DECIZIE Nr. 45 din 17 mai 1994
privind constitutionalitatea Regulamentului Camerei Deputatilor, publicat in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 50 din 25 februarie 1994
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 131 din 27 mai 1994
Curtea Constitutionala a fost sesizata de catre presedintele Camerei
Deputatilor, prin adresa nr. 8 din 1 martie 1994, ca, in conformitate cu
prevederile art. 144 lit. b) din Constitutie si ale art. 21 alin. (1) din Legea
nr. 47/1992, sa se pronunte asupra constitutionalitatii Regulamentului Camerei
Deputatilor, aprobat prin Hotararea nr. 8 din 24 februarie 1994, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 50 din 25 februarie 1994.
Deoarece sesizarea a fost formulata chiar de catre presedintele Camerei
Deputatilor, nu s-a mai cerut si un punct de vedere, art. 21 din Legea nr.
47/1992 neprevazind aceasta obligatie intr-o atare situatie.
Avand in vedere dispozitiile art. 144 lit. b) din Constitutie, precum si
ale art. 2, art. 3, art. 12 si art. 21 din Legea nr. 47/1992, Curtea
Constitutionala constata ca este competenta sa verifice constitutionalitatea
Regulamentului Camerei Deputatilor.
CURTEA CONSTITUTIONALA,
tinand seama de prevederile Constitutiei, ale Legii nr. 47/1992 si ale
Regulamentului Camerei Deputatilor, precum si de raportul
judecatorului-raportor, retine urmatoarele:
Pentru examinarea conformitatii prevederilor Regulamentului Camerei
Deputatilor cu prevederile Constitutiei se impune, mai intai, precizarea
naturii juridice si a locului acestui regulament in sistemul actelor normative
si desigur a sferei normelor juridice pe care, potrivit Constitutiei,
regulamentul o poate acoperi.
Parlamentul Romaniei poate adopta, potrivit Constitutiei, urmatoarele
categorii de acte juridice : legi constitutionale, legi organice, legi ordinare
[art. 72 alin. (1)]; regulamentul sedintelor comune [art. 62 alin. (1)];
motiunea de cenzura (art. 112). Fiecare camera a Parlamentului poate adopta
urmatoarele acte juridice: regulamentul propriu de organizare si functionare
[art. 61 alin. (1)]; hotarari [art. 64 si art. 74 alin. (2)]; motiuni [art. 64
si art. 111 alin (2)].
Din examinarea acestor dispozitii constitutionale, precum si a celor care
prevad procedura de legiferare (art. 72-78) rezulta ca Regulamentul Camerei
Deputatilor, prin continutul si procedura de adoptare, nu se incadreaza in
categoria legilor. Aceasta pentru ca, spre deosebire de lege, regulamentul
poate reglementa numai organizarea interna si functionarea Camerei, este votat
numai de catre a Camera si nu este supus promulgarii. Este adevarat ca art. 74
din Constitutie stabileste ca hotararile privind regulamentele Camerelor se
adopta, ca si legile organice, cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere,
dar acest lucru nu este indestulator pentru a da regulamentului o alta natura
juridica decat aceea de hotarare.
Majoritatea absoluta impusa de Constitutie pentru adoptarea unei asemenea
hotarari urmareste sa asigure o exprimare cat mai larga a vointei deputatilor
in prevederile regulamentare, - lucru firesc intr-un sistem parlamentar
democratic care implica, prin definitie, o majoritate si o opozitie
parlamentara. Iata de ce Regulamentul Camerei Deputatilor este o hotarare si
urmeaza a fi supus regimului constitutional al acestei categorii de acte
juridice.
Cat priveste sfera normelor juridice care, potrivit Constitutiei Romaniei,
este de nivelul Regulamentului Camerei Deputatilor, trebuie stabilita prin
identificarea efectelor juridice rezultand din sistematizarea dispozitiilor
constitutionale privind Parlamentul, precum si prin interpretarea art. 61 alin.
(1) coroborat cu art. 66 - 71 din legea fundamentala.
Reglementarile constitutionale privind Parlamentul Romaniei au urmatoarea
structura: Organizare si functionare (sectiunea 1); Statutul deputatilor si al
senatorilor (sectiunea a 2-a); Legiferarea (sectiunea a 3-a).
Aceasta structurare tehnica juridica nu ramane fara importante consecinte
juridice cat priveste continutul normativ al Regulamentului Camerei
Deputatilor. Ea explica si motiveaza unele constatari ale Curtii privind
constitutionalitatea prevederilor regulamentare.
Din aceasta structurare a dispozitiilor constitutionale, precum si din
interpretarea art. 61 alin (1), art. 66-71 si art. 74 alin. (1) din Constitutie
rezulta urmatoarele constatari:
1. Prevederile Regulamentului Camerei Deputatilor sunt constitutionale in
masura in care privesc numai organizarea interna si functionarea Camerei
Deputatilor.
2. Aceste prevederi sunt constitutionale numai in masura in care nu
reglementeaza materii care, potrivit dispozitiilor constitutionale, trebuie
reglementate prin alte acte juridice.
3. In legatura cu statutul deputatilor, urmeaza a se observa ca prin
Constitutie acesta este reglementat distinct de organizarea interna, de unde
rezulta indubitabil ca regulamentul nu poate depasi limitele organizarii
proprii. Este fara indoiala ca, in general, un regulament de organizare si
functionare a unei structuri, inclusiv statale, poate contine si reguli de
statut al membrilor ce compun structura respectiva. In situatia in care insa
legea dispune ca acest lucru nu este posibil, regulamentul nu poate cuprinde
asemenea norme. Putem constata ca asemenea limitari sunt prevazute explicit
prin Constitutie, ele rezultand din structura dispozitiilor privind Parlamentul
Romaniei, precum si din continutul textelor constitutionale ale: art. 68
potrivit caruia alte incompatibilitati se stabilesc prin lege organica; art. 71
potrivit caruia cuantumul indemnizatiei si celelalte drepturi se stabilesc prin
lege. Desigur, exista si dispozitii constitutionale care stabilesc chiar ele
probleme de statut al deputatilor.
Ca atare, fata de aceste dispozitii de o claritate incontestabila, rezulta
intentia Constitutiei de a scoate anumite prevederi din sfera de reglementare a
regulamentului.
Mai mult, aceste dispozitii constitutionale urmaresc sa realizeze o
simetrie intre reglementarile cuprinse in regulamentele celor doua Camere
parlamentare, din moment ce ele au aceeasi legitimitate, cu mici deosebiri,
aceleasi imputerniciri si, desigur, deputatii si senatorii au acelasi statut.
4. Din moment ce Regulamentul Camerei Deputatilor este o hotarare care
reglementeaza organizarea interna si proprie a Camerei, prevederile sale nu pot
stabili drepturi si obligatii decat pentru deputati, precum si pentru
autoritatile, demnitarii si functionarii publici, in functie de raporturile
constitutionale pe care le au cu Camera. Ca atare, prin Regulamentul Camerei
Deputatilor nu se pot stabili drepturi si mai ales obligatii in sarcina unor
subiecte de drept din afara Camerei Deputatilor, subiecte de drept care nu se
incadreaza in cele circumstantiate mai inainte. Asemenea prevederi pot cuprinde
numai legile, in acceptiunea de acte juridice ale parlamentului.
5. Regulamentul Camerei Deputatilor fiind un act juridic inferior
Constitutiei si legilor nu poate cuprinde reguli de fond ce sunt de domeniul
acestora, dar poate cuprinde reguli de procedura pentru realizarea acestor
reglementari.
Aceste reguli trebuie sa permita doar valorificarea dispozitiilor
constitutionale si legale, neputindu-le afecta in ceea ce priveste domeniul de
reglementare si continutul.
6. Unele articole din Regulamentul Camerei Deputatilor reproduc fidel
articole din Constitutie, procedeu utilizat frecvent in legislatia romaneasca.
Evident, in asemenea situatii, constitutionalitatea acestor prevederi este in
afara discutiei.
Fata de precizarile de principiu facute mai inainte, urmatoarele prevederi
ale Regulamentului Camerei Deputatilor urmeaza a fi considerate
neconstitutionale:
Art. 7, potrivit caruia invalidarea alegerii se poate propune numai pentru
frauda electorala. Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputatilor si a
Senatului, prin art. 25 lit. f), da dreptul Biroului Electoral Central sa
anuleze alegerile dintr-o circumscriptie electorala in cazul in care votarea si
stabilirea rezultatului alegerilor au avut loc prin fraude de natura sa
modifice atribuirea mandatelor. Ca atare, frauda electorala este un motiv de
anulare a alegerilor. Validarea alegerii, o spune, desi indirect, chiar art. 6
din Regulamentul Camerei Deputatilor, implica verificarea legalitatii alegerii
deputatilor, ceea ce inseamna, evident, mai mult decat verificarea fraudei
electorale.
Ca atare, invalidarea nu se poate limita numai la frauda electorala, ci si
la neindeplinirea oricareia dintre conditiile constitutionale si legale privind
alegerea deputatilor, cum ar fi conditiile pentru a candida, solutionarea
contestatiilor de catre birourile electorale si justitie, respectarea
prevederilor legale referitoare la atribuirea mandatelor etc. Acesta este
sensul validarii prevazute in art. 67 alin. (1) din Constitutie, iar art. 7 din
regulament restrange acest sens.
Art. 18, privind parasirea unui grup parlamentar si interdictia trecerii in
altul, vine in contradictie cu art. 61 alin. (3), precum si cu art. 66 din
Constitutie, ca fiind o ingradire a mandatului reprezentativ. De altfel, in
legatura cu aceasta problema, Curtea Constitutionala s-a pronuntat prin Decizia
nr. 44/1993, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 190 din
10 august 1993, iar conform art. 145 alin. (2) din Constitutie, deciziile
Curtii Constitutionale sunt obligatorii.
Art. 20, Formularea alin. 1, care stabileste alegerea Biroului permanent,
creeaza aparenta a doua structuri distincte, si anume: presedintele Camerei
Deputatilor si Biroul permanent. Or, art. 61 alin. (2) din Constitutie este in
sensul ca Biroul permanent al Camerei Deputatilor cuprinde presedintele si
ceilalti membri. De altfel, daca s-ar fi reluat formularea din titlul
sectiunii, o asemenea neconformitate ar fi fost evitata.
De asemenea, adaosul din alin. 3, pe cat posibil, este in conflict cu art.
61 alin (5) din Constitutie care este categoric. Textul este deci
neconstitutional deoarece adauga la Constitutie.
Art. 23 alin. 2, privind stabilirea numarului de locuri in Biroul permanent
prin folosirea cuvantului 'unor', creeaza impresia si posibilitatea excluderii
altor grupuri parlamentare, venind astfel in conflict cu dispozitiile art. 61
alin. (5) din Constitutie care impune respectarea configuratiei politice a
Camerei, fara rezerve.
Art. 48 alin. 2, privind dreptul comisiei de a decide ca anumite lucrari sa
se desfasoare fara prezenta unor reprezentanti ai Guvernului, contravine art.
110 alin. (2) din Constitutie, mai ales ca unii ministri pot fi si deputati.
Potrivit art. 110 alin. (2), membrii Guvernului au acces la lucrarile
Parlamentului, iar prin Parlament urmeaza a se intelege toate structurile sale,
nu numai Camerele. Ca atare, este o exagerare evidenta si contrara Constitutiei
ca un ministru sa fie primit la activitatea unei comisii doar la chemarea
acesteia. De altfel, accesul membrilor Guvernului la lucrarile Parlamentului
este o consecinta a votului de incredere acordat Guvernului si, ca atare, acest
acces trebuie sa fie liber si asigurat.
Art. 71, prevazand dreptul comisiei de ancheta de a cita orice persoana,
contravine mai multor dispozitii constitutionale. Ancheta parlamentara este un
mijloc de realizare a controlului parlamentar, iar acest control este
circumstantiat cat priveste subiectele supuse controlului prin art. 110 din
Constitutie. Desigur si alte dispozitii constitutionale stabilesc un drept de
control, dar cu nuantari si precizari precum art. 31 alin. (5), potrivit caruia
controlul parlamentar asupra serviciilor publice de radio si televiziune se
reglementeaza prin lege organica.
Anumiti demnitari si functionari publici nu pot fi insa controlati prin
comisiile de ancheta deoarece Constitutia, stabilind raporturile juridice
dintre autoritatile publice, instituie reguli distincte.
Astfel, Presedintele Romaniei poate fi pus sub acuzare pentru inalta
tradare, in conditiile art. 84 alin. (3) din Constitutie, numai de catre Camera
Deputatilor si Senat, in sedinta comuna, cu votul a cel putin doua treimi din
numarul deputatilor si senatorilor. De asemenea, el poate fi suspendat din
functie, in conditiile art. 95 din Constitutie, de Camera Deputatilor si Senat,
in sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, iar
eventualele explicatii privind faptele ce i se imputa pot fi date Parlamentului
si nu unei comisii.
Totodata, judecatorii sunt independenti si se supun numai legii (art. 123
alin. (2) din Constitutie), iar rolul de consiliu de disciplina pentru ei il
are numai Consiliul Superior al Magistraturii [art. 133 alin. (2) coroborat cu
art. 124 alin. (1) din Constitutie]. Orice dispozitie regulamentara care ar
implica posibilitatea citarii unui judecator in fata unei comisii parlamentare
de ancheta incalca evident dispozitiile constitutionale care stabilesc, chiar
daca implicit, separatia puterilor in stat, si, desigur independenta
judecatorilor si supunerea lor numai legii. De asemenea, citarea unui cetatean
in fata unei comisii parlamentare, ca martor sau in orice alta calitate,
contravine dispozitiilor constitutionale privind libertatile cetatenesti si
justitia. Desigur, nimic nu impiedica comisiile parlamentare sa invite anumite
persoane pentru a da relatii in legatura cu obiectul anchetei.
De altfel, 'art. 68' al Regulamentului Camerei Deputatilor delimiteaza
sfera controlului si o coroborare a art. 71, care prevede atributiile comisiei
de ancheta, cu acest articol ar fi evitat depasirea competentelor. In legatura
cu acest text este aplicabila constatarea facuta la pct. 4 din considerentele
prezentei decizii.
In fine, cat priveste 'art. 71 alineatul penultim', el contravine art. 108
din Constitutie care da numai Camerei Deputatilor dreptul de a cere urmarirea
penala a ministrilor. De aceea nu se justifica trimiterea la o alta autoritate.
Art. 84 alin. 1, omite nejustificat enumerarea la subiectele initiativei
legislative a "cel putin 500.000 de cetateni cu drept de vot" [art.
146 alin. (1) din Constitutie]. In structura Constitutiei, initiativa
legislativa trebuie sa se refere la categoriile de legi astfel cum sunt prevazute
ele de catre art. 72 din Constitutie. Or, legile constitutionale sunt una
dintre aceste categorii, lucru confirmat si de regulament prin art. 107. Este
deci o omisiune care este partial reparata prin art. 113 alin. 1 din
regulament. De altfel, in structura regulamentului, despre legile
constitutionale se vorbeste numai la procedura de vot. In functie de
reconsiderarea acestui text, trebuie completate corespunzator si celelalte
prevederi ale sectiunii, implicit cele de la mediere, cu luarea in consideratie
si a art. 147 alin. (2) din Constitutie.
Art. 113 alin. 5, care prevede majoritatile necesare adoptarii actelor,
prin exprimarea "celelalte hotarari" restrange sfera actelor pe care
le poate adopta Camera Deputatilor. De aceea, constitutional, ea trebuie
inlocuita cu exprimarea 'celelalte acte'.
Art. 114, care da rol decisiv votului presedintelui Camerei in caz de
paritate de voturi, contravine dispozitiilor constitutionale privind
majoritatile cerute pentru adoptarea actelor, dispozitii ce nu fac asemenea
delimitari (vezi art. 74 din Constitutie).
Singura solutie constitutionala rezultand din pozitia juridica egala la vot
a tuturor deputatilor este, in situatia paritatii de voturi, repetarea votului.
Art. 118, privind dezbaterea obiectiei de neconstitutionalitate, detaliaza,
la nivelul deciziei parlamentare, prevederile constitutionale privind controlul
constitutionalitatii.
Din modul cum sunt redactate prevederile acestui articol nu rezulta
diferenta constitutionala in ceea ce priveste efectele deciziilor Curtii
Constitutionale pronuntate in controlul prealabil al legilor si in controlul
constitutionalitatii regulamentelor, care este un control posterior sau
sanctionator.
Rezulta ca, si in cazul unei decizii de neconstitutionalitate a unor
prevederi neregulamentare, decizia Curtii Constitutionale poate fi inlaturata
prin votul Camerei.
Ca atare, acest articol contravine art. 145 alin. (1) din Constitutie care
prevede posibilitatea inlaturarii obiectiei de neconstitutionalitate numai
pentru legi. In cazul Regulamentului Camerei Deputatilor, art. 22 alin. (4) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale
obliga Camera sa reexamineze dispozitiile, pentru punerea lor de acord cu
prevederile Constitutiei.
Art. 124 alin. 4, privind mijloacele de informare in masa, contravine
dispozitiilor constitutionale privind libertatea de exprimare si dreptul la
informare (art. 30 si art. 31). In litera si spiritul Constitutiei, comentarea
in presa tine de libertatea de exprimare si de dreptul la informarea corecta a
cetatenilor asupra treburilor publice. Denaturarea informatiilor, abaterile,
incalcarea regulilor se inscriu in sfera larga a delictelor de presa, iar
acestea, potrivit art. 30 alineatul final din Constitutie, se stabilesc prin
lege care, desigur, numai ea poate stabili si sanctiunile.
Art. 128 alin. 2 partea finala, care da dreptul presedintelui Camerei de a
decide daca verificarea cvorumului legal este necesara, inlocuieste aprecierea
(votul) Camerei intr-o problema importanta si delicata, contravenind art. 64
din Constitutie.
Art. 148 alineatul final, privind raspunsurile la intrebari, contravine
dispozitiilor art. 112 alin. (1) din Constitutie care nu limiteaza sursele
(cauzele, motivele) motiunii de cenzura.
Art. 156 alin. 2, circumscriind interpelarea numai la adresa Guvernului,
contravine, dispozitiilor art. 111 alin. (1) din Constitutie care obliga si pe
membrii Guvernului sa raspunda la interpelari.
Art. 162 alin. 2 si 3, privind dreptul deputatilor de a cere informatii si
date, contravine dispozitiilor art. 110 din Constitutie care permit solicitarea
de informatii si documente doar de catre Camere sau de catre comisiile
parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora, iar solicitarea acestora
este legata de informarea Parlamentului. Apoi, din formularea larga ar rezulta
posibilitatea interventiei deputatului in sfera puterii judecatoresti. Un
asemenea lucru este neconstitutional si cu consecinte imprevizibile.
Art. 168 alin. 2. Definitia data imunitatii parlamentare este inutila si,
desigur, neconstitutionala deoarece art. 69 si 70 din Constitutie ii
delimiteaza sfera. Modul de redactare a alin. 2 este neconstitutional fiindca
ambiguitatea sa poate primi interpretari care depasesc aceasta sfera.
Art. 171 alin. 2, stabilind infractiuni si pedepse, contravine
dispozitiilor art. 72 alin. (3) lit. f) din Constitutie potrivit carora
infractiunile, pedepsele si regimul executarii acestora se stabilesc prin lege
organica, precum si ale art. 23 alin. (9) din Constitutie potrivit carora nici
o pedeapsa nu poate fi stabilita sau aplicata decat in conditiile si in temeiul
legii.
Art. 171 alin. 1,3 si 4, privind protectia juridica, contravin
dispozitiilor art. 16 din Constitutie, creand privilegii unor categorii de
cetateni, precum si ale art. 72 alin. (3) din Constitutie.
Art. 175, privind definirea functiilor publice de autoritate, contravine
dispozitiilor art. 72 alin. (3) lit. i) din Constitutie, potrivit carora
statutul functionarilor publici se stabileste numai prin lege organica, iar
nominalizarea functiilor publice de autoritate este o problema de statut al
functionarilor, deci de lege, mai ales ca determinarea acestor functii trebuie
sa fie aceeasi si pentru Senat.
Art. 178. Prin aplicarea acestui text, vag redactat, se pot crea situatii
contrare Constitutiei, atat timp cat nu precizeaza ce fel de functii conferite
de state straine pot ocupa deputatii romani. Apoi, aceasta este o problema de
statut al parlamentarului.
Art. 192, partea finala este neconstitutional pentru ca impune obligatii
consiliilor locale si judetene. Un asemenea lucru il poate face numai legea,
iar dispozitia regulamentara incalca art. 119 din Constitutie privind
principiul autonomiei locale.
Art. 192, art. 193 si art. 194, privind unele drepturi, sunt
neconstitutionale deoarece stabilesc probleme ce tin de statutul deputatilor.
Art. 195 alin. 2 partea finala si alin. 3, privind absentele, contravin
regulilor privind cvorumul legal si majoritatilor impuse de Constitutie pentru
adoptarea actelor Parlamentului, stabilite prin art. 64 si art. 74. Faptul ca
deputatul nu este considerat absent tine de disciplina in Camera, dar
regulamentul nu poate evita respectarea exigentelor constitutionale privind
majoritatea.
Art. 196, privind concediile, este neconstitutional deoarece stabileste
probleme ce tin de statutul deputatilor, fiind vorba de drepturi ale
parlamentarilor.
Art. 208, interzicind asocierea personalului incadrat in serviciile Camerei
Deputatilor in partide politice si dreptul la greva, este neconstitutional. El
incalca dispozitiile art. 37 alin. (3) din Constituie potrivit carora
categoriile de functionari care nu se pot asocia in partide politice se
stabilesc prin lege, precum si dispozitiile art. 40 alin. (2) din Constitutie
potrivit carora tot legea stabileste limitele exercitarii dreptului la greva.
Avand in vedere considerentele expuse, in temeiul art. 144 lit. b) din
Constitutie si ale art. 13 alin. (1) lit. A. b) din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
1. Constata ca art. 7, art. 18, art. 20 alin. 1 si alin. 3, art. 23 alin.
2, art. 48 alin. 2, art. 71, art. 84 alin. 1, in sensul omiterii initiativei de
revizuire a Constitutiei, art. 113 alin. 5, art. 114, art. 118, art. 124 alin.
4, art. 128 alin. 2 partea finala, art. 148 alineatul final, art. 156 alin. 2,
art. 162 alin. 2 si alin. 3, art. 168 alin. 2, art. 171, art. 175, art. 178,
art. 192, art. 193, art. 194, art. 195 alin. 2 partea finala si alin. 3, art.
196 si art. 208 din Regulamentul Camerei Deputatilor sunt neconstitutionale.
2. Prezenta decizie se comunica Camerei Deputatilor si se publica in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Deliberarea a avut loc la data de 17 mai 1994 si la ea au participat Vasile
Gionea, presedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Antonie
Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur Vasilescu si Victor Dan Zlatescu,
judecatori.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. dr. VASILE GIONEA
Magistrat asistent,
Gabriela Dragomirescu