DECIZIE Nr.
604 din 20 mai 2008
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 121 din Legea nr. 122/2006 privind
azilul in Romania
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 469 din 25 iunie 2008
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin
Zegrean -judecător
Ion Tiucă - procuror
Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstitutionalitate a dispoziţiilor art. 121 din Legea nr. 122/2006 privind
azilul în România. Excepţia a format obiectul Dosarului Curţii Constituţionale
nr. 1.644 D/2007 şi a fost ridicată de Ali Hashem Abd în Dosarul nr.
8.328/302/2007 al Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti - Secţia a II-a civilă.
Dezbaterile au avut loc în
şedinţa publică din 6 mai 2008, când, în urma deliberărilor, Curtea a dispus
amânarea pronunţării pentru data de 13 mai 2008, când pronunţarea a fost
amânată pentru data de 20 mai 2008.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată
următoarele:
Prin Incheierea din 1 octombrie 2007, pronunţată în
Dosarul nr. 8.328/302/2007, Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti - Secţia a
II-a civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de
neconstitutionalitate a dispoziţiilor art.121 din Legea nr. 122/2006 privind azilul în România. Excepţia de neconstitutionalitate a fost ridicată de Ali Hashem Abd
într-o cauză civilă având ca obiect plângerea împotriva hotărârii Oficiului
Român pentru Imigrări prin care i-a fost respinsă cererea de acces la procedura
de azil şi prin care s-a dispus transferul solicitantului în Bulgaria.
In motivarea excepţiei de neconstitutionalitate se susţine, în esenţă, că prevederile art. 121 din Legea nr.
122/2006 nu acordă solicitantului de azil posibilitatea reală de a ataca
hotărârea Oficiului Român pentru Imigrări prin care i s-a respins accesul la
procedura de azil şi s-a dispus transferarea acestuia în statul membru
responsabil. Prin conţinutul textelor de lege criticate se stabileşte că
solicitantul are la dispoziţie un termen de două zile pentru a depune,
personal, plângere împotriva acestei hotărâri, iar introducerea plângerii în
termenul menţionat nu suspendă executarea dispoziţiei de transfer. Prin urmare,
solicitantul nu beneficiază în mod efectiv de posibilitatea de a exercita calea
de atac, în condiţiile în care legea permite ca dispoziţia de transfer să fie
executată odată cu comunicarea hotărârii. Solicitantul este pus astfel în
imposibilitatea de a exercita personal acest drept, precum şi de a contacta o
persoană pe care să o împuternicească pentru a introduce plângerea. In
consecinţă, autorul excepţiei susţine că prevederile legale criticate nu oferă
solicitantului un drept efectiv la apărare şi îl împiedică în acelaşi timp să
se adreseze instanţei pentru apărarea drepturilor sale.
Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti - Secţia a II-a
civilă apreciază că
excepţia de neconstitutionalitate este neîntemeiată.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstitutionalitate.
Guvernul consideră că,
în realitate, astfel cum rezultă din motivarea cererii prin care a fost
ridicată excepţia, autorul acesteia contestă numai constituţionalitatea alin.
(1) şi (2) ale art. 121 din Legea nr. 122/2006. Apreciază că textele de lege
menţionate încalcă dispoziţiile art. 21 din Constituţie şi, ca atare, excepţia
de neconstitutionalitate este întemeiată în raport cu aceste prevederi ale
Legii fundamentale. In argumentarea acestui punct de vedere, arată că
legiuitorul are competenţa, în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituţie, să
instituie norme speciale de procedură, derogatorii de la dreptul comun, în
considerarea unor situaţii deosebite, dar numai în măsura în care demersul său
este subordonat regulilor şi principiilor constituţionale, aşa cum s-a statuat
în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
Avocatul Poporului consideră
că dispoziţiile art. 121 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 122/2006 privind azilul
în România sunt neconstituţionale, fiind contrare principiului liberului acces
la justiţie, instituit de art. 21 din Legea fundamentală, care presupune
posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi nemijlocit instanţelor
de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale
legitime. Cât priveşte critica de neconstitutionalitate a art. 121 alin. (1) şi
alin. (4)-(6) din Legea nr. 122/2006, apreciază că nu poate fi reţinută,
întrucât acestea reprezintă norme de procedură a căror reglementare este de
competenţa exclusivă a legiuitorului.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate,
raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine
următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstitutionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstitutionalitate îl
constituie dispoziţiile art. 121 din Legea nr. 122/2006 privind azilul în
România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 18
mai 2006, care au următorul conţinut:
„Art 121 - Calea de atac
(1) Impotriva hotărârii prevăzute la art. 120 alin.
(3) se poate face plângere în termen de două zile de la data primirii dovezii
de comunicare sau a documentului prin care se constată că solicitantul nu se mai află la ultima reşedinţă declarată. Introducerea plângerii
în termenul menţionat nu suspendă executarea dispoziţiei de transfer în statul
membru responsabil.
(2) Plângerea se depune personal la Oficiul Naţional
pentru Refugiaţi şi va fi însoţită de copia de pe hotărârea de respingere a
accesului la procedura de azil în România.
(3) Plângerea este înaintată de îndată judecătoriei
în a cărei rază teritorială se află structura competentă a Oficiului Naţional
pentru Refugiaţi care a emis hotărârea.
(4) Instanţa de
judecată soluţionează plângerea în termen de 5 zile şi pronunţă o hotărâre
motivată prin care:
a) respinge plângerea şi menţine hotărârea Oficiului
Naţional pentru Refugiaţi;
b) admite plângerea, anulează dispoziţia de transfer
în statul responsabil şi dispune acordarea accesului la procedura de azil în
România;
(5) Hotărârea instanţei este definitivă şi
irevocabilă.
(6) In cazul în care prin hotărârea instanţei de
judecată se admite plângerea şi se dispune acordarea accesului la procedura de
azil naţională, iar solicitantul de azil a fost deja transferat în statul
membru responsabil, Oficiul Naţional pentru Refugiaţi va întreprinde
demersurile necesare în vederea readmiterii solicitantului pe teritoriul
României."
In opinia autorului excepţiei de neconstitutionalitate,
prevederile supuse controlului de constituţionalitate contravin următoarelor
dispoziţii din Legea fundamentală: art. 18 - „Cetăţenii străini şi
apatrizii", 20 - „Tratatele internaţionale privind drepturile
omului", 21 -„Accesul liber la justiţie", 24 - „Dreptul la
apărare", 44 - „Dreptul de proprietate privată" şi 53 - „Restrângerea
exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi".
Examinând excepţia de neconstitutionalitate, Curtea
reţine că textele de lege criticate cuprind norme care reglementează
exercitarea căii de atac împotriva hotărârii prin care Oficiului Român pentru
Imigrări respinge accesul la procedura de azil în România şi dispune transferul
străinului în statul membru al Uniunii Europene responsabil cu examinarea
cererii de azil depuse de un cetăţean al unei ţări terţe sau, dimpotrivă,
acordă accesul la procedura de azil în România.
Curtea observă că, în conformitate cu dispoziţiile art.
121 alin. (1), se prevede, pe de o parte, dreptul de a face plângere împotriva
hotărârii Oficiului Român pentru Imigrări de respingere a accesului la
procedura de azil în România şi de dispunere a transferului străinului în
statul responsabil cu examinarea cererii, iar pe de altă parte, potrivit alin.
(2) al art. 121, se stabileşte obligaţia de a depune plângerea personal, în
condiţiile în care introducerea acesteia în termenul prevăzut nu suspendă
executarea dispoziţiei de transfer în statul membru responsabil.
Cum dispoziţia de transfer devine executorie din
momentul primirii dovezii de comunicare sau a documentului prin care se
constată că solicitantul de azil nu se mai află la ultima reşedinţă declarată,
acesta este în imposibilitate obiectivă de a depune plângerea, fiind imediat
transferabil în statul membru responsabil. Aşadar, este anulată posibilitatea
concretă şi efectivă a acestuia de a-şi valorifica dreptul de acces liber la
justiţie. Textul impune obligaţia depunerii personale a plângerii, or, acest
lucru este imposibil ca urmare a caracterului imediat executoriu al dispoziţiei
de transfer.
De altfel, stabilirea termenului în care poate fi
depusă plângerea nici nu îşi mai găseşte utilitatea, câtă vreme cel care ar fi
dorit să conteste hotărârea poate fi transferat în alt stat din chiar clipa în
care acest termen ar începe să curgă, iar textul impune obligaţia depunerii
plângerii exclusiv personal de către solicitant. Din această perspectivă,
imposibilitatea desemnării unui reprezentant care să poată depune plângerea în
locul solicitantului echivalează cu privarea de dreptul de a sesiza instanţa de
judecată, iar dreptul de a contesta hotărârea Oficiului Român pentru Imigrări apare ca un drept
pur formal, care, în realitate, nu poate fi exercitat
efectiv.
S-ar putea susţine că executarea nu este suspendată în
considerarea faptului că interesul străinului este acela de a avea acces cât
mai rapid la procedura de acordare a dreptului de azil. Dar, în ipoteza în
care, după transferarea străinului în statul membru a cărui responsabilitate a
fost stabilită de funcţionarii Oficiului Român pentru Imigrări, instanţa română
admite plângerea solicitantului şi constată că, în realitate, statul român este
cel care trebuie să analizeze cererea de acordare a dreptului de azil, acest
imperativ de celeritate nu se mai respectă, iar transferul este în defavoarea
străinului, a cărui posibilitate de a-i fi examinată cererea de azil de către
statul realmente responsabil este întârziată.
Este adevărat că Regulamentul Consiliului Uniunii
Europene nr. 343/2003, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene L
199, 31/07/2007, p. 0023-0029, stabilind criteriile şi mecanismele pentru
determinarea statelor membre responsabile pentru examinarea cererilor depuse în
unul dintre statele membre de un cetăţean al unei ţări terţe, prevede, la art.
19 paragraful 2, că implementarea transferului nu se suspendă în cazul
introducerii unei căi de atac, în speţă, plângerea. Dar aceasta nu e o regulă
imperativă, ci permite fie legislaţiei interne, fie instanţelor naţionale să
aprecieze, de la caz la caz, asupra necesităţii suspendării executării
dispoziţiei de transfer în alt stat.
Aşadar, dispoziţia cuprinsă în art. 121 alin. (1) fraza
a doua nu asigură un drept de acces efectiv la o instanţă de judecată.
Mai mult, în ceea ce priveşte prevederea cuprinsă în
art. 121 alin. (1) potrivit căruia plângerea se depune în termen de două zile
de la data primirii dovezii de comunicare a hotărârii, Curtea constată că
textul de lege este imprecis, întrucât momentul de la care curge acest termen
nu poate fi cunoscut de solicitantul dreptului de acces la procedura de azil,
care nu are posibilitatea de a şti când ajunge la Oficiul Român pentru Imigrări
această dovadă. Cu privire la acest aspect, Curtea Europeană a Drepturilor
Omului a statuat în jurisprudenţa sa că „o normă este «previzibilă» numai
atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită
oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate
- să îşi corecteze conduita" (cazul Rotaru
împotriva României, 2000), iar în cazul Sunday
Times contra Regatului Unit, 1979, a decis că
„[...] cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor
juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură
rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt,
legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă".
In ceea ce priveşte dispoziţiile art. 121 alin. (2) şi
(3) din Legea nr. 122/2006, Curtea reţine că acestea instituie obligaţia
depunerii plângerii la Oficiul Român pentru Imigrări, care o va înainta
judecătoriei în a cărei rază teritorială se află structura competentă a
Oficiului Român pentru Imigrări care a emis hotărârea, fără să prevadă şi
posibilitatea depunerii acesteia şi direct la instanţă.
Curtea observă că aceasta reprezintă o modalitate
procedurală de sesizare a instanţei similară celor a căror
neconstitutionalitate a fost constatată de instanţa de contencios
constituţional prin deciziile nr. 347 din 3 aprilie 2007 (publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 9 mai 2007) şi nr. 953 din
19 decembrie 2006 (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53
din 23 ianuarie 2007). In acele cazuri Curtea a statuat că „existenţa oricărui
impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională şi
care ar putea până la urmă să nege liberul acces la justiţie al persoanei,
încalcă în mod flagrant prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţie.
(...) Mai mult decât atât, o asemenea soluţie legislativă ar putea da naştere
la abuzuri săvârşite de către agenţii organelor administrative, ceea ce, în final, chiar dacă ar
duce la tragerea la răspundere penală sau disciplinară a acestora, ar îngreuna
sau chiar nega dreptul contestatorului la accesul liber la justiţie".
In ipotezele avute în vedere în deciziile menţionate,
s-a constatat că „obligaţia depunerii plângerii la organul din care face parte
agentul constatator, ca o condiţie de acces la justiţie, nu poate fi
justificată în mod obiectiv şi rezonabil nici prin faptul că, primind
plângerea, organele administrative ar avea cunoştinţă de ea şi nu ar porni la
executarea amenzii aplicate". In speţa de faţă se observă că nici măcar o
asemenea justificare nu poate fi luată în considerare, întrucât depunerea
plângerii la Oficiul Român
pentru Imigrări de către solicitantul dreptului de azil căruia i s-a refuzat
accesul la procedura de azil în România nu are ca efect suspendarea executării
dispoziţiei de transfer în statul membru responsabil.
Pentru identitate de raţiune, Curtea constată că
dispoziţiile art. 121 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 122/2006 sunt
neconstituţionale, întrucât îngrădeşte accesul direct la justiţie, atât timp
cât nu prevede, ca alternativă, şi posibilitatea ca plângerea să poată fi
depusă şi direct la instanţa de judecată.
In fine, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 121
alin. (4), (5) şi (6), Curtea constată că acestea nu contravin niciunui text
sau principiu din Legea fundamentală.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr.
47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
I. Admite excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 121 alin. (1) şi (3) din Legea nr.
122/2006 privind azilul în România, excepţie ridicată de Ali Hashem Abd în
Dosarul nr. 8.328/302/2007 al Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti - Secţia a
II-a civilă.
II. Admite excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 121 alin. (2) din Legea nr. 122/2006
privind azilul în România, ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar, şi
constată că acestea sunt neconstituţionale în măsura în care nu prevăd şi
posibilitatea ca plângerea să poată fi depusă şi direct la instanţa de judecată
şi nici posibilitatea depunerii plângerii şi prin reprezentant.
III. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 121 alin. (4), (5) şi (6) din Legea
nr. 122/2006 privind azilul în România.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 20 mai 2008.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Valentina Bărbăţeanu