificare urmăresc asigurarea unei mai mari securităţi juridice
şi a unei mai bune accesibilităţi a dreptului, în acord cu exigenţele
constituţionale legate de garantarea drepturilor substanţiale.
Dreptul administrativ modern
este un domeniu evolutiv, iar influenţele exercitate de dreptul european asupra
sistemelor de drept naţionale, precum şi procesul invers de influenţare sunt în
prezent o evidenţă. La nivel european există deja iniţiative de codificare a
regulilor juridice (spre exemplu, iniţiativa Comisiei Europene „Actualizarea şi
simplificarea acquis-ului comunitar"), prin urmare este normal ca acest
demers să fie promovat şi în plan intern, în cadrul sistemelor juridice
naţionale.
Prin cod se înţelege un corp coerent de texte înglobând, conform unui plan
sistematic, ansamblul regulilor referitoare la o materie. Imperativul coerenţei legislaţiei presupune ca un
domeniu de activitate să fie reglementat în ansamblul său de un singur act
normativ. De asemenea, claritatea legislaţiei, un alt aspect indispensabil unei administraţii
moderne, nu poate fi asigurată doar prin calitatea redacţională a actelor
normative, ci presupune şi accesibilitatea acestor acte, în pofida
modificărilor ce le sunt aduse. Pe de altă parte, principiul legalităţii - un
adevărat postulat constituţional - presupune la rândul său reguli
sistematizate, clare şi coerente care să guverneze activitatea autorităţilor
administraţiei publice, în aşa fel încât sistemul normativ să fie înţeles de
toţi şi, prin urmare, în mod facil controlabil. Destinatarii legii trebuie să
poată cunoaşte fără ambiguitate drepturile şi obligaţiile care le sunt
conferite, respectiv impuse prin lege, iar legea trebuie să fie previzibilă.
Nu poate fi negată dificultatea acestui demers
legislativ datorată anvergurii sale covârşitoare. In acest context, limitele
practice ale procesului de codificare sunt date de faptul că nu pot fi
codificate absolut toate dispoziţiile legale sau reglementare dintr-un anumit domeniu de
activitate. Excepţiile se justifică prin aceea că specificitatea unor reguli nu
fundamentează soluţia codificării lor. Cu toate acestea, codificarea este un
aspect indispensabil al îmbunătăţirii cunoaşterii directe a materiilor şi
textelor administrative, fiind aşadar o „necesitate tehnică" pentru
utilizatorii dreptului administrativ.
Din perspectiva reformei administrative, codificarea
are o importanţă deosebită. Aceasta furnizează autorilor proiectelor de reformă
o bază clară şi ordonată de texte aflate în vigoare („dreptul constant"),
pregătind astfel reforma şi simplificarea ulterioară a actelor normative. Mai
mult, codificarea poate fi folosită ca o oportunitate de îmbunătăţire a
reglementărilor dintr-un domeniu.
Trebuie arătat faptul că adoptarea Codului de procedură
administrativă va facilita folosirea unei terminologii unitare pentru aceleaşi
realităţi juridice, instituţii, principii şi concepte juridice, reducându-se
astfel riscul interpretării lor diferenţiate.
In fine, nu trebuie omis faptul că adoptarea unor coduri stabile în timp, cu toate piedicile
inerente acestei perioade de aşezare a instituţiilor statale, ar spori
încrederea cetăţenilor în continuitatea şi durabilitatea reglementărilor
legale.
II. In prezent, legislaţia din
România abundă în reglementări cu privire la aspecte ce vizează definirea şi
modul de funcţionare a instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice, definirea
şi modul de organizare şi funcţionare a serviciilor publice, emiterea de acte
administrative de către autorităţile publice, mecanismele de rezolvare a
petiţiilor adresate autorităţilor de către cetăţeni, mecanismele de asigurare a
transparenţei administraţiei în faţa societăţii civile. Această multitudine de
reglementări prevede o serie de proceduri speciale şi derogări de la dreptul în
comun în materie, conţinând deseori şi contradicţii între prevederi, fapt ce
duce la o aplicare greoaie şi neunitară a lor de către beneficiari - atât
autorităţi publice şi instanţe judecătoreşti, cât şi cetăţeni.
Din practica existentă, din
cercetările realizate de diferite centre universitare din România, precum şi
din doctrina dedicată materiei dreptului administrativ în ultimii ani rezultă cu pregnanţă
următoarele probleme:
- lipsa coerenţei legislative în domeniu, determinată
de multitudinea actelor normative existente;
- lipsa clarităţii actelor normative în domeniu şi
limitarea accesibilităţii, determinată de modificările succesive ale
legislaţiei specifice;
- lipsa sistematizării regulilor, care să guverneze
activitatea autorităţilor administraţiei publice, în aşa fel încât sistemul
normativ să fie înţeles de toţi şi, prin urmare, să fie în mod facil controlabil;
- lipsa unei terminologii unitare;
- inexistenţa unor instituţii indispensabile dreptului
administrativ modern, cum ar fi audierea celor interesaţi în cazul deciziilor
defavorabile, motivarea completă a actelor administrative, revocarea actelor
administrative etc.
Enumerăm în continuare câteva acte normative principale
ale căror prevederi necesită corelare şi armonizare
într-un cadru legal unitar:
a) Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind
reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 1 februarie 2002. aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 233/2002;
b) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003
privind procedura aprobării tacite, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 291 din 25
aprilie 2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003;
c) Ordonanţa Guvernului nr. 33/2002 privind
reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile
publice centrale şi locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002, aprobată cu
modificări prin Legea nr. 223/2002.
III. Prin Ordinul ministrului internelor şi reformei
administrative nr. 289/2007 s-a constituit colectivul special pentru
definitivarea proiectului Codului de procedură administrativă al României. Din
acest colectiv fac parte, pe lângă specialişti din cadrul ministerului,
conferenţiar dr. Dacian Cosmin Dragoş, consilierîn cadrul Ministerului
Internelor şi Reformei Administrative, NorbertWimmer, expert PHARE
RO-2004/IB/OT/01, si Mariusz Swora, expert PHARE RO-2004/IB/OT/01.
In cadrul colectivului sunt
invitaţi să participe, în calitate de experţi: Gabriela Victoria Birsan,
preşedinte, Secţia de contencios administrativ a Inaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, Bogdan Silviu Georgescu, magistrat-asistent, Inalta Curte de Casaţie
şi Justiţie, Mircea Preda, consilier - şef sector - Secţia drept public,
Consiliul Legislativ, Radu Carp, conferenţiar universitar, Universitatea Bucureşti,
Iosif Cerbuneanu, preşedintele Asociaţiei Secretarilor de Municipii din România
şi reprezentant al Asociaţiei Municipiilor din România, Philip Langbroek,
cercetător, Institutul de Drept Public, Universitatea din Utrecht, Rodica
Narcisa Petrescu, profesor universitar, Universitatea Babeş-Bolyai din
Cluj-Napoca, Anton Trăilescu, profesor universitar, Universitatea de Vest din
Timişoara, şi Ioan Santai, profesor universitar, Universitatea Lucian Blagadin
Sibiu.
IV Iniţiativa codificării
aparţine doctrinei şi practicii administrative, care au semnalat în diferite
ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli în ceea ce priveşte procedura
administrativă derulată de autorităţile publice.
Astfel, actualul proiect de cod a pornit de la
proiectul Codului de procedură administrativă elaborat de un colectiv de
specialişti din domeniul dreptului administrativ la Sibiu, în anii 2000-2003,
şi apoi sub egida Institutului de Ştiinţe Administrative, şi publicat în
Revista de drept public, proiect căruia nu i-a fost acordată până în prezent,
din păcate, atenţia cuvenită. De asemenea, au fost avute în vedere observaţiile
specialiştilor făcute cu privire la proiect.
Unul dintre obiectivele prioritare identificate în
Programul de guvernare pentru perioada 2005-2008 se referă la „reforma
administraţiei publice". Pentru realizarea obiectivelor specifice acestei
priorităţi, respectiv: (1) reforma serviciilor publice de bază şi a
utilităţilor publice de interes local, (2) consolidarea procesului de descentralizare administrativă şi fiscală
şi (3) întărirea capacităţii instituţionale a structurilor din administraţia
publică centrală şi locală, se impun în primul rând simplificarea procedurilor
şi reglementarea unitară a regulilor care privesc funcţionarea administraţiei
publice.
In acest sens, reaşezarea legislaţiei specifice
reprezintă un domeniu prioritar în care trebuie aplicate aceste principii.
Prezentul proiect de cod de procedură administrativă îşi propune să
reglementeze într-o formă unitară şi sistematică procedura administrativă,
astfel încât să fie înlăturate carenţele generate de fragmentare, lipsa de
claritate, lipsa de accesabilitate a legislaţiei actuale. De asemenea, sistemul
propus are în vedere pe cât posibil înlăturarea incompatibilităţilor sau
conflictelor generate de diferite prevederi normative aplicabile aceleiaşi
materii.
Prezentul proiect are în vedere îndeplinirea următoarelor obiective:
- uniformizarea soluţiilor legale disparate existente
în legislaţia actuală, precum şi reglementarea pentru prima dată a unor
situaţii juridice semnalate de practica administrativă;
- simplificarea mijloacelor de acţiune a administraţiei
publice prin coerenţa şi predictibilitatea procedurilor;
- asigurarea stabilităţii procedurilor administrative
şi indirect predictibilitatea actului de administraţie publică.
Codul de procedură administrativă are menirea de a
clarifica principiile, conceptele, etapele procedurii administrative, căile de
atac şi regimul juridic al actelor, operaţiunilor şi contractelor
administrative.
In acest sens, elementele de noutate şi soluţiile
legislative pe care le consacră pot fi sintetizate astfel:
a) reglementarea coerentă a
principiilor care guvernează procedura administrativă: legalitatea; eficienţa;
interesul public; bună-credinţă; egalitatea de tratament; motivarea activităţii
administrative; recursul administrativ şi accesul la justiţie; transparenţa;
colaborare şi cooperare; responsabilitate şi răspundere;
b) clarificarea unei serii de concepte, termeni şi
instituţii în cadrul procedurii administrative: activitate administrativă,
autorităţi publice, serviciu public, regim de putere publică, act
administrativ, contract administrativ, operaţiuni administrative şi fapte
administrative, drept de apreciere, drept vătămat, interes legitim, interes
public;
c) clarificarea regimului
juridic al competenţei - reglementarea şi clarificarea aspectelor privind
limitele competenţei, stabilirea competenţei, soluţionarea conflictelor de
competenţă, delegarea acesteia; aceste soluţii legislative sunt elemente
fundamentale în desfăşurarea procedurii administrative, care până în prezent nu
au prins un contur instituţional juridic unitar;
d) clarificarea aspectelor incidente procedurii
administrative de la iniţierea procedurii şi până la finalizarea acesteia:
părţile procedurii administrative, mijloacele de petiţionare şi înregistrarea
petiţiilor, incidente şi drepturi procedurale, tipurile de probe admise în
cadrul acestei proceduri şi modalităţile de administrare şi prezentare a
acestora în faţa autorităţilor publice (investigaţii, procedura de citare,
martorii, experţii, declaraţia părţii, audierea, cercetarea la faţa locului),
comunicarea în cadrul procedurii administrative, costurile procedurii,
modalităţi de finalizare a procedurii administrative (acordul de mediere,
minute, soluţionarea petiţiei, refuzul în cadrul procedurii administrative),
răspunderea autorităţilor publice;
e) raţionalizarea regimului juridic aplicabil actelor
administrative - reglementarea formalităţilor procedurale necesare emiterii/adoptării
actelor administrative (tipuri de avize şi majorităţi), regulilor privind
adoptarea/emiterea actelor administrative; efectele juridice ale actelor
administrative; executarea actelor administrative, modificarea şi încetarea
efectelor juridice ale actelor administrative;
f) raţionalizarea regimului juridic aplicabil
operaţiunilor administrative - reglementarea categoriilor de operaţiuni
administrative, a actelor/înscrisurilor constatatoare ale acestora, forma
operaţiunilor administrative;
g) clarificarea regimului juridic aplicabil contractelor administrative - precizarea criteriilor de calificare
a unui contract ca fiind administrativ şi efectelor juridice ale acesteia;
h) reglementarea controlului administrativ în corelaţie
cu dreptul de apreciere şi a căilor de atac pe cale administrativă prin
consacrarea regulilor şi procedurii aplicabile recursului administrativ graţios
şi ierarhic şi recursului administrativ în cazul contractelor administrative;
V. Structura Codului de
procedură administrativă va fi concepută astfel încât să răspundă nevoii de
reglementare unitară a unor aspecte esenţiale în funcţionarea administraţiei
publice în corelaţie cu elementele de noutate şi cu soluţiile legislative
identificate anterior:
Partea I va cuprinde dispoziţii
generale, cum ar fi obiectul de reglementare, înţelesul unor termeni.
Partea a II-a urmează să detalieze procedura
administrativă prin reglementarea mijloacelor alternative de soluţionare a
disputelor administrative, aceste proceduri prealabile sesizării instanţei de
judecată având un rol important atât în ceea ce priveşte responsabilizarea
autorităţilor publice pentru apărarea drepturilor şi intereselor persoanelor şi
a interesului public, cât şi în evitarea litigiilor de contencios
administrativ.
Primul titlu al acestei părţi va trata principiile
generale, părţile procedurii, regimul juridic al competenţei, termenele, iar
titlul II va fi dedicat
etapelor necesar a fi parcurse în cadrul procedurii administrative. Următoarele
titluri vor fi dedicate actului administrativ (instituţie juridică centrală a
dreptului administrativ), operaţiunilor administrative (categorie discutată
până în prezent doar de doctrină, dar cu importante implicaţii practice mai
ales în sfera contenciosului administrativ), regimului general aplicabil
contractelor administrative, controlului administrativ (formele şi principiile
după care se exercită), căilor de atac pe cale administrativă a actelor
administrative (recursul administrativ şi jurisdicţiile administrative
speciale).
VI. In conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică, proiectul actului normativ va fi afişat pe pagina de internet a
Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, în vederea acordării
posibilităţii cetăţenilor şi reprezentanţilor societăţii civile de a formula
propuneri şi observaţii.
Consultările în vederea definitivării tezelor şi a
proiecţiei Codului de procedură administrativă s-au derulat în perioada
2006-2007 şi au implicat mediul academic (Universitatea Babeş-Bolyai din
Cluj-Napoca, Universitatea Bucureşti, Universitatea Timişoara, Universitatea
Sibiu, SNSPAetc), practicienii dreptului (judecători de contencios
administrativ, funcţionari publici din diferite autorităţi publice), alte
autorităţi publice (Consiliul Legislativ), structurile asociative ale
autorităţilor publice locale (Asociaţia Comunelor din România, Asociaţia
Oraşelor din România, Asociaţia Municipiilor din România, Uniunea Naţională a
Consiliilor Judeţene din România), organizaţii neguvernamentale (APADOR CH,
TRANSPARENCY INTERNATIONAL ROMÂNIA, Institutul de Politici Publice, Centrul de
Resurse Juridice, Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, Asociaţia Pro
Democraţia, Centrul de Resurse pentru Participare Publică, Asociaţia pentru
Implementarea Democraţiei, Fundaţia SOROS etc), precum şi experţi europeni cu
experienţă în elaborarea de coduri administrative şi de procedură
administrativă din Austria, Germania, Croaţia, Polonia, Olanda (prin
intermediul proiectului PHARE RO-2004/IB/OT/01 -„Coordonarea procesului de
descentralizare şi deconcentrare de către administraţia centrală"). De
asemenea, în decursul lunii martie 2008, au fost consultate: Ministerul
Justiţiei, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor, Ministerul
Economiei şi Finanţelor, Ministerul Apărării, Ministerul Muncii, Familiei şi
Egalităţii de Şanse, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul
Mediului şi Dezvoltării Durabile, Ministerul Transporturilor, Ministerul
Afacerilor Externe, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, Ministerul
Culturii şi Cultelor, Ministerul Sănătăţii Publice, Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei
Informaţiei şi Ministerul pentru Intreprinderi Mici şi Mijlocii, Comerţ, Turism
şi Profesii Liberale cu privire la conţinutul şi forma tezelor prealabile.
Informarea va fi realizată prin publicarea pe pagina de
internet a Ministerului Internelor şi Reformei Administrative
VII. Concepţia Codului de procedură administrativă are
în vedere dreptul comparat şi experienţa altor state cu sisteme administrative
destul de diverse (Portugalia, Austria, SUA, Spania, Polonia, Germania, Grecia
etc). In acest sens, experţii europeni care au contribuit la acest demers au
avut un rol deosebit de important în asigurarea unei concepţii moderne,
europene, proiectului.
Cea mai importantă influenţă au avut-o însă doctrina şi
practica administrativă şi judiciară românească, precum şi demersurile de
codificare existente, de menţionat fiind iniţiativa colectivului alcătuit din: I. Santai, I. Alexandru, V. Vedinaş, I. Fleşariu, I.
Nicola, M. Baltador, V Tabără, C. Oprean, E. Bălan, C.
Călinoiu, D. Tofan, C. Butiuc etc. Deşi promovat sub egida Institutului de
Ştiinţe Administrative de către prof. A. Iorgovan şi de către ceilalţi membri
ai institutului, şi publicat în Revista de drept public, proiectului nu i-a
fost acordată până în prezent, din păcate, atenţia cuvenită.
VIII. Codul de procedură administrativă are ca scopuri
fundamentale:
a) reglementarea modului în care deciziile sunt luate
în administraţia publică, în condiţiile respectării drepturilor persoanelor
fizice sau juridice, precum şi a interesului public;
b) asigurarea informării şi participării tuturor
părţilor interesate la luarea deciziilor administrative;
c) stabilirea unor reguli minimale pentru controlul organizării şi funcţionării administraţiei publice;
d) reducerea birocraţiei, simplificarea mijloacelor de
acţiune a administraţiei publice şi apropierea administraţiei de cetăţean.
IX. Necesitatea codificării,
precum şi structura proiectată a Codului de procedură administrativă sunt
susţinute de o bogată literatură şi practică juridică, care le fundamentează
din punct de vedere ştiinţific.
Amintim aici numai câteva dintre lucrările de referinţă
avute în vedere la redactarea tezelor: L. Vişan, Necesitatea
codificării normelor de procedură
administrativă, RDP 2/2005, şi Principiul
motivării în materia procedurii administrative, aspecte de drept comparat, RDP 4/2005; I. Santai, Codificarea
administrativă - cerinţă
a statului de drept şi a integrării europene a
României, RDP 1/2003; A. Iorgovan, Tratat de
drept administrativ, AII Beck, 2005;
D. Apostol Tofan, Drept administrativ I, AII Beck
2004, Necesitatea codificării procedurii
administrative, RDP 1/2002, respectiv Reflecţii pe marginea proiectului Codului de procedură
administrativă, RDP 4/2005; R.A. Lazăr, Legalitatea
actului administrativ. Drept românesc şi comparat, AII
Beck 2004; V Vedinaş, Drept administrativ şi
instituţii politico-administrative, Lumina Lex
2004;
E. Bălan, Procedura administrativă, Ed. Universitară, 2005; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Accent 2004; A.
Trăilescu, Drept administrativ, AII Beck 2005; Vocabulaire juridique, PUF, 1987; A. Van Lang,
G. Gondouin, V Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif 2e
edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999; S. Brondel, La
simplification de droit communautaire et sa codification sonten bonne voie, LADJ 24/2004, Dalloz; Al. Negoiţă, Consideraţii privind
elaborarea Codului administrativ, Analele Universităţii Bucureşti, 1977;
D.C. Dragoş, Drept administrativ, Accent, 2004, respectiv Legea
contenciosului administrativ, comentarii şi explicaţii, AII Beck 2005.
X. Referitor la măsurile de
implementare propuse, Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice
este structura abilitată să monitorizeze modul de implementare a Codului de
procedură administrativă. In acest sens, în termen de 6 luni de la publicarea
în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Codului de procedură administrativă, Unitatea Centrală pentru
Reforma Administraţiei Publice va elabora ghiduri de bune practici în
implementarea Codului de procedură administrativă, va organiza seminarii de analiză, prezentare şi
dezbatere a prevederilor noului act normativ şi va redacta un raport de
monitorizare a implementării acestuia. De asemenea, Institutul Naţional de
Administraţie, direct sau prin centrele teritoriale, va organiza cursuri de
scurtă durată pentru prezentarea Codului de procedură administrativă în vederea
aplicării sale uniforme. Codul de procedură administrativă va intra în vigoare
la 6 luni de la publicare, pentru a putea fi popularizat şi înţeles de cei
interesaţi.
O obligaţie permanentă a Unităţii Centrale pentru
Reforma Administraţiei Publice este inventarierea reglementărilor speciale, care prevăd proceduri administrative
derogatorii de la Codul de procedură administrativă, şi iniţierea unor
propuneri de uniformizare a acestor reglementări.
XI. Concluzii. Prezentele teze preliminare elaborate în
baza art. 26 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, reflectă concepţia generală,
principiile, noile orientări şi principalele soluţii ale reglementărilor preconizate
în materia procedurii administrative.