Decizia Nr.547 din 15.07.2015

asupra sesizării de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Hotărârii Senatului nr. 48 din 22 iunie 2015 privind constituirea Comisiei speciale a Senatului pentru evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 685 din 09 septembrie 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Mihaela Senia Costinescu	- magistrat-asistent-şef

1. Pe rol se află pronunţarea asupra sesizării de neconstituţionalitate privind dispoziţiile Hotărârii Senatului nr. 48 din 22 iunie 2015 privind constituirea Comisiei speciale a Senatului pentru evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România, sesizare formulată de un număr de 44 senatori şi transmisă Curţii Constituţionale prin Adresa nr. XXXV/3.076 din 1 iulie 2015 de către secretarul general al Senatului.2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. l) din Constituţie şi al art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.413 din 25 aprilie 2015 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.146L/2/2015.3. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că, potrivit dispoziţiilor hotărârii criticate, comisia specială a Senatului pentru evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România întocmeşte şi prezintă Senatului o evaluare „a modului în care puterile de stat funcţionează potrivit principiului constituţional al separaţiei echilibrului şi controlului reciproc. Această comisie organizează dezbateri, întocmeşte documentare extensive cu privire la tematica supusă evaluării. Comisia, „pe baza propriilor indicatori şi a propriului model de analiză, realizează un raport ce va măsura: independenţa şi imparţialitatea sistemului judiciar“, rigoarea şi raţionalitatea procedurilor, controlul civil asupra instituţiilor de forţă, consistenţa drepturilor şi libertăţilor individuale, precum şi garanţiile constituţionale, formele şi eficacitatea controlului cetăţenesc asupra tuturor instituţiilor şi puterilor statului“.4. Or, folosirea „propriilor indicatori şi a propriului model de analiză“ de către comisie, constituie, în opinia autorilor sesizării, un factor de realizare a unui abuz politic, de natură a încălca prevederile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (4) care statuează că „statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale“, precum şi cele cuprinse în art. 124 alin. (3) care precizează că judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii. Este mai mult decât evident că această comisie este înfiinţată pentru a sluji ca un instrument politic de imixtiune în activitatea justiţiei, generând o presiune nejustificată asupra puterii judecătoreşti.5. Autorii mai susţin că activitatea puterii legislative nu cuprinde şi această latură de anchetă asupra celorlalte puteri, judecătorii nu pot fi traşi la răspundere de către această comisie, supunându-se numai legii. Deşi se invocă principiul separaţiei puterilor, în realitate, prin activitatea sa, această comisie nu face decât să îl încalce şi să producă o tensiune nefirească într-un stat de drept. Este indubitabil că o „evaluare“, o „măsurare“ a independenţei şi imparţialităţii sistemului judiciar constituie prin sine însuşi un amestec şi o presiune la adresa independenţei justiţiei.6. În temeiul art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională a solicitat punctul de vedere al Biroului permanent al Senatului asupra sesizării de neconstituţionalitate.7. În vederea soluţionării prezentei sesizări, Curtea procedează, mai întâi, la verificarea admisibilităţii acesteia.8. Analiza îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a sesizării trebuie realizată prin raportare la art. 27 alin. (1) din lege, potrivit căruia „Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului, a hotărârilor plenului Camerei Deputaţilor, a hotărârilor plenului Senatului şi a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori“.9. Astfel, Curtea constată că actul juridic supus controlului este o hotărâre, care aparţine plenului Senatului, sesizarea fiind formulată de un număr de 44 de senatori, care, potrivit dispoziţiilor legale, are calitatea de titular al sesizării.10. În continuare, Curtea va analiza îndeplinirea în prezenta cauză a altor condiţii de admisibilitate a sesizării, care nu sunt stipulate explicit de lege lata, dar care reprezintă rezultate ale interpretării textelor de lege, date de Curte în jurisprudenţa sa anterioară. Sub acest aspect, o condiţie de admisibilitate a sesizărilor privind neconstituţionalitatea hotărârilor parlamentare o constituie relevanţa constituţională a obiectului respectivelor hotărâri. Curtea a constatat că pot fi supuse controlului de constituţionalitate numai hotărârile Parlamentului, adoptate după conferirea noii competenţe, hotărâri care afectează valori, reguli şi principii constituţionale sau, după caz, organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor de rang constituţional (a se vedea deciziile nr. 53 şi 54 din 25 ianuarie 2011, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 293 din 4 mai 2012, Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012).11. De asemenea, Curtea Constituţională a mai stabilit, în mod expres, că, pentru a fi admisibilă sesizarea de neconstituţionalitate, norma de referinţă trebuie să fie de rang constituţional pentru a se putea analiza dacă există vreo contradicţie între hotărârile menţionate la art. 27 din Legea nr. 47/1992, pe de o parte, şi exigenţele procedurale şi substanţiale impuse prin dispoziţiile Constituţiei, pe de altă parte. Aşadar, criticile trebuie să aibă o evidentă relevanţă constituţională, şi nu una legală ori regulamentară. Prin urmare, toate hotărârile plenului Camerei Deputaţilor, plenului Senatului şi plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului pot fi supuse controlului de constituţionalitate, dacă în susţinerea criticii de neconstituţionalitate sunt invocate dispoziţii cuprinse în Constituţie. Invocarea acestor dispoziţii nu trebuie să fie formală, ci efectivă (Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012 şi Decizia nr. 628 din 4 noiembrie 2014).12. În aplicarea acestor considerente, a căror putere de lucru judecat şi obligativitate nu pot fi puse la îndoială, Curtea reţine că obiectul Hotărârii Senatului nr. 48 din 22 iunie 2015, respectiv constituirea Comisiei speciale a Senatului pentru evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România, se situează în materia constituţională, câtă vreme scopul înfiinţării unei astfel de comisii îl reprezintă întocmirea şi prezentarea în faţa Senatului şi, prin intermediul acestuia, societăţii româneşti a unei evaluări amănunţite, analitice şi obiective atât a calităţii practicilor şi instituţiilor democratice din România, cât şi a modului în care puterile în stat funcţionează potrivit principiului constituţional al separaţiei, echilibrului şi controlului reciproc. De asemenea, pentru a se raporta la noţiunile menţionate în jurisprudenţa Curţii, respectiv valori, principii sau reguli constituţionale, este evident că, în speţă, obiectul hotărârii este nemijlocit legat de regulile consacrate de art. 1 alin. (4) din Constituţia României, care stabileşte principiul separaţiei puterilor în stat. Având în vedere cele precizate, Curtea apreciază că sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate.13. Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie Hotărârea Senatului nr. 48 din 22 iunie 2015 privind constituirea Comisiei speciale a Senatului pentru evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 24 iunie 2015, care are următorul conţinut: „În temeiul prevederilor art. 64 alin. (4) din Constituţia României, republicată, precum şi ale art. 77 din Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotărârea Senatului nr. 28/2005, cu modificările şi completările ulterioare, Senatul adoptă prezenta hotărâre.Art. 1: Se constituie Comisia specială a Senatului pentru evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România, denumită în continuare Comisia, în scopul de a întocmi şi de a prezenta Senatului şi, prin intermediul acestuia, societăţii româneşti o evaluare amănunţită, analitică şi obiectivă atât a calităţii practicilor şi instituţiilor democratice din România, cât şi a modului în care puterile în stat funcţionează potrivit principiului constituţional al separaţiei, echilibrului şi controlului reciproc.Art. 2: (1) Comisia se compune din 9 senatori, desemnaţi de grupurile parlamentare din Senat.(2) Comisia este condusă de un birou alcătuit din preşedinte, un vicepreşedinte şi un secretar.(3) Componenţa nominală a Comisiei şi a biroului acesteia este prevăzută în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.(4) Senatorii desemnaţi ca membri ai Comisiei îşi păstrează şi calitatea de membri ai comisiilor permanente ale Senatului.Art. 3: Comisia are următoarele atribuţii: a)organizează dezbateri publice şi consultări cu societatea civilă, mediul academic şi reprezentanţi ai instituţiilor; b)întocmeşte o documentare extensivă, prin colaborarea cu autorităţile publice competente, dar şi prin culegerea de date din surse publice, cu privire la tematica aflată sub evaluare; c)pe baza propriilor indicatori şi a propriului model de analiză, Comisia realizează un raport ce va măsura: participarea şi reprezentarea politică, densitatea şi intensitatea reţelelor de asociativitate, libertatea de exprimare, respectul faţă de minorităţile de orice natură, gradul de acceptabilitate a pluralismului, raportul dintre viaţa privată şi securitatea colectivă, capacitatea de reglare a erorilor şi abuzurilor instituţionale, responsabilitatea politică, transparenţa deciziilor guvernamentale, calitatea deliberării instituţionale şi a dezbaterii publice, independenţa şi imparţialitatea sistemului judiciar, rigoarea şi raţionalitatea procedurilor, controlul Parlamentului asupra Executivului, controlul civil asupra instituţiilor de forţă, consistenţa drepturilor şi libertăţilor individuale, precum şi a garanţiilor constituţionale, formele şi eficacitatea controlului cetăţenesc asupra tuturor instituţiilor şi puterilor statului.Art. 4: Şedinţele Comisiei au loc săptămânal sau ori de câte ori este necesar. Art. 5: Comisia îşi va desfăşura activitatea în baza regulamentului propriu de funcţionare, aprobat de Biroul permanent al Senatului. Art. 6: În luna aprilie 2016, Comisia va prezenta Senatului raportul final asupra activităţii desfăşurate, însoţit de recomandări de lege ferenda. Art. 7: După prezentarea raportului final în luna aprilie 2016, Comisia îşi va înceta activitatea. Art. 8: Biroul permanent al Senatului va dispune măsurile necesare pentru asigurarea activităţii Comisiei.“ 14. Autorii sesizării susţin că această hotărâre contravine prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (4) care consacră principiul separaţiei şi echilibrului puterilor şi ale art. 124 alin. (3) referitor la independenţa justiţiei. 15. Examinând criticile de neconstituţionalitate, Curtea constată că, în temeiul art. 64 alin. (4) teza întâi din Constituţie, care prevede posibilitatea fiecărei Camere de a-şi constitui „comisii de anchetă sau alte comisii speciale“, Senatul a adoptat Hotărârea nr. 48 din 22 iunie 2015 cu respectarea condiţiilor referitoare la cvorumul legal şi la majoritatea de voturi, prevăzute de art. 67 şi art. 76 alin. (2) din Constituţie. Potrivit dispoziţiilor art. 1 din hotărâre, scopul constituirii comisiei speciale îl reprezintă evaluarea instituţiilor democratice din România, sub aspectul calităţii practicilor acestora, precum şi a modului în care puterile în stat funcţionează potrivit principiului constituţional al separaţiei, echilibrului şi controlului reciproc. Hotărârea reglementează atribuţiile comisiei, stabilind durata de funcţionare a acesteia - luna aprilie 2016, când aceasta are obligaţia de a prezenta plenului Senatului raportul final asupra activităţii desfăşurate, însoţit de recomandări de lege ferenda.16. Analizând obiectul şi scopul reglementării, Curtea constată că hotărârea de constituire a unei comisii speciale având un asemenea obiect de activitate reprezintă o aplicare a dispoziţiilor art. 69 alin. (1) din Constituţie, respectiv a principiului potrivit căruia parlamentarii sunt în serviciul poporului. Aceştia, beneficiind de legitimarea textului constituţional menţionat, trebuie să dea dovadă de aplecare spre discutarea, dezbaterea şi rezolvarea problemelor comunităţii şi nicidecum să le ignore. De asemenea, reţinem că nicio autoritate sau instituţie publică nu poate limita sau nega acest principiu, senatorii şi deputaţii exercitându-şi mandatul în conformitate cu interesul superior al comunităţii şi cu respectarea competenţelor strict determinate prin Constituţie (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012).17. Autorii sesizării susţin că „activitatea puterii legislative nu cuprinde şi această latură de anchetă asupra celorlalte puteri“, astfel că „judecătorii nu pot fi traşi la răspundere de către această comisie, supunându-se numai legii“. Or, prin activitatea sa, această comisie nu face decât să producă o tensiune nefirească într-un stat de drept, întrucât „evaluarea independenţei şi imparţialităţii sistemului judiciar constituie prin sine însuşi un amestec şi o presiune la adresa independenţei justiţiei“. 18. Cu privire la ancheta parlamentară, Curtea a statuat că aceasta este „o expresie a funcţiei de control pe care o are Parlamentul în cadrul democraţiei constituţionale. Acest tip de control parlamentar se poate efectua prin intermediul unei comisii de anchetă constituite ad-hoc sau prin mijlocirea unei comisii permanente“ (Decizia nr. 1.231 din 29 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 759 din 6 noiembrie 2009), priveşte subiectele supuse controlului prin art. 111 din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994) şi „se exercită asupra activităţii Guvernului şi asupra celorlalte organe ale administraţiei publice, iar nu şi asupra oricărei autorităţi publice centrale“ (Decizia nr. 317 din 13 aprilie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 23 mai 2006). Totodată, se exercită şi cu privire la activitatea serviciilor publice (Decizia nr. 46 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994).19. Pentru a răspunde criticilor de neconstituţionalitate, trebuie observate considerentele de principiu enunţate în Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, respectiv faptul că prevederile regulamentului propriu fiecărei Camere „nu pot stabili drepturi şi obligaţii decât pentru deputaţi [sau senatori, după caz, - s.n.], precum şi pentru autorităţile, demnitarii şi funcţionarii publici, înfuncţie de raporturile constituţionale pe care le au cu Camera“. Curtea a mai arătat că „anumiţi demnitari şi funcţionari publici nu pot fi însă controlaţi prin comisiile de anchetă, deoarece Constituţia, stabilind raporturile juridice dintre autorităţile publice, instituie reguli distincte“. Prin Decizia nr. 1.231 din 29 septembrie 2009 şi, ulterior, prin Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, Curtea a reţinut că „în faţa comisiilor de anchetă, în mod obligatoriu, trebuie să compară numai subiectele de drept care se află în raporturi constituţionale specifice cu Parlamentul potrivit titlului III, cap. IV din Constituţie, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul. Alte subiecte de drept pot fi invitate să ia parte la dezbaterile din faţa comisiilor de anchetă, fără a exista însă vreo obligaţie corelativă din partea acestora de a da curs invitaţiei“. Curtea a stabilit, de asemenea că aceste comisii de anchetă „nu au abilitarea constituţională sau regulamentară să se pronunţe asupra vinovăţiei sau nevinovăţiei unei persoane, ci sunt expresia controlului parlamentar“. Scopul lor este acela de a lămuri, de a clarifica împrejurările şi cauzele în care s-au produs evenimentele supuse cercetării. „Este, prin urmare, de forţa evidenţei faptul că aceste comisii anchetează/verifică fapte sau împrejurări, şi nu persoane. Ele au ca scop constatarea existenţei sau inexistenţei faptelor pentru care a fost creată comisia de anchetă, fără a stabili cu titlu de certitudine răspunderea administrativă, materială, disciplinară sau penală a vreunei persoane“. Aceste comisii nu au competenţa de a da un verdict, ci pe aceea de a întocmi un raport cu privire la situaţia de fapt anchetată, prin care se vor indica concluziile la care au ajuns pe baza actelor şi documentelor pe care le-a consultat şi a audierilor efectuate.20. Cu privire la înfiinţarea comisiilor speciale, Curtea reţine că acestea sunt legitimate din punct de vedere constituţional prin textul art. 64 alin. (4) teza întâi din Legea fundamentală, care prevede că „Fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele îşi pot constitui comisii comune“. Din acest text constituţional rezultă, fără dubiu, că aceste comisii se constituie şi funcţionează în cadrul fiecărei Camere, care, potrivit autonomiei sale regulamentare, decide cu privire la oportunitatea înfiinţării lor, stabilind modul lor concret de organizare şi funcţionare. Dezbaterile specializate care au loc în cadrul şedinţelor comisiilor se finalizează cu întocmirea de rapoarte sau avize care au rolul de a pregăti şi facilita desfăşurarea lucrărilor Camerelor, respectiv a dezbaterilor care vor avea loc în plenul acestora. Necesitatea creării acestor organe de lucru a fost impusă de asigurarea eficienţei activităţii unui corp deliberativ numeros. Din această perspectivă, rolul comisiilor în activitatea parlamentară este unul foarte important, ele asigurând pregătirea deciziilor plenului în scopul exercitării prerogativelor ce decurg din dreptul de informare, dreptul de control sau dreptul de anchetă ale Parlamentului. 21. Dat fiind caracterul de organe de lucru interne al comisiilor parlamentare, natura juridică a rapoartelor sau avizelor adoptate de acestea este acea a unui act preliminar, cu caracter de recomandare, adoptat în scopul de a sugera o anumită conduită, sub aspect decizional, plenului fiecărei Camere sau Camerelor reunite (a se vedea în acest sens Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012). 22. Critica de neconstituţionalitate vizează, în esenţă, atribuţia Comisiei speciale a Senatului prevăzută la art. 3 lit. c) din Hotărârea nr. 48 din 22 iunie 2015, respectiv cea referitoare la evaluarea prin raportul întocmit pe baza propriilor indicatori şi a propriului model de analiză a „independenţei şi imparţialităţii sistemului judiciar“. 23. Având în vedere cele expuse în prealabil, precum şi dispoziţiile Hotărârii Senatului nr. 48/2015, Curtea constată că acestea nu cuprind nicio referire expresă sau implicită cu privire la cercetarea/anchetarea activităţii autorităţii judecătoreşti. Evaluarea independenţei şi imparţialităţii sistemului judiciar se realizează exclusiv pe baza unor dezbateri publice şi a unor consultări cu societatea civilă, mediul academic şi reprezentanţii instituţiilor [art. 3 lit. a) din hotărâre] şi în urma unei documentări extensive, prin colaborarea cu autorităţile publice competente, dar şi prin culegerea de date din surse publice, cu privire la tematica aflată sub evaluare [art. 3 lit. b) din hotărâre]. Stabilirea unor indicatori şi a unor modele proprii de analiză este inerentă efectuării studiului pe care comisia trebuie să îl realizeze, în funcţie de obiectivele pe care Plenul Senatului le-a stabilit în sarcina acesteia şi anume aprecierea calităţii practicilor, a instituţiilor democratice din România şi a modalităţii lor de funcţionare în cadrul democraţiei constituţionale. Modelele şi indicatorii utilizaţi de comisie în realizarea studiului vor fundamenta concluziile pe care comisia urmează să le adopte în raportul final şi se circumscriu finalităţii stabilite prin hotărârea Senatului, respectiv evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România. Sub aceste aspecte, raportul final întocmit de comisie şi prezentat plenului Senatului are ca scop evaluarea cadrului legal în care instituţiile statului funcţionează, fiind însoţit de recomandări de lege ferenda, pe care membrii Senatului şi le pot însuşi în vederea promovării unor iniţiative legislative menite să îmbunătăţească modul în care puterile în stat funcţionează, cu respectarea principiului constituţional al separaţiei, echilibrului şi controlului reciproc. Aceasta este maniera în care se dă substanţă funcţiei controlului parlamentar, garanţie esenţială a principiului fundamental enunţat la art. 61 alin. (1) teza întâi din Constituţie, în conformitate cu care Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, precum şi funcţiei de legiferare, consacrată de dispoziţiile art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.24. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. l) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1, 3, 10 şi 27 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, sesizarea de neconstituţionalitate formulată de un număr de 44 senatori şi constată că Hotărârea Senatului nr. 48 din 22 iunie 2015 privind constituirea Comisiei speciale a Senatului pentru evaluarea stării democraţiei şi a statului de drept în România este constituţională în raport cu criticile formulate.Decizia este definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Senatului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 15 iulie 2015. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu