DECIZIE Nr.
498 din 8 iunie 2006
cu privire la
constitutionalitatea Legii privind respingerea Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000
privind organizarea si desfasurarea referendumului
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 554 din 27 iunie 2006
Cu Adresa nr. DCL/664 din 5 mai 2006 Preşedintele
României a transmis Curţii Constituţionale sesizarea de neconstitutionalitate
asupra Legii privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005
pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului. Sesizarea, formulată în temeiul art. 146 lit. a)
din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea
Constituţională sub nr. 4.572 din 5 mai 2006 şi formează obiectul Dosarului nr.
1.181 A/2006.
Articolul unic al legii ce face obiectul sesizării
prevede: „Se respinge Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99 din 14 iulie
2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 643 din 20 iulie 2005."
In motivarea sesizării de neconstitutionalitate se
arată următoarele:
- potrivit expunerii de motive
a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, promovarea acesteia a avut ca
scop extinderea domeniilor pentru care Preşedintele României poate solicita
cetăţenilor să se exprime în legătură
cu probleme de interes naţional, prin organizarea unui referendum, „deoarece democraţia presupune
consultarea directă a poporului, care nu trebuie îngrădită datorită unui cadru
legal insuficient [...]". Posibilitatea
consultării poporului de către Preşedintele României este prevăzută în mod
expres de art. 90 din Constituţie, dar domeniile considerate de interes
naţional pentru care se poate organiza referendum sunt reglementate
„restrictiv, printr-o enumerare limitativă, în mod neconstituţional" prin
art. 12 din Legea nr. 3/2000. Or, aşa cum a statuat Curtea Constituţională prin
Decizia nr. 70/1999, Preşedintele României este singurul îndreptăţit să stabilească
problemele de interes naţional asupra cărora poate cere poporului să îşi
exprime voinţa prin referendum. Aşa fiind, nu doar situaţiile enumerate
limitativ de art. 12 din Legea nr. 3/2000, modificat prin Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 99/2005, pot constitui domenii de interes naţional pentru care
se poate organiza referendum, ci orice alt domeniu, în caz contrar,
limitându-se însăşi voinţa poporului, cu încălcarea art. 2 din Constituţie;
- în temeiul art. 146 din Constituţie, toate legile
adoptate de Parlament pot fi supuse, înainte de promulgare, controlului de
constituţionalitate, aşadar, şi legile de aprobare sau de respingere a
ordonanţelor Guvernului, cu privire la care dispun prevederile constituţionale
ale art. 115 alin. (7). Controlul constituţionalităţii unei legi adoptate
conform acestui text din Constituţie, „care are o configuraţie juridică
distinctă, aparte", se realizează la sesizarea Preşedintelui României,
prilej cu care „se exercită un control de constituţionalitate şi asupra ordonanţei
în cauză, deoarece conţinutul legii este chiar ordonanţa, legea de aprobare sau
respingere formează un bloc legislativ indivizibil cu ordonanţa.";
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, care
modifică art. 12 din Legea nr. 3/2002, „are o dublă natură juridică şi un regim
juridic special, complex, de drept public", şi anume, „sub aspectul
autorităţii emitente este vorba despre un act administrativ, iar sub aspectul
conţinutului, este un act ce conţine norme cu putere de lege". Or, potrivit
Constituţiei, ordonanţele de urgenţă sunt supuse aprobării Parlamentului, care
le poate aproba cu sau fără modificări, sau le poate respinge, moment până la
care însă acestea produc efecte. La fel şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 99/2005, care modifică art. 12 din Legea nr. 3/2000 în sensul extinderii
sferei domeniilor în care se poate organiza referendum naţional de către
Preşedintele României, produce efecte până la intrarea în vigoare a legii de
respingere a acesteia. O altă interpretare ar fi inadmisibilă, întrucât „ar
însemna ca dispoziţiile acestui act normativ să scape de sub controlul de
constituţionalitate". Invocându-se jurisprudenţa Curţii Constituţionale în
materie, de exemplu, deciziile nr. 1/1995 şi nr. 255/2005, se arată că aceasta,
pronunţându-se asupra constituţionalităţii legii de aprobare sau de respingere
a unei ordonanţe, se pronunţă „şi cu privire la textul ordonanţei şi la textul
legii modificate de ordonanţă dacă formează acelaşi obiect", iar controlul
poate fi atât extrinsec, cât şi intrinsec.
Se consideră că, sub aspectul identităţii formale,
Legea nr. 2/2003, Ordonanţa de urgenţă nr. 99/2005 şi legea de respingere a
ordonanţei „fac corp comun", formează un „unic text", ceea ce este în
concordanţă şi cu prevederile art. 68 din Legea nr. 24/2004 privind tehnica
legislativă, de unde rezultă că „legea iniţială împreună cu toate celelalte
acte modificatoare subsecvente formează un tot unitar". Ca atare, ceea ce
interesează este ca „un text de lege precum cel din art. 12 din Legea nr. 3/2000
privind organizarea şi desfăşurarea referendumului să poată fi aplicat în
concordanţă cu dispoziţiile textului constituţional". Aceasta deoarece,
sub aspect procedural, „s-ar putea crede că un astfel de text de lege ar putea
fi controlat din punct de vedere al constituţionalităţii numai pe calea unei
excepţii", însă în cauză „nu se pot iniţia de către Preşedintele României
proceduri de organizare a unui referendum, pentru ca apoi să se pornească un
proces în faţa instanţelor judecătoreşti şi în acest caz şeful statului să
ridice excepţia de neconstituţionalitate a art. 12 din Legea nr. 3/2000".
In concluzie, invocând doctrina în materie (Le Conseil
constitutionnel, gardien du droit positif ou defenseur
de la transcendance des droits de l'homme, Pouvoirs nr. 13/1991, pag. 209 şi
urm. - George Vedel), „Curtea Constituţională trebuie să fie nu doar garant al
supremaţiei Constituţiei, ci şi acea autoritate statală care ajută la buna înţelegere a textului constituţional şi
la funcţionarea instituţiilor statale, nu la blocarea lor", iar „în acest
caz, judecătorul constituţional trebuie să se pronunţe asupra unei probleme de
principiu ce îşi aşteaptă rezolvarea în practică, mai ales că în cadrul
dezbaterilor parlamentare la legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă nr.
99/2005 numeroşi parlamentari au afirmat că au adoptat lege de respingere a
acestei ordonanţe pentru a putea fi respectată Decizia Curţii Constituţionale
nr. 70/1999". Ca atare, se solicită constatarea neconstitutionalitatii
„dispoziţiilor legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
99/2005, precum şi a art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului".
In conformitate cu dispoziţiile
art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a prezenta punctele lor de vedere.
Preşedintele Senatului, în punctul de vedere transmis în legătură cu sesizarea de neconstituţionalitate
a Legii privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005,
apreciază că aceasta este neîntemeiată şi, în parte, inadmisibilă, întrucât are
ca obiect extinderea controlului de constituţionalitate asupra unor dispoziţii legale
în vigoare.
Astfel, cu privire la obiectul sesizării consideră că
„ceea ce face obiectul controlului de constituţionalitate anterior promulgării,
în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie, este Legea privind respingerea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, precum şi Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 99/2005, propriu-zisă, potrivit soluţiilor de principiu,
anterioare, ale Curţii Constituţionale, şi nu se poate extinde asupra Legii nr.
3/2000 ori asupra altor legi în vigoare"; supunerea unei ordonanţe a
Guvernului spre aprobare Parlamentului, în temeiul art. 115 alin. (7) din
Constituţie, poate fi urmată de aprobarea pură şi simplă, aprobarea cu
modificări sau completări sau respingerea ordonanţei şi, „prin aceste opţiuni,
Parlamentul îşi exercită competenţa sa de unic organ legiuitor, ca şi obligaţia
sa constituţională de a reglementa prin lege relaţiile sociale cele mai
importante şi mai generale", iar aprobarea sau respingerea prin lege a
unor ordonanţe exprimă „soluţii politice şi juridice fundamental diferite, ce
implică efecte juridice diametral opuse". Prin aprobarea ordonanţei,
normele juridice cuprinse în aceasta capătă putere de lege şi, potrivit celor
statuate de Curtea Constituţională, în cadrul controlului de constituţionalitate
exercitat anterior promulgării, ea se pronunţă nu numai asupra legii de
aprobare, ci şi asupra ordonanţei propriu-zise. Potrivit doctrinei, efectul
respingerii prin lege a unei ordonanţe este abrogarea, ceea ce „exprimă voinţa
legiuitorului ca un asemenea act să fie desfiinţat, nu numai să nu se mai
aplice", situaţie de care Curtea Constituţională nu poate face abstracţie
în cadrul controlului de constituţionalitate. Consideră că, sub aspectul
finalităţii practice, „între respingerea prin lege a unei ordonanţe şi
constatarea neconstitutionalitatii sale este o oarecare identitate a efectelor
juridice, în sensul că în ambele situaţii ordonanţa de urgenţă urmează să nu se
mai aplice pe viitor", aşa încât în cauză respingerea Ordonanţei
Guvernului nr. 99/2005 „se referă numai la art. 12 alin. (1) lit. B.h) şi nu
întregul art. 12 alin. (1) din Legea nr. 3/2000"; prezenta sesizare are
mai degrabă ca obiect neconstituţionalitatea art. 12 din Legea nr. 3/2000 şi,
pe cale de consecinţă, neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 99/2005; or, plecând de la premisele de principiu că sub aspect
tehnic-legislativ Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 şi Legea nr.
3/2000 fac corp comun şi, pe de altă parte, că pe calea excepţiei nici legea şi
nici ordonanţa nu ar putea face obiectul unui control de constituţionalitate,
„Preşedintele României solicită, în fapt, extinderea controlului de
constituţionalitate de la obiectul de reglementare strict al Legii de
respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 şi, implicit, al
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 la Legea nr. 3/2000, pe care
ordonanţa de urgenţă o modifică şi completează". O asemenea soluţie este
inadmisibilă faţă de prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie, în temeiul
cărora, în cadrul controlului anterior, Curtea Constituţională se pronunţă
numai asupra legilor înainte de promulgare. Ca atare, în această cauză, Curtea
trebuie să se pronunţe cu privire la constituţionalitatea extinderii sferei
domeniilor în care Preşedintele României poate consulta poporul prin
referendum, potrivit art. 90 din Constituţie, iar nu cu privire la
constituţionalitatea art. 12 din Legea nr. 3/2000. Acceptarea altui raţionament
ar putea duce nu numai la eludarea dispoziţiilor art. 146 lit. a) din
Constituţie, dar şi la perturbarea ordinii juridice constituţionale.
Preşedintele Camerei Deputaţilor şi Guvernul nu
au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei
de neconstituţionalitate ridicate.
CURTEA,
examinând sesizarea de neconstituţionalitate,
punctul de vedere al preşedintelui Senatului, raportul judecătorului-raportor,
Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru
modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului, raportată la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile
din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, reţine următoarele:
Curtea a fost legal sesizată şi este competentă,
potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi celor ale
art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra
constituţionalităţii prevederilor legale criticate.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl
constituie Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea
şi desfăşurarea referendumului, care prevede: „Se respinge Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 99 din 14 iulie 2005 pentru modificarea şi completarea
Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
643 din 20 iulie 2005."
In motivarea sesizării de neconstituţionalitate se
invocă, în ordine, art. 90, art. 2, art. 146 lit. a) şi art. 115 alin. (7) din
Constituţie, potrivit cărora:
- Art. 90: „Preşedintele
României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime,
prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional.";
- Art. 2: „(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o
exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,
periodice şi corecte, precum şi prin referendum.
(2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita
suveranitatea în nume propriu.";
- Art. 146 lit. a): „Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:
a) se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor,
înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia
dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Inaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi
sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de
revizuire a Constituţiei.";
- Art. 115 alin. (7): „Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se
resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte
au încetat potrivit alineatului (3)."
Examinând obiecţiile de neconstituţionalitate, Curtea
Constituţională constată următoarele:
In esenţă, obiectul sesizării formulate de Preşedintele
României priveşte două aspecte, şi anume: controlul de constituţionalitate a
„dispoziţiilor Legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea
şi desfăşurarea referendumului şi, implicit, a dispoziţiilor Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 99/2005", precum şi controlul de
constituţionalitate a art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului.
In legătură cu cel de-al doilea aspect, prin sesizare
se solicită Curţii să constate, odată cu neconstituţionalitatea dispoziţiilor
legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005, şi
neconstituţionalitatea art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului pe care această ordonanţă îl modifică şi îl
completează. Or, conform art. 146 lit. a) din Constituţie, controlul de
constituţionalitate a priori se exercită de Curtea Constituţională numai asupra legilor înainte de
promulgarea acestora, iar nu şi asupra dispoziţiilor unei legi în vigoare.
Indiferent de conexiunile ce se pot face între textul modificator şi textul
modificat, Curtea Constituţională, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie,
nu se poate pronunţa în cadrul controlului a priori decât asupra textului modificator al legii care urmează să fie
supusă promulgării şi nu poate extinde controlul de neconstituţionalitate şi
asupra textului modificat dintr-o lege în vigoare. In cazul legilor în vigoare,
controlul de constituţionalitate al acestora se exercită de Curtea
Constituţională, potrivit art. 146 lit. d), numai pe calea excepţiilor. A
proceda altfel ar însemna să nu se respecte dispoziţiile constituţionale
privind tratamentul diferit ce se aplică în cazul controlului de
constituţionalitate, după cum acesta se referă la legi înainte de promulgare
sau la legi promulgate, publicate în Monitorul Oficial al României şi intrate
în vigoare.
Intrucât, în acest dosar, sesizarea
de neconstitu-ţionalitate este formulată în temeiul art. 146 lit. a) din
Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale, prin prezenta decizie Curtea urmează să se
pronunţe doar cu privire la constituţionalitatea Legii privind respingerea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi
completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului.
Cu privire la acest aspect care priveşte controlul de
constituţionalitate a unei legi de respingere a ordonanţei şi a ordonanţei ca
atare, Curtea Constituţională constată următoarele:
Obiectul de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 99/2005 îl constituie modificarea şi completarea art. 12 alin.
(1) lit. A şi B din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului. Această ordonanţă prevede, pe lângă domeniile existente, şi
alte probleme de interes naţional - „[...] reforma şi strategia de
dezvoltare economică şi socială a ţării" şi „reforma justiţiei şi combaterea corupţiei" - pentru
care Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere
poporului să îşi exprime voinţa prin referendum, astfel cum prevăd dispoziţiile
art. 90 din Constituţie.
Conform prevederilor art. 115 alin.
(7) din Constituţie, ordonanţele, indiferent dacă sunt simple sau de urgenţă,
se aprobă sau se resping printr-o lege adoptată de Parlament. Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.
3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului a fost respinsă
printr-o lege adoptată de Parlament, în condiţiile art. 77 alin. (2), cu
respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţie.
Controlul de constituţionalitate a unei legi se declanşează,
în condiţiile art. 146 lit. a) din Constituţie,„/.../ înainte de promulgarea acesteia". Intrucât textul constituţional nu face nicio distincţie, prin
„legi" ca obiect al controlului de constituţionalitate se înţeleg şi
„legile de aprobare sau de respingere a unor ordonanţe", indiferent de
natura lor, „legi ordinare" sau „legi organice".
Respingerea prin lege a unei ordonanţe reprezintă
infirmarea expresă de către Parlament a politicii legislative pe care ordonanţa
o exprimase, având drept consecinţă ca un asemenea act să îşi înceteze
aplicabilitatea, să nu se mai aplice în viitor. Odată ce Parlamentul a respins
ordonanţa prin care a fost modificată şi completată reglementarea cuprinsă în
art. 12 din Legea nr. 3/2000, rămâne în vigoare art. 12 în redactarea
anterioară, iar constituţionalitatea acestuia, aşa cum s-a mai arătat, nu poate
fi controlată decât pe calea excepţiei, în condiţiile art. 146 lit. d) din
Constituţie. Ordonanţa respinsă printr-o lege nu poate fi repusă în vigoare ca
urmare a exercitării controlului de constituţionalitate de Curtea
Constituţională, aceasta neavând competenţe de legislator pozitiv.
Intr-o asemenea situaţie,
controlul de constituţionalitate a priori asupra unei legi de respingere a unei ordonanţe poate privi numai
constituţionalitatea extrinsecă a acesteia sub aspectul respectării
procedurilor constituţionale de dezbatere şi adoptare.
Or, în ceea ce priveşte ordonanţa de urgenţă a
Guvernului ce face obiectul prezentei sesizări, Curtea Constituţională constată
că aceste proceduri au fost respectate şi, în consecinţă, Legea privind
respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea
şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului este constituţională, urmând ca, în temeiul art. 77 alin. (1) şi
(3) din Constituţie, legea să fie trimisă spre promulgare Preşedintelui
României.
In temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) şi al art.
147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al prevederilor art. 11 alin. (1)
lit. A.a), al art. 15 şi al art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea
şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că Legea privind respingerea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.
3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului este constituţională.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României şi se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data
de 8 iunie 2006 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae
Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Kozsokar Gabor, Petre Ninosu, Ion
Predescu şi Şerban Viorel Stănoiu, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent şef,
Gabriela Dragomirescu