DECIZIE   Nr. 71 din 23 mai 1996

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 131 din 25 iunie 1996

    Ioan Muraru            - presedinte
    Costica Bulai          - judecator
    Viorel Mihai Ciobanu   - judecator
    Mihai Constantinescu   - judecator
    Lucian Stangu          - judecator
    Ioan Griga             - procuror
    Doina Suliman          - magistrat-asistent

    Pe rol solutionarea recursului declarat de Stanescu Rosca Sorin si de Ardeleanu Cristina impotriva Deciziei nr. 12 pronuntata la data de 7 februarie 1996 de Curtea Constitutionala.
    Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din data de 30 aprilie 1996 si au fost consemnate in incheierea din aceeasi data, cand, avand nevoie de timp pentru a delibera, Curtea Constitutionala a amanat pronuntarea la data de 14 mai 1996 si apoi la data de 23 mai 1996.

                        CURTEA,
examinand actele si lucrarile dosarului, constata:
    Prin Decizia nr. 12 din 7 februarie 1996, Curtea Constitutionala a respins exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 privind regimul pasapoartelor si al calatoriilor in strainatate, invocata de Stanescu Rosca Sorin si de Ardeleanu Cristina, in Dosarul nr. 1.146/1995 al Curtii de Apel Bucuresti, Sectia de contencios administrativ.
    Potrivit art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 "se refuza eliberarea pasaportului, iar cand acesta a fost eliberat se dispune retragerea sau anularea acestuia", intre altele si atunci "cand impotriva persoanei in cauza a inceput urmarirea penala".
    Prin raportarea acestor dispozitii la prevederile art. 150 alin. (1) din Constitutie, in sesizare se considera ca ele sunt abrogate, fiind contrare art. 25 si art. 49. De asemenea, avandu-se in vedere art. 11 alin. (2) si art. 20 din Constitutie se arata ca dispozitiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 contravin art. 13 si art. 29 pct. 2 din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, art. 2 din Protocolul nr. 4 ai Conventiei europene a drepturilor omului si art. 12 din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice.
    Decizia recurata a retinut ca dispozitiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 nu sunt contrare prevederilor constitutionale, nefiind deci incidente dispozitiile art. 150 alin. (1) din Constitutie, pentru urmatoarele motive:
    - dispozitiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 nu incalca art. 25 alin. (1) din Constitutie potrivit caruia "dreptul la libera circulatie, in tara si in strainatate, este garantat", conditiile exercitarii acestui drept fiind stabilite prin lege. Se distinge astfel intre existenta dreptului si exercitarea lui in conditiile stabilite de lege, precizandu-se ca nu revine Curtii sarcina de a controla respectarea acestor prevederi legale in procesul de aplicare;
    - comparand, in substanta si in forma lor, prevederile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 cu cele ale art. 49 alin. (1) din Constitutie, se constata ca restrictiile aduse exercitiului dreptului la libera circulatie sunt prevazute intr-un act normativ asimilat legii, preconstitutional, dar care nu este abrogat in puterea art. 150 alin. (1) din Constitutie;
    - raportarea textului atacat la art. 49 alin. (2) din Constitutie duce la concluzia ca verificarea proportionalitatii masurilor de restrangere a exercitiului dreptului la libera circulatie, in functie de imprejurarile care motiveaza restrangerea - apararea sigurantei nationale, a "ordinii, a sanatatii ori a moralei publice etc. -, nu este o problema susceptibila de apreciere de catre Curtea Constitutionala"; ca problema de fapt, strict determinata, ea urmeaza sa fie verificata de catre autoritatea care, potrivit legii, este competenta sa rezolve actiunea celui care se considera vatamat prin aplicarea masurilor de restrangere a exercitiului dreptului sau;
    - comparand reglementarile din documentele internationale, invocate de autorii exceptiei de neconstitutionalitate, cu cele ale Constitutiei Romaniei si cu textul atacat ca neconstitutional, rezulta "forma tipica a relatiei de coexistenta intre normele internationale in materie si cele nationale, care, prin excelenta, nu presupune raporturi de contrarietate".
    In motivele de recurs invocate se arata ca:
    1) art. 25 alin. (1) din Constitutie constituie temei pentru eventualele restrangeri ale dreptului la libera circulatie, insa cu un corectiv: legea care stabileste conditiile de exercitare a acestui drept fundamental trebuie sa fie conforma cu Constitutia, legitimitate pe care textul de lege atacat nu o indeplineste;
    2) prin redactarea sa, art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990, privitoare la refuzul eliberarii sau la retragerea pasaportului persoanei fata de care a inceput urmarirea penala incalca Constitutia si pactele internationale la care Romania este parte, prin aceea ca reprezinta "o restrangere disproportionata, discretionara si mult prea drastica a dreptului la libera circulatie"; art. 49 alin. (2) din Constitutie permite restrangerea dreptului la libera circulatie, insa numai proportional cu situatia care a determinat-o; sub acest aspect, textul atacat ca neconstitutional apare ca "general, discretionar, excesiv si nenuantat", motiv pentru care organul administrativ ce dispune masura de sanctionare nu are cum sa se preocupe de stabilirea vreunei proportionalitati intre gravitatea acuzatiilor si necesitatea eventuala a restrangerii dreptului;
    3) in decizia atacata s-a extins nepermis sensul notiunii de "ordine publica" din art. 49 din Constitutie, dandu-i-se si sensul de "ordine de drept";
    4) art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 este incompatibil si cu pactele internationale la care Romania este parte, deoarece permite sau chiar ordona restrictii disproportionate si nedemocratice ale dreptului de a calatori liber.
    In concluzie se solicita constatarea ca dispozitiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990, fiind contrare unor prevederi constitutionale, sunt abrogate in temeiul art. 150 alin. (1) din Constitutie.
    CURTEA,
avand in vedere decizia atacata cu recurs, motivele de recurs, intampinarea depusa de Serviciul independent de pasapoarte, straini si probleme de migrari al municipiului Bucuresti, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile partilor si ale procurorului, precum si dispozitiile art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990, raportate la prevederile Constitutiei si ale Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    Recurentii, cu referire la prevederile art. 25 din Constitutie, potrivit carora conditiile de exercitare a dreptului la libera circulatie se stabilesc prin lege, considera ca legea, in afara reglementarii conditiilor de exercitare a dreptului, ar putea cuprinde si restrangeri in exercitarea dreptului la libera circulatie, insa cu conditia ca aceste restrangeri sa fie, la randul lor, constitutionale. Evident ca, indiferent unde s-ar reglementa restrangerea in exercitiul unui drept, aceasta nu poate fi decat conforma art. 49 din Constitutie, ce reprezinta sediul materiei pentru restrangerea exercitiului drepturilor. De aceea, legea emisa in temeiul art. 25 din Constitutie ar putea restrange dreptul la libera circulatie, dar numai cu respectarea prevederilor art. 49 din Constitutie.
    In legatura cu prevederile art. 49 din Constitutie, prin recurs se critica faptul ca dispozitiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990, desi stabilite printr-un act asimilat legii, reprezinta o restrangere disproportionata, cu incalcarea prevederilor alin. (2) al art. 49 din Constitutie, care impune legiuitorului ca restrangerea exercitiului unui drept sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o. Or, nu se poate sustine ca in toate cazurile refuzarea eliberarii sau retragerea pasaportului, potrivit textului atacat, sunt proportionale cu necesitatea bunei administrari a justitiei fata de persoana aflata in urmarire penala.
    Incontestabil ca verificarea proportionalitatii intra in competenta de control a Curtii, cat timp proportionalitatea restrangerii cu situatia care a determinat-o constituie o conditie de constitutionalitate a legii care a instituit restrangerea dreptului.
    In cazul exceptiei de fata, restrangerea dreptului la libera circulatie este, potrivit art. 49 alin. (1) din Constitutie, impusa pentru "desfasurarea instructiei penale", intrucat priveste persoanele aflate in urmarire penala.
    In ce priveste persoanele fata de care s-au luat masurile preventive prevazute de art. 136 din Codul de procedura penala - retinerea, obligatia de a nu parasi localitatea, arestarea preventiva - sau care, potrivit art. 160^1 din acelasi cod, se afla in stare de libertate provizorie - sub control judiciar sau pe cautiune -, aplicarea art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 se impune prin insasi necesitatea respectarii acestor masuri.
    In alte situatii, insa, cand instructia penala nu ar fi stanjenita de exercitarea de catre invinuit sau inculpat, dupa caz, a dreptului la libera circulatie, refuzul eliberarii pasaportului sau retragerea acestuia nu se mai justifica fata de exigentele principiului proportionalitatii. O asemenea masura, in astfel de imprejurari, nu mai apare ca fiind necesara instructiei penale, ci ca o sanctiune neconstitutionala ce afecteaza dreptul la libera circulatie. Desigur, este un atribut al magistratilor ca, tinand seama de situatia de fapt si de invinuirea adusa, sa decida daca refuzul eliberarii pasaportului sau retragerea acestuia este legitima, in functie de ratiunea acestei masuri si in temeiul art. 21 din Constitutie privind accesul liber la justitie care inseamna nu numai dreptul oricarei persoane de a se adresa justitiei, dar si competenta acesteia de a hotari in legatura cu protectia dreptului ce se pretinde a fi lezat. De altfel este greu de admis ca, in temeiul art. 145 din Codul de procedura penala, interdictia parasirii localitatii, deci restrangerea exercitiului dreptului la libera circulatie in interiorul tarii, sa poata fi dispusa numai de magistrat, iar in ce priveste interdictia parasirii tarii acesta sa nu poata nici macar decide ca aplicarea unei asemenea masuri este excesiva si nejustificata, in conditiile concrete avute in vedere, nefiind impusa de cerintele instructiei penale. Pot fi cazuri care eliberarea pasaportului sa fie dictata de situatii grave, legate de viata sau de sanatatea persoanei, ori de interese de stat, cu caracter national. De aceea, limitarea cenzurii judecatoresti exclusiv la constatarea ca o persoana este sau nu in urmarire penala nu se justifica in functie de statutul constitutional al autoritatii judecatoresti in calitatea de garant al libertatilor si al intereselor legitime ale cetatenilor. Din interpretarea sistematica a Constitutiei, indeosebi a art. 21, art. 23, art. 27 alin. (3) si a art. 41 alin. (6), rezulta ca numai magistratul se poate pronunta asupra conflictului rezultat din incalcarea unui drept fundamental sau in legatura cu legitimitatea aplicarii unei masuri care se refera, nemijlocit, la exercitiul unui asemenea drept. De aceea, dupa intrarea in vigoare a Constitutiei, legitimitatea constitutionala a prevederilor art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 este conditionata, potrivit art. 49 alin. (1) Constitutie, de necesitatea luarii acestei masuri pentru buna desfasurare a instructiei penale.
    Constatarea imediata a abrogarii in intregime a textului ar crea insa o stare de neconstitutionalitate mai accentuata decat pastrarea lui in forma actuala, in interpretarea data prin prezenta decizie, deoarece ar crea conditii care ar face imposibila ori ar ingreuna foarte mult desfasurarea procesului penal in faza de urmarire penala sau in cea de judecata, astfel incat ar fi puse in pericol alte valori constitutionale.
    Pe de alta parte, deoarece Curtea Constitutionala poate modifica reglementarea existenta si nici nu poate sa elaboreze o noua reglementare, este necesar ca legiuitorul sa instituie criterii obiective care sa reflecte exigentele principiului proportionalitatii. In acest sens, avand in vedere ca Decretul-lege nr. 10/1990 este anterior Constitutiei, acest act normativ intra in obligatia ce revine Consiliului Legislativ de revizuire a intregii legislatii preconstitutionale, potrivit art. 150 alin. (2) din Constitutie. Pana la indeplinirea acestei obligatii, pentru a se evita lipsa de reglementare si consecintele ce ar putea rezulta din aceasta cauza, prevederile art. 16 lit. a) teza I din Decretul-lege nr. 10/1990 trebuie interpretate si aplicate in concordanta cu exigentele prevederilor si ale principiilor constitutionale.
    In ce priveste critica legata de respectarea conventiilor internationale, Curtea constata ca, potrivit art. 2 din Protocolul nr. 4 la Conventia europeana a drepturilor omului, restrangerea exercitiului dreptului la libera circulatie este permisa nu numai pentru buna desfasurare a instructiei penale ci si pentru prevenirea infractiunilor. De aceea aceasta critica nu este justificata in sensul celor arata in motivele de recurs.
    De asemenea, Curtea nu retine nici critica legata de extinderea notiunii de ordine publica, din art. 49 alin. (1) din Constitutie, la ordinea de drept, nefiind pertinenta pentru solutionarea cauzei.
    In concluzie, tinand seama de considerentele aratate, sunt recursul urmeaza a fi admis in parte, decizia recurata fiind astfel desfiintata, iar pe fond Curtea constata ca dispozitiile art. 16 lit. a) din Decretul-lege nr. 10/1990 constitutionale sub rezerva interpretarii date prin prezenta decizie.
    Avand in vedere considerentele expuse, vazand si prevederile art. 25, art. 49 si art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si pe cele ale art. 1, art. 3, art. 13 alin. (1) lit. A.c), art. 25 si art. 26 din Legea nr. 47/1992,

    CURTEA
    In numele legii
    DECIDE:

    1. Admite in parte recursul declarat de Stanescu Rosca Sorin si de Ardeleanu Cristina impotriva Deciziei nr. 12, pronuntata de Curtea Constitutionala la data de 7 februarie 1996, desfiinteaza decizia atacata si constata ca dispozitiile art. 16 lit. a) teza I privitoare la urmarirea penala din Decretul-lege nr. 10/1990 sunt constitutionale numai in masura in care refuzul eliberarii sau retragerea pasaportului sunt consecinta unei masuri preventive sau de eliberare conditionata dispuse de magistrat, in temeiul prevederilor Codului de procedura penala, precum si daca magistratul considera ca interdictia parasirii tarii se impune pentru buna desfasurare a procesului penal, in orice faza s-ar afla.
    2. Face un apel catre cele doua Camere ale Parlamentului Romaniei pentru elaborarea unui nou cadru legislativ privind refuzul eliberarii sau retragerii pasaportului persoanelor implicate intr-un proces penal, in concordanta cu exigentele principiului proportionalitatii prevazut de art. 49 alin. (2) din Constitutie si cu necesitatea stabilirii unor criterii obiective care sa elimine posibilitatea oricarui arbitrar in aplicarea legii.
    Prezenta decizie este definitiva si se comunica presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.
    Pronuntata in sedinta publica din 23 mai 1996.

           PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. IOAN MURARU


                      Magistrat-asistent,
                      Doina Suliman