DECIZIE   Nr. 535 din  7 decembrie 2004

asupra exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 75 din 21 ianuarie 2005

    Ioan Vida             - presedinte
    Nicolae Cochinescu    - judecator
    Aspazia Cojocaru      - judecator
    Constantin Doldur     - judecator
    Acsinte Gaspar        - judecator
    Kozsokar Gabor        - judecator
    Petre Ninosu          - judecator
    Ion Predescu          - judecator
    Serban Viorel Stanoiu - judecator
    Ion Tiuca             - procuror
    Benke Karoly          - magistrat-asistent

    Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Silstar Com" - S.R.L. in Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecatoriei Sectorului 5 Bucuresti.
    La apelul nominal raspunde, pentru autorul exceptiei, avocat Doru Bajan, lipsind cealalta parte, fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita.
    Cauza fiind in stare de judecata, reprezentantul autorului exceptiei solicita admiterea acesteia, aratand ca norma contraventionala este o norma primara, avand in vedere continutul acesteia, astfel incat numai Parlamentul poate legifera in acest domeniu. De asemenea, se mai sustine ca se ajunge la o enclavizare nedorita prin recunoasterea posibilitatii emiterii unor astfel de norme in aplicarea legii si de catre alte autoritati, ceea ce duce la incalcarea normelor constitutionale.
    Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate, aratand ca in organizarea executarii legii sunt indreptatite sa emita norme prin care sa se reglementeze in materie contraventionala si alte autoritati. Se mai sustine ca nici o dispozitie constitutionala nu se opune posibilitatii ca o autoritate a administratiei publice implicata in organizarea executarii legii sa emita o norma contraventionala.

    CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
    Prin Incheierea din 19 martie 2004, pronuntata in Dosarul nr. 2.318/2004, Judecatoria Sectorului 5 Bucuresti a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Silstar Com" - S.R.L. intr-un litigiu avand ca obiect solutionarea unei plangeri impotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a unei contraventii.
    In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine ca prevederile art. 1, precum si cele ale art. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor contravin textului constitutional al art. 61 alin. (1). Se sustine ca, "dupa competenta autoritatii publice de reglementare, se disting norma primara, emisa de autoritatea publica recunoscuta drept putere legiuitoare, si norma secundara, emisa de celelalte autoritati publice in aplicarea normei primare". Autorul exceptiei considera ca "norma juridica contraventionala este o norma primara, in conformitate cu actualele dispozitii constitutionale privind puterea legiuitoare si competentele atribuite de Constitutie autoritatii executive". Pe baza textelor constitutionale ale art. 61 alin. (1) si ale art. 108 care "instituie monopolul legislativ al Parlamentului in ceea ce priveste normele primare", se apreciaza ca actele cu putere de lege emise de Guvern nu pot prevedea in cuprinsul lor "delegarea de competenta catre Guvern (catre sine) de a emite hotarari in aplicarea respectivelor acte normative". Numai dupa aprobarea acestora de catre Parlament ele "isi inceteaza existenta ca acte administrative ale Guvernului [...], devenind legi" si, din acest moment, "prevederile din ordonante si/sau ordonante de urgenta referitoare la emiterea de catre Guvern de hotarari in aplicarea respectivelor acte normative devin executabile". Prin urmare, Guvernul are competenta de a emite "hotarari doar pentru organizarea executarii legilor, nu si a actelor administrative cu putere de lege", iar hotararile emise de catre Guvern inainte de aprobarea ordonantelor sau, dupa caz, a ordonantelor de urgenta "nu au temei constitutional".
    Autorul exceptiei de neconstitutionalitate apreciaza ca "actele normative ale autoritatilor administratiei publice locale se adopta ori se emit pentru reglementarea unor activitati de interes local, or, valorile sociale aparate de legea contraventionala [...] nu pot fi doar de interes local, ele sunt de interes general". De asemenea, se mai apreciaza ca "principiul autonomiei locale nu confera autoritatilor administratiei publice locale calitatea de putere legiuitoare", actele normative emise de acestea fiind "acte administrative si norme secundare". Nu in ultimul rand, se mai arata ca "sunt incalcate [...] principiile tehnicii legislative pentru ca actuala conceptie a Guvernului si a Parlamentului [...] conduce la o enclavizare a reglementarilor legale pe comune, orase, municipii si judete".
    Judecatoria Sectorului 5 Bucuresti considera ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este neintemeiata. Instanta considera ca, "in privinta contraventiilor reglementate prin hotarari ale Guvernului, notiunea de organizare a executarii legii din art. 108 alin. (2) al Constitutiei republicate are un sens mai larg decat cea privind aplicarea legii", prin acest tip de hotarari putandu-se dispune masuri organizatorice, financiare, institutionale sau sanctionatorii "in vederea stabilirii cadrului necesar pentru aducerea la indeplinire a dispozitiilor legii". Totodata, instanta apreciaza ca, in conformitate cu prevederile constitutionale ale art. 120 alin. (1), ale art. 121 alin. (1) si (2) si ale art. 122 alin. (1), "actele autoritatilor administratiei publice locale se adopta ori se emit pentru reglementarea unor activitati de interes local, iar autonomia locala [...] confera autoritatilor administratiei publice locale dreptul de a avea initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date in mod expres in competenta altor autoritati publice", si acest drept "se rasfrange si in domeniile de activitate reglementate de lege in care autoritatea administrativa este abilitata sa emita reglementari specifice". Se arata ca nerespectarea conditiilor legale la emiterea actelor care stabilesc contraventii duce la sanctiunea nulitatii absolute a acestora.
    Instanta conchide ca "legiuitorul nu stabileste intotdeauna direct prin lege contraventii si sanctiuni, ci aceasta competenta poate reveni si autoritatilor publice insarcinate cu organizarea executarii legii", iar prevederile art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, aprobata prin Legea nr. 180/2002, respecta intru totul prevederile constitutionale.
    Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate.
    Guvernul considera ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este neintemeiata. In argumentarea acestui punct de vedere se arata ca "in virtutea rolului Guvernului privind asigurarea realizarii politicii interne a tarii si exercitarea conducerii generale a administratiei publice, conferit prin art. 102 alin. (1) din Constitutie, precum si avand in vedere principiile administratiei publice, si anume principiul descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice, recunoscute de art. 120 din Legea fundamentala, competente, in ceea ce priveste stabilirea si sanctionarea contraventiilor, pot reveni si autoritatii publice insarcinate cu organizarea si executarea legii, in sens larg". Se mai sustine ca "prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului se pot stabili si sanctiona contraventii in toate domeniile de activitate, iar prin hotarari ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene se stabilesc si se sanctioneaza contraventii in domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin lege, in masura in care in domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului". Guvernul mentioneaza, totodata, ca sunt nule de drept "hotararile autoritatilor administratiei publice locale sau judetene [...] emise cu nesocotirea limitelor impuse".
    Avocatul Poporului considera ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este neintemeiata.
    Se apreciaza, in esenta, ca "instituirea, prin dispozitiile legale criticate, a competentei Guvernului sau a anumitor autoritati ale administratiei publice de a stabili si a sanctiona contraventii reprezinta o optiune a legiuitorului", ceea ce nu este de natura a incalca prevederile constitutionale ale art. 61 alin. (1).
    Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

    CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si celor ale art. 1 alin. (2), art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
    Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, astfel cum a fost modificata prin dispozitiile Legii de aprobare nr. 180/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002.
    Dispozitiile criticate ca fiind neconstitutionale au urmatorul cuprins:
    - Art. 1: "Legea contraventionala apara valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penala. Constituie contraventie fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata prin lege, ordonanta, prin hotarare a Guvernului sau, dupa caz, prin hotarare a consiliului local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului judetean ori a Consiliului General al Municipiului Bucuresti.";
    - Art. 2: "(1) Prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului se pot stabili si sanctiona contraventii in toate domeniile de activitate.
    (2) Prin hotarari ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene se stabilesc si se sanctioneaza contraventii in toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin lege, in masura in care in domeniile respective nu sunt stabilite contraventii prin legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului.
    (3) Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti pot stabili si sanctiona contraventii in urmatoarele domenii: salubritate; activitatea din piete, curatenia si igienizarea acestora; intretinerea parcurilor si spatiilor verzi, a spatiilor si locurilor de joaca pentru copii; amenajarea si curatenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte, precum si a terenurilor virane; intretinerea bazelor si obiectivelor sportive aflate in administrarea lor; intretinerea strazilor si trotuarelor, a scolilor si altor institutii de educatie si cultura, intretinerea cladirilor, imprejmuirilor si a altor constructii; depozitarea si colectarea gunoaielor si a resturilor menajere.
    (4) Consiliul General al Municipiului Bucuresti poate stabili si alte domenii de activitate din competenta consiliilor locale ale sectoarelor, in care acestea pot stabili si sanctiona contraventii."
    Textul constitutional invocat in sustinerea exceptiei este art. 61 alin. (1). Acesta are urmatorul cuprins:
    - Art. 61 alin. (1): "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii."
    Curtea retine ca, in esenta, autorul exceptiei de neconstitutionalitate considera ca, avand in vedere faptul ca orice norma contraventionala este o "norma primara", competenta emiterii acesteia apartine in mod exclusiv Parlamentului, in conformitate cu prevederile constitutionale ale art. 61 alin. (1). Conform sustinerilor autorului exceptiei, Guvernul nu are competenta de a emite hotarari pentru organizarea executarii actelor administrative cu putere de lege, iar hotararile emise de Guvern inainte de aprobarea ordonantelor sau, dupa caz, a ordonantelor de urgenta "nu au temei constitutional". In acelasi sens, se mai arata ca nici autoritatile administratiei publice locale nu pot emite asemenea norme, intrucat actele normative emise de acestea sunt "acte administrative si norme secundare".
    Examinand exceptia de neconstitutionalitate ridicata, Curtea constata ca textele criticate nu incalca dispozitiile art. 61 alin. (1) din Constitutie, care proclama Parlamentul drept organ reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii, intrucat reglementarea unor contraventii intr-un domeniu sau altul de activitate este posibila si prin acte normative subordonate legii, in conditiile in care domeniile respective sunt prevazute in competenta data prin lege autoritatilor publice stabilite la art. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001. Reglementarea contraventiilor in conditiile dispozitiilor art. 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 nu reprezinta o reglementare primara, ci una secundara in raport cu legea care stabileste competenta in materie a autoritatilor administratiei publice locale sau judetene intr-un domeniu sau altul de activitate sau care, eventual, reglementeaza domeniul de activitate respectiv. De altfel, chiar dispozitiile art. 2 alin. (2) mentionate se refera la "toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atributii prin lege".
    De altfel, Curtea, de principiu, a stabilit in jurisprudenta sa ca notiunea de organizare a executarii legii, consacrata de dispozitiile art. 108 alin. (2) din Constitutie, "are un sens mai larg decat cea privind aplicarea legii, si anume prin hotarari ale Guvernului pot fi dispuse masuri organizatorice, financiare, institutionale sau sanctionatorii in vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la indeplinire a dispozitiilor legii. Asadar, legiuitorul nu mai stabileste intotdeauna direct, prin lege, contraventii si sanctiuni, ci, chiar in sensul textului constitutional invocat [art. 108], aceasta competenta revine autoritatii publice insarcinate cu organizarea executarii legii" (a se vedea Decizia nr. 51 din 12 februarie 2004 a Curtii Constitutionale, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 186 din 3 martie 2004). Aceasta argumentare este valabila nu numai in ceea ce priveste Guvernul, ci, mutatis mutandis, si in cazul autoritatilor administratiei publice locale prevazute la art. 2 alin. (2) si (3) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, in ceea ce priveste domeniile specificate in textele respective.

    Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, al art. 1 - 3, art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

    CURTEA CONSTITUTIONALA
    In numele legii
    DECIDE:

    Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 si 2 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Silstar Com" - S.R.L. in Dosarul nr. 2.318/2004 al Judecatoriei Sectorului 5 Bucuresti.
    Definitiva si general obligatorie.
    Pronuntata in sedinta publica din data de 7 decembrie 2004.

          PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. IOAN VIDA

                              Magistrat asistent,
                              Benke Karoly