DECIZIE Nr. 535 din 7 decembrie 2004
asupra exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 si 2 din
Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 75 din 21 ianuarie 2005
Ioan Vida - presedinte
Nicolae Cochinescu - judecator
Aspazia Cojocaru - judecator
Constantin Doldur - judecator
Acsinte Gaspar - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Ion Predescu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Ion Tiuca - procuror
Benke Karoly - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contraventiilor, exceptie ridicata de Societatea Comerciala
"Silstar Com" - S.R.L. in Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecatoriei
Sectorului 5 Bucuresti.
La apelul nominal raspunde, pentru autorul exceptiei, avocat Doru Bajan,
lipsind cealalta parte, fata de care procedura de citare a fost legal
indeplinita.
Cauza fiind in stare de judecata, reprezentantul autorului exceptiei
solicita admiterea acesteia, aratand ca norma contraventionala este o norma
primara, avand in vedere continutul acesteia, astfel incat numai Parlamentul
poate legifera in acest domeniu. De asemenea, se mai sustine ca se ajunge la o enclavizare
nedorita prin recunoasterea posibilitatii emiterii unor astfel de norme in
aplicarea legii si de catre alte autoritati, ceea ce duce la incalcarea
normelor constitutionale.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei
de neconstitutionalitate, aratand ca in organizarea executarii legii sunt
indreptatite sa emita norme prin care sa se reglementeze in materie
contraventionala si alte autoritati. Se mai sustine ca nici o dispozitie
constitutionala nu se opune posibilitatii ca o autoritate a administratiei
publice implicata in organizarea executarii legii sa emita o norma
contraventionala.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 19 martie 2004, pronuntata in Dosarul nr. 2.318/2004,
Judecatoria Sectorului 5 Bucuresti a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia
de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, exceptie ridicata de
Societatea Comerciala "Silstar Com" - S.R.L. intr-un litigiu avand ca
obiect solutionarea unei plangeri impotriva procesului-verbal de constatare si
sanctionare a unei contraventii.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine ca
prevederile art. 1, precum si cele ale art. 2 din Ordonanta Guvernului nr.
2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor contravin textului
constitutional al art. 61 alin. (1). Se sustine ca, "dupa competenta
autoritatii publice de reglementare, se disting norma primara, emisa de
autoritatea publica recunoscuta drept putere legiuitoare, si norma secundara,
emisa de celelalte autoritati publice in aplicarea normei primare".
Autorul exceptiei considera ca "norma juridica contraventionala este o
norma primara, in conformitate cu actualele dispozitii constitutionale privind
puterea legiuitoare si competentele atribuite de Constitutie autoritatii
executive". Pe baza textelor constitutionale ale art. 61 alin. (1) si ale
art. 108 care "instituie monopolul legislativ al Parlamentului in ceea ce
priveste normele primare", se apreciaza ca actele cu putere de lege emise
de Guvern nu pot prevedea in cuprinsul lor "delegarea de competenta catre
Guvern (catre sine) de a emite hotarari in aplicarea respectivelor acte
normative". Numai dupa aprobarea acestora de catre Parlament ele "isi
inceteaza existenta ca acte administrative ale Guvernului [...], devenind
legi" si, din acest moment, "prevederile din ordonante si/sau
ordonante de urgenta referitoare la emiterea de catre Guvern de hotarari in
aplicarea respectivelor acte normative devin executabile". Prin urmare,
Guvernul are competenta de a emite "hotarari doar pentru organizarea
executarii legilor, nu si a actelor administrative cu putere de lege", iar
hotararile emise de catre Guvern inainte de aprobarea ordonantelor sau, dupa
caz, a ordonantelor de urgenta "nu au temei constitutional".
Autorul exceptiei de neconstitutionalitate apreciaza ca "actele
normative ale autoritatilor administratiei publice locale se adopta ori se emit
pentru reglementarea unor activitati de interes local, or, valorile sociale
aparate de legea contraventionala [...] nu pot fi doar de interes local, ele
sunt de interes general". De asemenea, se mai apreciaza ca "principiul
autonomiei locale nu confera autoritatilor administratiei publice locale
calitatea de putere legiuitoare", actele normative emise de acestea fiind
"acte administrative si norme secundare". Nu in ultimul rand, se mai
arata ca "sunt incalcate [...] principiile tehnicii legislative pentru ca
actuala conceptie a Guvernului si a Parlamentului [...] conduce la o
enclavizare a reglementarilor legale pe comune, orase, municipii si
judete".
Judecatoria Sectorului 5 Bucuresti considera ca exceptia de neconstitutionalitate
ridicata este neintemeiata. Instanta considera ca, "in privinta
contraventiilor reglementate prin hotarari ale Guvernului, notiunea de
organizare a executarii legii din art. 108 alin. (2) al Constitutiei
republicate are un sens mai larg decat cea privind aplicarea legii", prin
acest tip de hotarari putandu-se dispune masuri organizatorice, financiare,
institutionale sau sanctionatorii "in vederea stabilirii cadrului necesar
pentru aducerea la indeplinire a dispozitiilor legii". Totodata, instanta
apreciaza ca, in conformitate cu prevederile constitutionale ale art. 120 alin.
(1), ale art. 121 alin. (1) si (2) si ale art. 122 alin. (1), "actele
autoritatilor administratiei publice locale se adopta ori se emit pentru
reglementarea unor activitati de interes local, iar autonomia locala [...]
confera autoritatilor administratiei publice locale dreptul de a avea
initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date in mod expres
in competenta altor autoritati publice", si acest drept "se rasfrange
si in domeniile de activitate reglementate de lege in care autoritatea
administrativa este abilitata sa emita reglementari specifice". Se arata
ca nerespectarea conditiilor legale la emiterea actelor care stabilesc
contraventii duce la sanctiunea nulitatii absolute a acestora.
Instanta conchide ca "legiuitorul nu stabileste intotdeauna direct
prin lege contraventii si sanctiuni, ci aceasta competenta poate reveni si
autoritatilor publice insarcinate cu organizarea executarii legii", iar
prevederile art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata prin
Legea nr. 180/2002, respecta intru totul prevederile constitutionale.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea
de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale
Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele
de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate.
Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este
neintemeiata. In argumentarea acestui punct de vedere se arata ca "in
virtutea rolului Guvernului privind asigurarea realizarii politicii interne a
tarii si exercitarea conducerii generale a administratiei publice, conferit
prin art. 102 alin. (1) din Constitutie, precum si avand in vedere principiile
administratiei publice, si anume principiul descentralizarii, autonomiei locale
si deconcentrarii serviciilor publice, recunoscute de art. 120 din Legea
fundamentala, competente, in ceea ce priveste stabilirea si sanctionarea contraventiilor,
pot reveni si autoritatii publice insarcinate cu organizarea si executarea
legii, in sens larg". Se mai sustine ca "prin legi, ordonante sau
hotarari ale Guvernului se pot stabili si sanctiona contraventii in toate
domeniile de activitate, iar prin hotarari ale autoritatilor administratiei
publice locale sau judetene se stabilesc si se sanctioneaza contraventii in
domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin
lege, in masura in care in domeniile respective nu sunt stabilite contraventii
prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului". Guvernul mentioneaza,
totodata, ca sunt nule de drept "hotararile autoritatilor administratiei
publice locale sau judetene [...] emise cu nesocotirea limitelor impuse".
Avocatul Poporului considera ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata
este neintemeiata.
Se apreciaza, in esenta, ca "instituirea, prin dispozitiile legale
criticate, a competentei Guvernului sau a anumitor autoritati ale
administratiei publice de a stabili si a sanctiona contraventii reprezinta o
optiune a legiuitorului", ceea ce nu este de natura a incalca prevederile
constitutionale ale art. 61 alin. (1).
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si
Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile
procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile
Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit
dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si celor ale art. 1
alin. (2), art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia
de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art.
1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraventiilor, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 410
din 25 iulie 2001, astfel cum a fost modificata prin dispozitiile Legii de
aprobare nr. 180/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I,
nr. 268 din 22 aprilie 2002.
Dispozitiile criticate ca fiind neconstitutionale au urmatorul cuprins:
- Art. 1: "Legea contraventionala apara valorile sociale, care nu sunt
ocrotite prin legea penala. Constituie contraventie fapta savarsita cu
vinovatie, stabilita si sanctionata prin lege, ordonanta, prin hotarare a
Guvernului sau, dupa caz, prin hotarare a consiliului local al comunei,
orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului
judetean ori a Consiliului General al Municipiului Bucuresti.";
- Art. 2: "(1) Prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului se pot
stabili si sanctiona contraventii in toate domeniile de activitate.
(2) Prin hotarari ale autoritatilor administratiei publice locale sau
judetene se stabilesc si se sanctioneaza contraventii in toate domeniile de
activitate pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin lege, in
masura in care in domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin
legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului.
(3) Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti pot stabili si
sanctiona contraventii in urmatoarele domenii: salubritate; activitatea din
piete, curatenia si igienizarea acestora; intretinerea parcurilor si spatiilor
verzi, a spatiilor si locurilor de joaca pentru copii; amenajarea si curatenia
spatiilor din jurul blocurilor de locuinte, precum si a terenurilor virane;
intretinerea bazelor si obiectivelor sportive aflate in administrarea lor;
intretinerea strazilor si trotuarelor, a scolilor si altor institutii de
educatie si cultura, intretinerea cladirilor, imprejmuirilor si a altor
constructii; depozitarea si colectarea gunoaielor si a resturilor menajere.
(4) Consiliul General al Municipiului Bucuresti poate stabili si alte
domenii de activitate din competenta consiliilor locale ale sectoarelor, in
care acestea pot stabili si sanctiona contraventii."
Textul constitutional invocat in sustinerea exceptiei este art. 61 alin.
(1). Acesta are urmatorul cuprins:
- Art. 61 alin. (1): "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al
poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii."
Curtea retine ca, in esenta, autorul exceptiei de neconstitutionalitate
considera ca, avand in vedere faptul ca orice norma contraventionala este o
"norma primara", competenta emiterii acesteia apartine in mod
exclusiv Parlamentului, in conformitate cu prevederile constitutionale ale art.
61 alin. (1). Conform sustinerilor autorului exceptiei, Guvernul nu are
competenta de a emite hotarari pentru organizarea executarii actelor administrative
cu putere de lege, iar hotararile emise de Guvern inainte de aprobarea
ordonantelor sau, dupa caz, a ordonantelor de urgenta "nu au temei
constitutional". In acelasi sens, se mai arata ca nici autoritatile
administratiei publice locale nu pot emite asemenea norme, intrucat actele
normative emise de acestea sunt "acte administrative si norme
secundare".
Examinand exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea constata ca
textele criticate nu incalca dispozitiile art. 61 alin. (1) din Constitutie,
care proclama Parlamentul drept organ reprezentativ suprem al poporului roman
si unica autoritate legiuitoare a tarii, intrucat reglementarea unor
contraventii intr-un domeniu sau altul de activitate este posibila si prin acte
normative subordonate legii, in conditiile in care domeniile respective sunt
prevazute in competenta data prin lege autoritatilor publice stabilite la art.
2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001. Reglementarea contraventiilor in
conditiile dispozitiilor art. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 nu
reprezinta o reglementare primara, ci una secundara in raport cu legea care
stabileste competenta in materie a autoritatilor administratiei publice locale
sau judetene intr-un domeniu sau altul de activitate sau care, eventual,
reglementeaza domeniul de activitate respectiv. De altfel, chiar dispozitiile
art. 2 alin. (2) mentionate se refera la "toate domeniile de activitate
pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin lege".
De altfel, Curtea, de principiu, a stabilit in jurisprudenta sa ca notiunea
de organizare a executarii legii, consacrata de dispozitiile art. 108 alin. (2)
din Constitutie, "are un sens mai larg decat cea privind aplicarea legii,
si anume prin hotarari ale Guvernului pot fi dispuse masuri organizatorice,
financiare, institutionale sau sanctionatorii in vederea stabilirii cadrului
necesar pentru ducerea la indeplinire a dispozitiilor legii. Asadar,
legiuitorul nu mai stabileste intotdeauna direct, prin lege, contraventii si
sanctiuni, ci, chiar in sensul textului constitutional invocat [art. 108],
aceasta competenta revine autoritatii publice insarcinate cu organizarea
executarii legii" (a se vedea Decizia nr. 51 din 12 februarie 2004 a
Curtii Constitutionale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I,
nr. 186 din 3 martie 2004). Aceasta argumentare este valabila nu numai in ceea
ce priveste Guvernul, ci, mutatis mutandis, si in cazul autoritatilor
administratiei publice locale prevazute la art. 2 alin. (2) si (3) din
Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, in ceea ce priveste domeniile specificate in
textele respective.
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al
art. 147 alin. (4) din Constitutie, al art. 1 - 3, art. 11 alin. (1) lit. A.d)
si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 si 2 din
Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor,
exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Silstar Com" - S.R.L. in
Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecatoriei Sectorului 5 Bucuresti.
Definitiva si general obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 7 decembrie 2004.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat asistent,
Benke Karoly