DECIZIE Nr. 33
din 9 iunie 2008
cu privire la
admisibilitatea actiunii in revendicare, intemeiata pe dispozitiile dreptului
comun, avand ca obiect revendicarea imobilelor preluate in mod abuziv in
perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, formulata dupa intrarea in vigoare
a Legii nr. 10/2001.
ACT EMIS DE:
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 108 din 23 februarie 2009
Dosar nr. 60/2007
Sub preşedinţia domnului prof. univ. dr. Nicolae Popa,
preşedintele Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
Secţiile Unite ale Inaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, în conformitate cu dispoziţiile art. 25 lit. a) din Legea nr.
304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, s-au întrunit pentru a
examina recursul în interesul legii, declarat de procurorul general al
Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu privire la
admisibilitatea actiunii in revendicare, intemeiata pe
dispozitiile dreptului comun, avand ca obiect revendicarea imobilelor preluate
in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, formulata dupa
intrarea in vigoare a Legii nr. 10/2001.
Secţiile Unite au fost constituite cu respectarea
dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 304/2004, republicată, fiind prezenţi 85 de
judecători din totalul de 115 aflaţi în funcţie.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost reprezentat de
procurorul Antoaneta Florea.
Reprezentanta procurorului general al Parchetului de pe
lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie a susţinut recursul în interesul
legii, punând concluzii pentru a fi admis în sensul de a se stabili că
acţiunile întemeiate pe dispoziţiile art. 480 din Codul civil, având ca obiect imobile
preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, introduse
după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, sunt
inadmisibile.
SECŢIILE UNITE,
deliberând asupra recursului în interesul legii,
constată următoarele:
Prin recursul în interesul legii nr. 807/C/190/2007, 806/C/189/2007, declarat de procurorul general
al Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie în data de 4
octombrie 2007, şi prin precizările şi completările transmise de procurorul
general la data de 1 aprilie 2008, ca urmare a Incheierii din data de 19
decembrie 2007, pronunţată de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie, se
învederează că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu
privire la admisibilitatea acţiunilor întemeiate pe dispoziţiile dreptului
comun, având ca obiect revendicarea imobilelor preluate abuziv în perioada 6
martie 1945 - 22 decembrie 1989, acţiuni formulate după intrarea în vigoare a
Legii nr. 10/2001. In acest sens se precizează:
I. Unele instanţe de judecată
au considerat că, de la intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, respectiv de
la data de 14 februarie 2001, restituirea imobilelor preluate în proprietatea
statului în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, prevăzute de art. 2
alin. (1) din acest act normativ, se realizează numai prin procedura specială,
stabilită de această lege, şi, în consecinţă, acţiunea în revendicare de drept
comun este inadmisibilă deoarece Legea nr. 10/2001 are aplicare imediată, fiind
o lege specială şi derogatorie de la dreptul comun.
Totodată, s-a apreciat că, întrucât dispoziţiile art. 6
alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia arată că „bunurile preluate de stat fără un titlu
valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi
revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac
obiectul unor legi speciale de reparaţie",
rezultă că acţiunea în revendicare directă este
inadmisibilă.
S-a considerat că acţiunea în revendicare întemeiată pe
dispoziţiile dreptului comun nu poate fi admisă nici atunci când persoanele
îndreptăţite au urmat procedura administrativă obligatorie, prevăzută de
dispoziţiile Legii nr. 10/2001, atât în situaţiile în care această procedură a
fost finalizată, prin emiterea deciziei sau dispoziţiei motivate, cât şi în
situaţia în care această procedură nu a fost încheiată.
II. Alte instanţe,
dimpotrivă, au opinat că acţiunea în revendicare întemeiată pe dispoziţiile
dreptului comun, formulată după
intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, este admisibilă întrucât, deşi
potrivit art. 22 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 nerespectarea termenului
stabilit pentru depunerea notificării atrage pierderea dreptului de a solicita
în justiţie măsuri reparatorii în natură sau prin echivalent, aceasta nu poate
avea altă semnificaţie decât aceea a pierderii beneficiului Legii nr. 10/2001
de către persoana îndreptăţită, iar acest efect nu poate fi extins asupra altor
acţiuni pe care aceasta le-ar putea promova în justiţie, cum este şi acţiunea
în revendicare.
Faptul că potenţialul beneficiar al Legii nr. 10/2001,
prin nerespectarea exigenţelor procedurale ale acestui act normativ, pierde
vocaţia de a se bucura de măsurile reparatorii speciale reglementate în
cuprinsul acesteia, nu împiedică posibilitatea intentării unei acţiuni în
revendicare de drept comun.
Instanţele care au procedat în această modalitate au
considerat că efectele deposedării unui proprietar de bunul ce constituie
obiectul dreptului său de proprietate constau în pierderea doar a unuia dintre
atributele acestui drept, cu consecinţa păstrării calităţii de proprietar,
avută la data preluării, efect consacrat expres si prin dispoziţiile art. 2
alin. (2) din Legea nr. 10/2001.
Acest text, care reproduce în cuprinsul legii speciale
dispoziţiile din dreptul comun, conţinute de art. 480 din Codul civil, dă
vocaţia titularului dreptului de proprietate de a recurge la toate mijloacele
legale, administrative sau judiciare, pentru a obţine recunoaşterea acestui
drept într-o manieră pe care o consideră adecvată finalităţii urmărite.
In situaţia în care imobilul a fost înstrăinat, fostul
proprietar are deschisă nu numai calea prevăzută de Legea nr. 10/2001, ci şi
calea acţiunii directe în revendicarea imobilului.
Astfel, prevederile legii speciale nu exclud nici
expres şi nici implicit acţiunea în revendicare împotriva cumpărătorului
posesor al imobilului preluat abuziv de către stat.
In acest sens, s-a reţinut că, deşi art. 18 lit. d)
[actualmente lit. c)] din Legea nr. 10/2001 prevede că măsurile reparatorii se
stabilesc numai prin echivalent, în cazul în care imobilul a fost vândut
chiriaşului cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 112/1995, această normă
legală nu poate fi aplicată în raporturile dintre proprietarul deposedat şi
cumpărătorul de la stat, în cadrul acţiunii în revendicare, întrucât Legea nr.
10/2001 nu reglementează aceste raporturi.
In ceea ce priveşte art. 46 (actualul art. 45) din
Legea nr. 10/2001, s-a apreciat că acesta vizează exclusiv aspectele legate de
valabilitatea actului de vânzare-cumpărare, ca act juridic, valabilitate
analizată prin prisma condiţiilor prevăzute de art. 948 din Codul civil.
Redactarea acestui text nu
justifică însă extinderea efectelor lui la raporturile dintre cumpărător şi
proprietarul deposedat în materia revendicării.
Totodată, instanţele de judecată au reţinut
inaplicabilitatea acestei norme legale în cadrul acţiunii în revendicare, ca
efect al dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a
drepturilor omului, care se aplică prioritar legii naţionale, în temeiul art.
11 alin. (2) şi al art. 20 alin. (2) din Constituţia României.
In acest sens, s-au avut în
vedere principiile de interpretare ale Curţii Europene reflectate în cauzele
contra României, în care s-a constatat încălcarea dreptului de proprietate de
către statul român.
Privarea de proprietate poate fi justificată numai dacă
se demonstrează că a intervenit pentru o cauză de utilitate publică şi în
condiţiile prevăzute de lege, iar măsura răspunde principiului
proporţionalităţii.
In evaluarea proporţionalităţii, Curtea Europeană ţine
cont de marja de apreciere a statului, dar şi de asigurarea unui just echilibru
între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele protejării
drepturilor fundamentale ale individului, înţelese, în materia dreptului la
respectarea proprietăţii, sub forma unei compensări rezonabile, proporţionale a
deposedării, prevăzută ca atare în legislaţia naţională.
Curtea a recunoscut libertatea statului român de a
reglementa condiţiile în care acceptă să restituie bunurile ce i-au fost
transferate înainte de ratificarea convenţiei, inclusiv sub aspectul
modalităţii concrete, neimpunându-se vreo obligaţie în sensul restituirii
acestora.
Cu toate acestea, în măsura în care statul adoptă o
anumită soluţie de despăgubire a foştilor proprietari, aceasta trebuie
transpusă de o manieră rezonabil de clară şi coerentă, pentru a permite, pe cât
posibil, evitarea insecurităţii juridice şi a incertitudinii, pentru subiectele
de drept vizate de măsurile de aplicare a acestei soluţii (Cauza Păduraru
contra României).
Totodată, instanţa de contencios european, analizând
dispoziţiile Legii nr. 10/2001, a apreciat că această lege nu funcţionează în
prezent într-un mod care ar putea conduce la acordarea efectivă a unei
despăgubiri vechilor proprietari deposedaţi şi nu ia în calcul prejudiciul
suferit de persoanele private astfel de bunurile lor, înainte de intrarea sa în
vigoare, datorită unei absenţe prelungite a despăgubirii (Cauza Porţeanu
contra României), proporţionalitatea referindu-se nu doar la cuantumul
despăgubirii, ci şi la momentul acordării acesteia.
Astfel, s-a constatat că procedura de aprobare a
Fondului „Proprietatea" de către Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare
şi transformarea titlurilor de valoare în acţiuni cotate la bursă, operaţiuni
necesare pentru ca despăgubirile prevăzute de lege să poată avea o valoare
efectivă, nu s-au încheiat până în prezent.
Prin urmare, substituirea dreptului de proprietate cu
un drept de creanţă având ca obiect o sumă de bani sau măsuri echivalente
reprezintă, de fapt, o expropriere, în sensul constituţional al acestei măsuri.
In aceste condiţii, restituirea în natură se impune drept unică măsură
reparatorie posibilă pentru privarea de proprietate suferită prin vânzarea
imobilului către chiriaşi.
Procurorul general a apreciat primul punct de vedere ca
fiind în litera şi spiritul legii, pentru următoarele considerente:
In conformitate cu prevederile art. 15 alin. (2) din
Constituţia României, legea civilă dispune numai pentru viitor, iar potrivit
dispoziţiilor art. 1 din Codul civil legea civilă nu are putere retroactivă.
Aceste texte legale consacră
teza unanim acceptată că legea nouă trebuie să respecte suveranitatea legii
vechi, astfel încât ea nu poate nimici sau modifica trecutul juridic.
Totodată, se recunoaşte fără rezerve şi aplicarea
imediată a legii noi, în sensul că acţiunea ei se extinde nu numai asupra
situaţiilor juridice care urmează să existe, să se modifice ori să stingă, ci
şi faptelor juridice pendinte (facta pendentia) ori efectelor viitoare ale unor raporturi juridice trecute (facta
futura).
Cu referire la imobilele preluate abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, este de
observat că normele legale în conflict, respectiv Codul civil şi Legea nr.
10/2001, vizează situaţii juridice născute sub imperiul legii vechi, durabile
însă în timp prin efectele lor juridice, generate de
ineficacitatea actelor de preluare.
Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 10/2001,
aplicarea operaţiunii juridice de restituire integrală (restitutio in integrum), ca efect al
ineficacităţii actelor de preluare, a fost guvernată de prevederile dreptului
comun în materia revendicării, reprezentat prin dispoziţiile art. 480 şi art. 481
din Codul civil.
Deşi avantajos prin accesul direct la instanţele
judecătoreşti, dar rigid şi conservator prin câmpul său de aplicare (întrucât a
fost restrâns la actele de preluare fără titlu ori cu titlu nevalabil), dreptul
comun a fost părăsit de Legea nr. 10/2001, fiind înlocuit cu norme speciale de
drept substanţial şi cu o procedură obligatorie şi prealabilă sesizării
instanţelor judecătoreşti.
Legea nouă extinde aplicarea
principiului restitutio in integrum şi,
totodată, diversifică amplu gama măsurilor reparatorii, pe care le supune unor
proceduri tehnice, caracteristice dreptului administrativ şi, în parte,
necunoscute dreptului civil comun.
Legea nr. 10/2001, ca lege
nouă, suprimă practic acţiunea dreptului comun în cazul ineficacităţii actelor
de preluare la care se referă şi, fără a elimina accesul la justiţie,
perfecţionează sistemul reparator, iar prin norme de procedură speciale îl
subordonează controlului judecătoresc.
Prin legea nouă sunt reglementate toate cazurile de
preluare abuzivă a imobilelor din perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989,
ce intră sub incidenţa acestui act normativ, indiferent dacă preluarea s-a
făcut cu titlu valabil sau fără titlu valabil, fiind vizată inclusiv
restituirea acelor imobile a căror situaţie juridică şi-ar fi putut găsi
dezlegarea, până la data intrării sale în vigoare, în temeiul art. 480 şi art.
481 din Codul civil.
Temeiul naşterii dreptului la retrocedare este un izvor complex de raporturi juridice.
Astfel, dacă actul de preluare prin care statul a
devenit proprietar constituie, ca entitate autonomă, facta praeterita, situaţia juridică pe
care a generat-o, constând în calitatea de proprietar recunoscută statului, cu
întreg complexul de drepturi şi obligaţii pe care le implică, constituie o
situaţie juridică cu persistenţă în timp - facta
pendentia care, detaşându-se de momentul
constituirii sale, îşi continuă existenţa, intrând astfel în domeniul temporal
de incidenţă a noii reglementări care, astfel, devine aplicabilă, fără a
retroactiva.
Totodată, fiind vorba de o situaţie juridică obiectivă,
avându-şi originea în lege, iar nu de o situaţie juridică subiectivă,
constituită prin manifestarea de voinţă a unuia sau a unor subiecte de drept,
legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i
modificări sau chiar punându-i capăt, în cadrul domeniului său temporal legitim
de acţiune.
Intrucât reglementările cuprinse în Legea nr. 10/2001
interesează substanţial şi procedural ordinea publică, rezultă că acestea sunt
de imediată aplicare.
Soluţia a fost anticipată legislativ prin art. 6 alin.
(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia, care prevede că: „Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele
obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foştii
proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale
de reparaţie."
In acest context, după data intrării în vigoare a Legii
nr. 10/2001, acţiunea în revendicare a imobilelor pe care le vizează nu mai este admisibilă pe calea
dreptului comun, persoanele îndreptăţite fiind ţinute să urmeze procedura
stabilită de legea specială.
Este de precizat însă că o acţiune fondată pe
dispoziţiile noii legi este condiţionată de parcurgerea unei proceduri
administrative obligatorii, prealabilă sesizării instanţei judecătoreşti.
Declanşarea procedurii are loc, în conformitate cu
prevederile art. 21 şi următoarele din Legea nr. 10/2001, pe calea unei
notificări adresate de persoana îndreptăţită persoanei juridice deţinătoare.
Pentru evitarea perpetuării stării de incertitudine în
ceea ce priveşte situaţia juridică a unor asemenea imobile, Legea nr. 10/2001 a
instituit un termen în interiorul căruia trebuie adresată notificarea, termen
prelungit succesiv, sancţiunea nerespectării lui constând, potrivit art. 22
alin. (5), în pierderea dreptului de a solicita în justiţie măsuri reparatorii
în natură sau prin echivalent.
Având în vedere aceste considerente, după data intrării
în vigoarea Legii nr. 10/2001, o acţiune în revendicare a imobilelor pe care le
vizează acest act normativ, întemeiată pe dispoziţiile dreptului comun, este
inadmisibilă, atât în situaţia în care nu s-a declanşat procedura
administrativă, prealabilă şi obligatorie prevăzută de legea specială, cât şi
în situaţia în care această procedură nu este finalizată la data sesizării
instanţei.
Astfel, în cazul unor întârzieri nejustificate ale
răspunsului la notificarea adresată deţinătorului bunului, persoanele
îndreptăţite pot obţine soluţionarea notificării şi, ca atare, măsurile
reparatorii prevăzute de Legea nr. 10/2001, pe calea unei acţiuni în justiţie
îndreptate împotriva refuzului nejustificat al entităţii deţinătoare de a
răspunde la notificare, iar nu pe calea unei acţiuni în revendicare de drept
comun.
Nu se poate opera nici cu cealaltă soluţie a unor
instanţe de judecată, consacrată în materie de revendicare, respectiv aceea de
comparare a titlurilor de proprietate deţinute de părţi şi de caracterizare a
unuia dintre ele ca fiind mai puternic.
Această concluzie decurge din faptul că în conformitate
cu art. 45 alin. (2) şi (4) coroborat cu art. 46 alin. (2) din Legea nr.
10/2001, după intrarea în vigoare a acestui act normativ, restituirea
imobilelor preluate fără titlu valabil şi înstrăinate prin acte de dispoziţie
este condiţionată de constatarea pe cale judecătorească a nulităţii actului de
înstrăinare, determinată de reaua-credinţă a părţilor din actul de înstrăinare,
iar în cazul imobilelor preluate cu titlu valabil, aceeaşi măsură este
consecinţa constatării nulităţii absolute a actelor juridice de înstrăinare,
pentru încălcarea dispoziţiilor imperative ale legilor în vigoare la data
înstrăinării.
De asemenea, potrivit
dispoziţiilor art. 18 lit. c) din Legea nr. 10/2001, dacă imobilul a fost
înstrăinat cu respectarea dispoziţiilor legale, măsurile reparatorii se
stabilesc numai în echivalent.
Din interpretarea acestor norme legale rezultă că, în
situaţia în care imobilul preluat de stat a fost înstrăinat fostului chiriaş,
rezolvarea acţiunii formulate împotriva subdobânditorului nu se poate face în
temeiul dispoziţiilor dreptului comun, prin compararea titlurilor de
proprietate, ci numai în baza prevederilor Legii nr.
10/2001.
Se impune astfel să fie cercetate succesiv
valabilitatea titlului vânzătorului, iar apoi buna-credinţă a părţilor din
actul juridic de înstrăinare sau respectarea dispoziţiilor imperative ale
legilor în vigoare la data înstrăinării.
Ca atare, nulitatea absolută a actului de înstrăinare,
constatată însă în contextul art. 45 din Legea nr. 10/2001, se impune ca o
premisă inevitabilă restituirii în natură a imobilului preluat abuziv.
Totodată, şi procedura administrativă prealabilă este o
condiţie specială a exerciţiului dreptului la acţiune, normele invocate nefiind
susceptibile de interpretare echivocă.
Este evident că, în situaţia în care imobilul a fost
înstrăinat cu respectarea dispoziţiilor legale, fiind incidente dispoziţiile art. 18 lit. c) din Legea nr. 10/2001,
persoana îndreptăţită trebuie să urmeze procedura administrativă prealabilă,
prevăzută de art. 21 şi următoarele din lege.
Aceasta, deoarece unitatea deţinătoare este singura
abilitată de legiuitor să emită o decizie sau, după caz, dispoziţie de acordare
a măsurilor reparatorii prin echivalent constând în compensarea cu alte bunuri
sau servicii ori să propună acordarea de despăgubiri.
Unitatea deţinătoare nu poate, însă, să emită decizie,
respectiv dispoziţie decât dacă este învestită cu soluţionarea unei notificări
formulate în condiţiile art. 22 şi următoarele din lege.
O asemenea condiţie prealabilă nu încalcă prevederile
art. 21 din Constituţie care consacră accesul liber la justiţie, întrucât
vizează faza administrativă a procedurii necontencioase şi nu afectează
substanţa dreptului garantat atât constituţional, cât şi prin art. 6 alin. 1
din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului si a libertăţilor
fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.
In acest sens, Curtea Europeană
a Drepturilor Omului a statuat, în Cauza Golder
contra Regatului Unit, 1975, că „dreptul de acces la tribunale nu este un drept absolut", precum şi că „există posibilitatea limitărilor implicit admise
chiar în afara limitelor care circumscriu conţinutul oricărui drept".
Aşadar, cu condiţia ca dreptul să fie efectiv, statul
poate să reglementeze într-un anumit mod accesul la justiţie şi chiar să îl
supună unor limitări sau restricţii.
O modalitate prin care un stat-parte la Convenţie poate limita sau restrânge dreptul la un proces echitabil este
şi obligativitatea parcurgerii unei proceduri administrative prealabile.
In acest sens, în Cauza Le
Compte, Van Leuven şi De Meyere contra Belgiei, 1981,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că „raţiuni de flexibilitate
şi eficienţă, care sunt pe deplin compatibile cu protecţia drepturilor omului,
pot justifica intervenţia anterioară a unor organe administrative sau
profesionale [....] ce nu satisfac sub fiecare aspect în parte exigenţele
menţionatelor prevederi; un asemenea sistem poate fi reclamat de tradiţia juridică
a mai multor state membre ale Consiliului Europei".
Această posibilitate reprezintă marja de apreciere pe
care Curtea o recunoaşte statelor membre în privinţa drepturilor fundamentale
care nu sunt privite ca drepturi absolute, cum este şi dreptul la un proces
echitabil.
Accesul la justiţie presupune în mod necesar însă ca,
după parcurgerea procedurilor administrative, partea interesată să aibă
posibilitatea să se adreseze unei instanţe judecătoreşti. In lipsa unei
asemenea posibilităţi, dreptul de acces la instanţă ar fi atins în substanţa
sa.
In măsura în care aceste exigenţe sunt respectate,
dreptul de acces la justiţie nu este afectat.
Se poate constata deci că prin Legea nr. 10/2001 au
fost reglementate nu numai procedurile administrative de restituire, dar şi
modalităţile de a ataca în justiţie măsurile dispuse în cadrul acestei
proceduri.
Astfel, potrivit art. 26 alin. (3) din Legea nr.
10/2001: „Decizia sau, după caz, dispoziţia
motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură
poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a
tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau,
după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30
de zile de la comunicare."
De asemenea, persoana interesată poate contesta refuzul
unităţii deţinătoare notificate de a răspunde în termenul de 60 de zile
prevăzut de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001.
In consecinţă, persoana îndreptăţită are posibilitatea
de a supune controlului judecătoresc toate deciziile care se iau în cadrul
procedurii Legii nr. 10/2001, inclusiv refuzul persoanei juridice de a emite
decizia de soluţionare a notificării. In cadrul acestui control, partea interesată
poate deduce judecăţii însuşi dreptul său de proprietate asupra imobilului în
litigiu.
Pe de altă parte, s-a reţinut că prin respingerea ca
inadmisibilă a acţiunii în revendicare de drept comun formulată după data
intrării în vigoare a Legii nr. 10/2001, privind imobilele ce intră sub
incidenţa acestui act normativ, nu se aduce atingere nici art. 1 din Protocolul
nr. 1 adiţional la Convenţia europeană a drepturilor omului, care garantează
protecţia unui bun actual aflat în patrimoniul persoanei interesate sau a unei
speranţe legitime cu privire la valoarea patrimonială respectivă.
Ori, aşa cum reiese din jurisprudenţa sa în materie,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că simpla solicitare de a
obţine un bun preluat de stat nu reprezintă niciun bun actual şi nicio speranţă
legitimă (Cauza Poenaru contra României).
Prin urmare, imobilele care se încadrează în domeniul
de aplicare a Legii nr. 10/2001 nu mai pot fi restituite decât în condiţiile
prevăzute de acest act normativ, fiind exclusă acţiunea în revendicare de drept
comun, cu excepţia acţiunilor pendinte la data de 14 februarie 2001, cu privire
la care noua lege a permis fie continuarea lor, fie suspendarea până la
soluţionarea procedurii administrative.
De altfel, accesul la justiţie şi dreptul la un proces
echitabil sunt asigurate, sub toate aspectele, în cadrul procedurii judiciare
prevăzute de cap. III al Legii nr. 10/2001, deci în condiţiile şi pe căile
prevăzute de legea specială.
Or, dispoziţiile Legii nr. 10/2001 - lege specială şi
derogatorie de la dreptul comun - sunt obligatorii de la data intrării ei în
vigoare, în raport şi de adagiile generaţia specialibus noq derogant şi specialia generalibus derogant.
In consecinţă, legiuitorul permite revendicarea
imobilelor preluate abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 numai
în condiţiile Legii nr. 10/2001, act normativ cu caracter special, care se
aplică cu prioritate faţă de prevederile art. 480 din Codul civil, care
constituie dreptul comun în materia revendicării.
In caz contrar, s-ar ajunge la situaţia în care
dispoziţiile Legii nr. 10/2001 ar fi golite de conţinut, astfel încât să nu-şi
producă efectele juridice, or nu aceasta este raţiunea pentru care a fost
adoptată o atare lege specială de reparaţie.
Pentru aceste considerente, în temeiul prevederilor
art. 329 din Codul de procedură civilă, s-a
solicitat admiterea recursului în interesul legii
şi pronunţarea unei decizii în sensul că, după intrarea în vigoare a Legii nr.
10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în
perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, acţiunile având ca obiect
revendicarea acestor imobile nu mai pot fi întemeiate pe dispoziţiile dreptului
comun (art. 480 şi 481 din Codul civil).
Analizând recursul în interesul legii şi hotărârile
judecătoreşti anexate acestuia, Inalta Curte constată următoarele:
Recursul în interesul legii declarat cu privire la
„admisibilitatea acţiunilor întemeiate pe dispoziţiile dreptului comun, având
ca obiect revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie
1945 - 22 decembrie 1989, acţiuni formulate după intrarea în vigoare a Legii
nr. 10/2001", aşa cum a fost precizat şi completat de procurorul general,
relevă existenţa unei practici neunitare atât în cazul în care acţiunile în
revendicare sunt îndreptate împotriva statului - prin unităţile deţinătoare -
cât şi atunci când sunt îndreptate împotriva dobânditorilor imobilelor
înstrăinate de stat.
Deşi din titulatura dată recursului reiese că acesta
are ca obiect o decizie prin care Inalta Curte să se pronunţe asupra
admisibilităţii sau inadmisibilităţii tuturor acţiunilor în revendicare
intentate în condiţiile anterior menţionate, din hotărârile anexate rezultă că
ceea ce au soluţionat instanţele diferit, în ambele categorii de acţiuni, este
problema raportului dintre Legea nr. 10/2001, ca lege specială, şi Codul
civil, ca lege generală, precum şi a raportului dintre legea internă şi
Convenţia europeană a drepturilor omului, ratificată prin Legea nr. 30/1994.
I. O primă problemă,
de principiu, rezolvată neunitar, este aceea a existenţei unei opţiuni între
aplicarea legii speciale, care reglementează regimul imobilelor preluate abuziv
în perioada de referinţă, Legea nr. 10/2001, şi aplicarea dreptului comun în
materia revendicării, şi anume Codul civil.
Potrivit opiniei unor instanţe, o astfel de opţiune
există pentru că nu este exclusă, nici expres si nici implicit, de Legea nr. 10/2001.
Prin urmare, acele persoane care nu au urmat procedura
prevăzută de Legea nr. 10/2001 sau care nu au declanşat în termenul legal o
atare procedură ori care, deşi au urmat-o, nu au obţinut restituirea în natură
a imobilului, au deschisă calea acţiunii în revendicare, întemeiată pe
dispoziţiile art. 480 din Codul civil.
Acest punct de vedere nu poate fi primit, deoarece
ignoră principiul de drept care guvernează concursul dintre legea specială şi
legea generală - specialia generalibus derogant - şi care, pentru a fi aplicat, nu trebuie reiterat în fiecare lege
specială.
Câtă vreme pentru imobilele preluate abuziv de stat în
perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 s-a adoptat o lege specială, care
prevede în ce condiţii aceste imobile se pot restitui în natură persoanelor
îndreptăţite, nu se poate susţine că legea specială, derogatorie de la dreptul
comun, s-ar putea aplica în concurs cu acesta.
Legea specială se referă atât la imobilele preluate de
stat cu titlu valabil, cât şi la cele preluate fără titlu valabil (art. 2),
precum şi la relaţia dintre persoanele îndreptăţite la măsuri reparatorii şi subdobânditori,
cărora le permite să păstreze imobilele în anumite condiţii expres prevăzute
[art. 18 lit. c), art. 29], aşa încât argumentul unor instanţe în sensul că nu
ar exista o suprapunere în ceea ce priveşte câmpul de reglementare al celor
două acte normative nu poate fi primit.
Referitor la imobilele preluate de stat fără titlu
valabil, art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 prevede că „pot fi revendicate
de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unei
legi speciale de reparaţie".
Or, Legea nr. 10/2001 reglementează măsuri reparatorii
inclusiv pentru imobilele preluate fără titlu valabil, astfel că, după intrarea
în vigoare a acestui act normativ, dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr.
213/1998 nu mai pot constitui temei pentru revendicarea unor imobile aflate în
această situaţie.
Pe de altă parte, Legea nr. 10/2001 instituie atât o
procedură administrativă prealabilă, cât şi anumite termene şi sancţiuni menite
să limiteze incertitudinea raporturilor juridice născute în legătură cu
imobilele preluate abuziv de stat.
De altfel, problema raportului dintre legea specială şi
legea generală a fost rezolvată în acelaşi mod de Inalta Curte de Casaţie şi
Justiţie atunci când a decis, în interesul legii, că dispoziţiile art. 35 din
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică nu se
aplică acţiunilor având ca obiect imobile expropriate în perioada 6 martie 1945
- 22 decembrie 1989 (Decizia nr. LIII din 4 iunie 2007), stabilind, în
cuprinsul considerentelor, cele ce urmează, pe deplin aplicabile şi în cazul de
faţă:
„Prin dispoziţiile sale, Legea nr. 10/2001 a suprimat,
practic, posibilitatea recurgerii la dreptul comun în cazul ineficacităţii
actelor de preluare a imobilelor naţionalizate şi, fără să diminueze accesul la
justiţie, a adus perfecţionări sistemului reparator, subordonându-l, totodată,
controlului judecătoresc prin norme de procedură cu caracter special."
Prin aceeaşi decizie se arată că Legea nr. 10/2001, în
limitele date de dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/1998,
constituie dreptul comun în materia retrocedării imobilelor preluate de stat,
cu sau fără titlu valabil, în perioada 6 martie 1945
-22 decembrie 1989.
Totodată, se apreciază că numai persoanele exceptate de
la procedura acestui act normativ, precum şi cele care, din motive independente
de voinţa lor, nu au putut să utilizeze această procedură în termenele legale au deschisă calea acţiunii în
revendicare/retrocedare a bunului litigios, dacă acesta nu a fost cumpărat, cu
bună-credinţă şi cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 112/1995, de către
chiriaşi.
In consecinţă, trebuie reţinut că, de principiu,
persoanele cărora le sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 10/2001 nu au
posibilitatea de a opta între calea prevăzută de acest act normativ şi
aplicarea dreptului comun în materia revendicării, respectiv dispoziţiile art.
480 din Codul civil.
Cu atât mai mult, persoanele
care au utilizat procedura Legii nr. 10/2001 nu mai pot exercita, ulterior,
acţiuni în revendicare având în vedere regula electa
una via şi principiul securităţii raporturilor
juridice consacrat în jurisprudenţa CEDO (Cauza Brumărescu contra României- 1997 ş.a.).
II. O altă problemă
rezolvată diferit de instanţele judecătoreşti este aceea a raportului dintre
legea internă, respectiv Legea nr. 10/2001 şi Convenţia europeană a drepturilor
omului.
1. Unele instanţe au considerat că respingerea ca
inadmisibilă a acţiunii în revendicare, întemeiată pe dreptul comun şi
intentată după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, ar echivala cu privarea
reclamantului de accesul la justiţie, prin încălcarea art. 6 din Convenţia
europeană a drepturilor omului.
Acest punct de vedere nu poate fi absolutizat.
Art. 6 din Convenţie garantează fiecărei persoane
„dreptul la un tribunal", adică dreptul ca o instanţă judiciară să
soluţioneze orice contestaţie privitoare la drepturile şi obligaţiile sale
civile (cauzele Ad't
Mouhoub contra Franţei, Waite at Kenedy contra Germaniei, Prince Hans-Adam II de Lichtenstein contra Germaniei).
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a admis că acest
drept nu este absolut, că este compatibil cu limitări implicite şi că statele
dispun în această materie de o anumită marjă de apreciere.
Totodată, a arătat că această problemă trebuie
examinată într-un context mai larg, şi anume acela al obstacolelor sau
impedimentelor de drept ori de fapt care ar fi de natură să altereze dreptul la
un tribunal chiar în substanţa sa.
In România, legiuitorul a adoptat un act normativ
special, în temeiul căruia persoanele care se consideră îndreptăţite pot cere
să li se recunoască dreptul de a primi măsuri reparatorii pentru imobilele
preluate abuziv de către stat, una dintre aceste măsuri fiind restituirea în
natură a imobilelor.
Faptul că acest act normativ - Legea nr. 10/2001 -
prevede obligativitatea parcurgerii unei proceduri administrative prealabile nu
conduce la privarea acelor persoane de dreptul la un tribunal, pentru că,
împotriva dispoziţiei sau deciziei emise în procedura administrativă legea
prevede calea contestaţiei în instanţă (art. 26), căreia i se conferă o
jurisdicţie deplină.
Printr-o jurisprudenţa unificată prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007 pronunţată în recurs
în interesul legii de Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite, s-a
recunoscut competenţa instanţelor de judecată de a soluţiona pe fond nu numai
contestaţia formulată împotriva deciziei/dispoziţiei de respingere a cererilor
prin care s-a solicitat restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv, ci
şi notificarea persoanei pretins îndreptăţite, în cazul refuzului nejustificat
al entităţii deţinătoare de a răspunde la notificarea părţii interesate.
In consecinţă, întrucât
persoana îndreptăţită are posibilitatea de a supune controlului judecătoresc
toate deciziile care se iau în cadrul procedurii Legii nr. 10/2001, inclusiv
refuzul persoanei juridice de a emite decizia de soluţionare a notificării,
este evident că are pe deplin asigurat accesul la justiţie.
Adoptarea unei reglementări speciale, derogatorii de la
dreptul comun, cu consecinţa imposibilităţii utilizării unei reglementări
anterioare, nu încalcă art. 6 din Convenţie în situaţia în care calea oferită
de legea specială pentru valorificarea dreptului dedus pretins este efectivă.
Faptul că această cale specială este sau nu una efectivă poate fi constatat
printr-o analiză în concret a fiecărei cauze.
2. Alte instanţe, care recunosc aplicabilitatea
dreptului comun ca o alternativă la legea specială, invocă jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului, reflectată în hotărârile de condamnare a
României pentru încălcarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.
Textul anterior menţionat prevede că: „Orice
persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni
nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică
şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului
internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului
statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa
folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata
impozitelor sau a altor contribuţii ori a amenzilor."
In Cauza Păduraru contra
României s-a reţinut, reafirmându-se de fapt
opinia exprimată în Cauza Kopecky contra Slovaciei, că:
„Convenţia nu impune statelor contractante nicio
obligaţie specifică de reparare a nedreptăţilor sau prejudiciilor cauzate
înainte ca ele să fi ratificat Convenţia.
Art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie nu
poate fi interpretat ca restrângând libertatea statelor contractante de a alege
condiţiile în care acceptă să restituie bunurile ce le-au fost transferate
înainte ca ele să ratifice Convenţia.
Dacă dispun de o mare marjă în aprecierea existenţei
unei probleme de interes public ce justifică anume măsuri şi în alegerea
politicilor lor economice şi sociale, atunci când se află în joc o chestiune de
interes general, autorităţile publice trebuie să reacţioneze în timp util,
într-o manieră corectă şi cu cea mai mare coerenţă.
De asemenea, dacă Convenţia nu impune statelor
obligaţia de a restitui bunurile confiscate şi cu atât mai puţin de a dispune
de ele conform atributelor dreptului de proprietate, odată ce a fost adoptată o
soluţie de către stat, ea trebuie implementată cu o claritate şi o coerenţă
rezonabile pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică pentru
subiecţii de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei
soluţii".
In aplicarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la
Convenţie şi prin interpretarea unor hotărâri ale Curţii Europene a Drepturilor
Omului, pronunţate în cauze contra României, unele instanţe au admis acţiunile
în revendicare, prin compararea celor două titluri considerate valide şi, având
în vedere că titlul persoanei îndreptăţite era, desigur, anterior, i-au dat
preferinţă.
Această soluţie a fost dată în situaţii în care titlul
subdobânditorului (fostul chiriaş, terţ cumpărător, societate privatizată ş.a.)
fie fusese confirmat irevocabil prin respingerea acţiunii în constatarea
nulităţii, întemeiată pe dispoziţiile art. 45 din Legea nr. 10/2001,
reţinându-se buna-credinţă a cumpărătorului, fie nu fusese atacat pe această
cale, fiindu-i, deci, recunoscută implicit validitatea chiar de persoana
îndreptăţită la măsuri reparatorii.
Din examinarea jurisprudenţei din ultimii ani a Curţii
Europene a Drepturilor Omului, reflectată în hotărârile de condamnare a
României pentru încălcarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie,
se observă că, într-un număr mare de cauze, condamnarea a avut loc în situaţia
în care fostului proprietar i se recunoscuse dreptul de proprietate prin
hotărâre judecătorească irevocabilă, iar ulterior, în urma declarării
recursului în anulare, hotărârea a fost desfiinţată, ceea ce a constituit atât
o lipsire de proprietate, ce nu a fost justificată de o cauză de utilitate
publică şi nici nu a fost însoţită de despăgubiri corespunzătoare, cât şi o
afectare a principiului securităţii raporturilor juridice.
Se cere arătat că instanţa europeană a procedat în
acelaşi mod nu numai în situaţia foştilor proprietari (Cauza Brumărescu
contra României ş.a.), ci şi în situaţia cumpărătorilor, al căror drept de
proprietate fusese recunoscut irevocabil de instanţele judecătoreşti, care le
reţinuseră buna-credinţă în cumpărarea bunului, de care însă au fost deposedaţi ulterior, în urma
recursului în anulare (Cauza Raicu contra României).
In această din urmă cauză, Curtea a subliniat şi că
atenuarea vechilor neajunsuri aduse nu trebuie să creeze noi pagube
disproporţionate. Curtea consideră că nu trebuie ca o singură persoană care a
beneficiat de o judecată definitivă favorabilă să suporte consecinţele faptului
că sistemul legislativ şi judiciar intern a ajuns, în cauza respectivă, la
coexistenţa a două judecăţi definitive care să confirme dreptul de proprietate
al unor persoane diferite asupra aceluiaşi bun (Cauza Raicu contra României, paragraful 25).
In aceeaşi hotărâre se apreciază că, pentru ca
atenuarea vechilor atingeri să nu creeze noi greutăţi distorsionate „legislaţia
ar trebui să permită să se ţină cont de circumstanţele particulare din fiecare
cauză, pentru ca persoanele care au dobândit cu bună-credinţă să nu fie aduse
să suporte greutatea responsabilităţii statului care cândva a confiscat aceste
bunuri" (paragraful 37).
O altă categorie de cauze în care, de asemenea, Curtea
a constatat că a avut loc o încălcare a art. 1 din Primul Protocol, o
constituie cea în care instanţele, deşi au recunoscut dreptul foştilor
proprietari ai unui imobil, nu au restituit acestora bunul, deoarece au reţinut
că, între timp, fusese cumpărat cu bună-credinţă.
Astfel, în Cauza Străin ş.
a. contra României, Curtea a arătat că „Situaţia
creată prin jocul combinat al vânzării apartamentului şi al hotărârii curţii de
apel (...) care a confirmat dreptul de proprietate al reclamanţilor în
ansamblul său, refuzând în acelaşi timp să dispună restituirea apartamentului a
avut ca efect privarea reclamanţilor de beneficiul părţii din hotărâre care le
stabileşte dreptul de proprietate asupra apartamentului. Reclamanţii nu mai
aveau posibilitatea de a intra în posesia bunului, de a-l vinde şi de a-l lăsa
moştenire, de a consimţi ]a donarea bunului sau de a dispune de acesta în alt
mod. In aceste condiţii, Curtea constată că situaţia a avut drept efect
privarea reclamanţilor de bunul lor, în sensul celei de a doua teze din primul
alineat al art. 1 din Protocolul nr. 1" (paragraful 43).
In fine, în alte cauze Curtea
Europeană a considerat că „în contextul legislativ român care guvernează
acţiunile în revendicare imobiliară şi restituirea bunurilor naţionalizate de
regimul comunist, vânzarea de către stat a unui bun al altuia unor terţi de
bună-credinţă, chiar dacă aceasta este anterioară confirmării în justiţie în
mod definitiv a dreptului de proprietate al celuilalt, însoţită de lipsa totală
de despăgubiri, se analizează într-o privare de bunuri. O astfel de privare,
combinată cu absenţa totală a unei despăgubiri, este contrară art. 1 din
Protocolul nr. 1" (Cauza Răţeanu contra României - paragraful 23).
Pentru a reţine existenţa unui bun în sensul
Convenţiei, Curtea a atras atenţia şi „asupra art. 2 alin. (2) din Legea nr.
10/2001 care prevede în mod expres că persoanele proprietare ale unor imobile
pe care statul şi le-a însuşit fără titlu valabil îşi păstrează calitatea de
proprietar. Prin urmare, nu este vorba de un nou drept, ci de recunoaşterea
explicită şi retroactivă a vechiului drept, cu menţiunea că legea nu face nicio
distincţie între situaţia imobilelor vândute chiriaşilor şi cea a imobilelor
rămase în patrimoniul statului" (Cauza Păduraru contra României, paragraful 84).
In urma examinării hotărârilor menţionate precum şi a
unor hotărâri pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în alte cauze
având un obiect similar, se observă că instanţa europeană a stabilit că
exigenţele art. 1 din Protocolul nr. 1 şi principiul securităţii raporturilor
juridice trebuie respectate atât în cazul fostului proprietar, cât şi în cel al
cumpărătorului de bună-credinţă.
Ca urmare, oricare dintre aceştia nu poate fi lipsit de
proprietate decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute
de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.
Pe de altă parte, atât în Cauza Păduraru contra
României, cât şi în altele ce i-au urmat Curtea Europeană a Drepturilor
Omului a constatat că statul şi-a încălcat obligaţia pozitivă de a reacţiona în
timp util şi cu coerenţă în ceea ce priveşte chestiunea de interes general pe
care o constituie restituirea sau vânzarea unor imobile intrate în posesia sa
în baza decretelor de naţionalizare (Cauza Păduraru contra României, paragraful
112 ş.a.).
Cu privire la acest aspect se apreciază că, deşi
Convenţia nu impune statelor obligaţia de a restitui bunurile confiscate şi cu
atât mai puţin de a dispune de ele, odată adoptată de stat o soluţie de
restituire a bunurilor confiscate, aceasta trebuie implementată cu claritate şi
coerenţă rezonabile, pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică
pentru subiecţii de drept la care se referă măsurile de aplicare a acestei
soluţii.
In acelaşi timp, în ceea ce priveşte măsurile
reparatorii prin echivalent prevăzute de Legea nr. 10/2001, astfel cum a fost
modificată prin Legea nr. 247/2005, respectiv titluri de participare la Fondul
„Proprietatea" după cotarea acestuia la Bursă, instanţa europeană a
apreciat, în mod constant, că acest organism colectiv de valori mobiliare nu
funcţionează în prezent într-un mod susceptibil să ducă la acordarea efectivă a
unei despăgubiri (Cauza Jujescu contra României- paragraful 38, Cauza Johanna Huber contra României- paragraful 27 ş.a.).
Pentru cazul în care nu mai este posibilă restituirea
în natură a bunului preluat abuziv de stat, cu sau fără titlu valabil, pentru
că, de exemplu, titlul subdobânditorului nu a fost anulat, iar măsurile reparatorii
prevăzute de Legea nr. 10/2001 şi Legea nr. 247/2005 sunt iluzorii, Curtea a
stabilit că urmează să se plătească persoanei îndreptăţite despăgubiri băneşti
actuale şi egale cu valoarea de piaţă imobiliară a bunului.
In plus s-a mai arătat că noua reglementare nu ia în
considerare prejudiciul suferit de către persoanele care au fost private de
bunurile lor înainte de intrarea în vigoare a legii, din cauza absenţei
îndelungate a oricărei despăgubiri (Cauza Porţeanu contra României- paragraful 34).
Din cele ce au fost arătate, rezultă că, în mod
repetat, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a evidenţiat că inconsecvenţele
şi deficienţele legislative au generat o practică neunitară şi soluţii ale
instanţelor judecătoreşti care au atras, în numeroase cauze, condamnarea
statului român pentru încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1, reţinându-se că a
avut loc o lipsire de proprietate, combinată cu absenţa unei despăgubiri
adecvate.
Prin urmare, în procedura de aplicare a Legii nr.
10/2001, în absenţa unor prevederi de natură a asigura aplicarea efectivă şi
concretă a măsurilor reparatorii, poate apărea conflictul cu dispoziţiile art.
1 alin. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, ceea ce impune, conform
art. 20 alin. (2) din Constituţia României, prioritatea normei din Convenţie,
care, fiind ratificată prin Legea nr. 30/1994, face parte din dreptul intern,
aşa cum se stabileşte prin art. 11 alin. (2) din Legea fundamentală.
Problema care se pune este dacă prioritatea Convenţiei
poate fi dată şi în cadrul unei acţiuni în revendicare întemeiate pe dreptul
comun, respectiv trebuie lămurit dacă o astfel de acţiune poate constitui un
remediu efectiv, care să acopere, până la o eventuală intervenţie legislativă,
neconvenţionalitatea unor dispoziţii ale legii speciale.
Desigur, la această problemă nu se poate da un răspuns
în sensul că există posibilitatea de a se opta între aplicarea Legii nr.
10/2001 şi aplicarea dreptului comun în materia revendicării, şi anume Codul
civil, căci ar însemna să se încalce principiul specialia
generalibus derogant.
Aşa cum s-a mai arătat, instanţele care au admis
acţiunile în revendicare au apelat exclusiv la compararea titlurilor, dând
preferinţă titlului mai vechi, făcând totală abstracţie de efectele create prin
aplicarea legii speciale.
Dar nici nu se poate aprecia că existenţa Legii nr.
10/2001 exclude, în toate situaţiile, posibilitatea de a se recurge la acţiunea
în revendicare, căci este posibil ca reclamantul într-o atare acţiune să se poată prevala la
rândul său de un bun în sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional şi trebuie
să i se asigure accesul la justiţie.
Este însă necesar a se analiza, în funcţie de
circumstanţele concrete ale cauzei, în ce măsură legea internă intră în
conflict cu Convenţia europeană a drepturilor omului şi dacă admiterea acţiunii
în revendicare nu ar aduce atingere unui alt drept de proprietate, de asemenea
ocrotit, ori securităţii raporturilor juridice.
Cu alte cuvinte, atunci când există neconcordanţe între
legea internă şi Convenţie, trebuie să se verifice pe fond dacă şi pârâtul în
acţiunea în revendicare nu are, la rândul său, un bun în sensul Convenţiei - o
hotărâre judecătorească anterioară prin care i s-a recunoscut dreptul de a
păstra imobilul; o speranţă legitimă în acelaşi sens, dedusă din dispoziţiile
legii speciale, unită cu o jurisprudenţa constantă pe acest aspect-, dacă
acţiunea în revendicare împotriva terţului dobanditor de bună-credinţă poate fi
admisă fără despăgubirea terţului la valoarea actuală de circulaţie a
imobilului etc.
In acest sens este relevantă decizia Curţii Europene a
Drepturilor Omului în Cauza Pincova şi Pine contra Republicii Cehe, în care s-a arătat că:
„Curtea acceptă că obiectivul general al legilor de
restituire, acela de a atenua consecinţele anumitor încălcări ale dreptului de
proprietate cauzate de regimul comunist, este unul legitim (...); cu toate
acestea, consideră necesar a se asigura că această atenuare a vechilor
încălcări nu creează noi neajunsuri disproporţionate. In acest scop, legislaţia
trebuie să facă posibilă luarea în considerare a circumstanţelor particulare
ale fiecărei cauze, astfel încât persoanele care au dobândit bunuri cu
bună-credinţă să nu fie puse în situaţia de a suporta responsabilitatea, care
aparţine în mod corect statului, pentru faptul de a fi confiscat cândva aceste
bunuri (paragraful 58, citat şi în Cauza Raicu
contra României).
De asemenea, nici consecinţa insecurităţii raporturilor
juridice nu poate fi ignorată.
Dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe,
garantat de art. 6 alin. 1 din Convenţie, trebuie interpretat în lumina
preambulului acesteia, care enunţă preeminenţa dreptului ca element de patrimoniu comun statelor contractante.
Unul dintre elementele fundamentale ale preeminenţei
dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice, care înseamnă,
între altele, că o soluţie definitivă a oricărui litigiu nu trebuie rediscutată (Cauza Brumărescu contra României, paragraful 61).
Din cauza inconsecvenţei şi deficienţelor legislative,
precum şi a eventualelor litigii anterior soluţionate, nu este exclus ca într-o
astfel de acţiune în revendicare ambele părţi să se poată prevala de existenţa
unui bun în sensul Convenţiei, instanţele fiind puse în situaţia de a da
preferabilitate unuia în detrimentul celuilalt, cu observarea, în acelaşi timp,
a principiului securităţii raporturilor juridice.
In atare situaţie, soluţia ar avea efectul privării
uneia dintre părţi de un bun în sensul Convenţiei, ceea ce va însemna ca nu
statul să suporte consecinţele adoptării unor norme legale neconforme cu
Convenţia, ci un particular.
Privarea de bun în absenţa oricărei despăgubiri
constituie, aşa cum s-a arătat, o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1
adiţional la Convenţie, or, chiar din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor
Omului reiese că, atunci când statul nu mai poate să restituie imobilul în
natură, iar măsurile reparatorii prin echivalent prevăzute de legea internă
sunt încă iluzorii, urmează să se plătească reclamantului despăgubiri băneşti.
In acest punct, Curtea aminteşte că, de principiu,
literatura juridică a admis de multă vreme faptul că revendicarea este o
acţiune reală, iar acest caracter se conservă atât timp cât există şi
posibilitatea de a se readuce lucrul revendicat în patrimoniul revendicantului.
Dacă lucrul a dispărut dintr-o cauză imputabilă uzurpatorului sau a fost
transmis de acesta unui terţ care a dobândit în mod iremediabil proprietatea
lui, obiectul revendicării urmează a fi convertit într-o pretenţie de
despăgubiri, caz în care acţiunea devine personală.
In vederea aplicării unitare a legii, Inalta Curte va
stabili că legea specială înlătură aplicarea dreptului comun, fără ca pentru
aceasta să fie nevoie ca principiul să fie încorporat în textul legii speciale
şi că aplicarea unor dispoziţii ale legii speciale poate fi înlăturată dacă
acestea contravin Convenţiei europene a drepturilor omului.
Aplicarea altor dispoziţii legale decât cele ale legii
speciale, atunci când acestea din urmă sunt contrare Convenţiei, trebuie să se
facă fără a se aduce atingere drepturilor apărate de Convenţie aparţinând altor
persoane.
In consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 25 lit. a)
din Legea nr. 304/2004, republicată, precum şi ale art. 329 din Codul de
procedură civilă, urmează a se admite recursul în interesul legii în sensul
celor arătate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
In numele legii
DECID:
Admit recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie şi
Justiţie.
Cu privire la acţiunile întemeiate pe dispoziţiile
dreptului comun, având ca obiect revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv
în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, formulate după intrarea în
vigoarea Legii nr. 10/2001 şi soluţionate neunitar de instanţele judecătoreşti,
stabilesc:
Concursul dintre legea specială şi legea generală se
rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială.
In cazul în care sunt sesizate neconcordanţe între
legea specială, respectiv Legea nr. 10/2001, şi Convenţia europeană a
drepturilor omului, aceasta din urmă are prioritate. Această prioritate poate
fi dată în cadrul unei acţiuni în revendicare, întemeiată pe dreptul comun, în
măsura în care astfel nu s-ar aduce atingere unui alt drept de proprietate ori
securităţii raporturilor juridice.
Obligatorie, potrivit art. 329 alin. 3 din Codul de
procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2008.
PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE,
prof. univ. dr. NICOLAE POPA
Prim-magistrat-asistent,
Victoria Maftei