Decizia Nr.21 din 21.01.2015

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 1 alin. (3) şi art. 24 alin. (2)-(4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 148 din 27 februarie 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Claudia-Margareta Krupenschi	- magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 4 şi art. 24 alin. (2), (3) şi (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepţie ridicată de Ionel Comănescu şi Aura Eugenia Comănescu în Dosarul nr. 21.388/3/2009 (184/2014) al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie şi care constituie obiectul Dosarului nr. 666D/2014 al Curţii Constituţionale.2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 15 ianuarie 2015, în prezenţa reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer, fiind consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a dispus, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, amânarea pronunţării pentru 21 ianuarie 2015, dată la care a pronunţat prezenta decizie.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:3. Prin Încheierea din 22 mai 2014, pronunţată în Dosarul nr. 21.388/3/2009 (184/2014), Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (3), art. 4 şi art. 24 alin. (2), (3) şi (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepţie ridicată de Ionel Comănescu şi Aura Eugenia Comănescu într-o cauză având ca obiect soluţionarea unui recurs promovat de ambele părţi împotriva sentinţei civile prin care instanţa a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul Ionel Comănescu, obligând pârâtul Municipiul Bucureşti, prin primarul general, să emită în favoarea acestuia dispoziţie de acordare de măsuri compensatorii în limita sumei de 1.243.063,8 euro, în condiţiile Legii nr. 165/2013, pentru terenul în suprafaţă de 44.316 mp identificat conform raportului de expertiză efectuat în cauză. Prin recursul formulat, autorii excepţiei au solicitat, în principal, instanţei obligarea pârâtei de a emite pe numele ambilor reclamanţi o dispoziţie privind propunerea de acordare de măsuri compensatorii prin puncte, în valoare de 8.287.092,00 euro.4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 4 şi ale art. 24 alin. (2)-(4) din Legea nr. 165/2013 aduc atingere normelor constituţionale cuprinse la art. 15, art. 16 alin. (1) şi (2), art. 20, art. 44 alin. (1)-(4) şi (8) şi art. 53, precum şi celor prevăzute de art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Astfel, potrivit art. 1 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în situaţia în care titularul a înstrăinat drepturile ce i se cuvin potrivit legilor de restituire a proprietăţii, singura măsură reparatorie care se acordă este compensarea cu puncte potrivit art. 24 alin. (2), (3) şi (4) din lege, adică în limita a „15% din dreptul de proprietate“. Dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 4 şi ale art. 24 alin. (2), (3) şi (4), fiind aplicabile şi raporturilor juridice legal încheiate anterior intrării în vigoare a legii examinate, ignoră, în opinia autorilor excepţiei, ordinea de drept existentă la momentul încheierii lor şi intervin în raporturile private dintre transmiţător şi dobânditor, anulând protecţia oferită de art. 1.391 şi 1.392 din Codul civil, de principiul securităţii juridice a legilor în vigoare, precum şi de garanţiile proprietăţii prevăzute de art. 44 din Constituţie şi de art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.5. Totodată, dispoziţiile legale criticate instituie o discriminare în rândul persoanelor care au dobândit drepturi prin acte juridice de înstrăinare în temeiul legii vechi, împărţindu-i în două categorii: cei care au reuşit să obţină măsurile reparatorii pe care autorii lor au dorit şi au avut dreptul să le înstrăineze şi cei ce nu au reuşit să le obţină, doar pentru că dreptul de petiţionare al acestora din urmă a fost încălcat de către autorităţile chemate să îl respecte. Beneficiarii unei situaţii juridice contemporane aceleiaşi legi sunt trataţi diferit de noua lege, fără o justificare de ordin social, deoarece noua reglementare introduce ca singură măsură reparatorie - compensarea prin puncte -, în timp ce, anterior apariţiei acesteia, principiul primordial în materia restituirii imobilelor preluate abuziv era restituirea în natură. Limitarea libertăţii de a dispune de dreptul de proprietate se poate justifica numai prin îndeplinirea exigenţelor prevăzute de art. 53 din Constituţie. Or, înstrăinarea dreptului de proprietate de către beneficiarii legilor de restituire a fost determinată de un interes exclusiv privat, fără a pune în pericol vreun interes social-general la care norma constituţională menţionată face referire. În consecinţă, fiind lipsită de orice justificare, limitarea dreptului de proprietate echivalează cu o expropriere fără cauză de utilitate publică şi fără acordarea unei drepte şi prealabile despăgubiri, aşa cum dispune art. 44 alin. (3) din Constituţie. În acelaşi timp sunt afectate garanţiile prevăzute de art. 44 alin. (4) şi (5) din Constituţie, în virtutea cărora este interzisă confiscarea averii prezumate a fi licit dobândită, iar confiscarea din patrimoniul dobânditorului legal a procentului de 85% din totalitatea drepturilor stabilite de Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, reprezentând o îmbogăţire fără justă cauză a statului, contravine democraţiei şi ordinii statului de drept. În lipsa transmisiunii, aceste drepturi ar fi trebuit să intre, în integralitatea lor, în patrimoniul persoanelor îndreptăţite, beneficiare ale Legii nr. 10/2001. În concluzie, se susţine că limitarea drepturilor notificatorilor, pe motiv că au îndrăznit să îşi transmită aceste drepturi, dispunând liber de ele şi în condiţii de perfectă legalitate, este în total dezacord cu dispoziţiile art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.6. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie apreciază că dispoziţiile de lege criticate nu contravin normelor constituţionale şi convenţionale invocate.7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.8. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale, astfel cum a reţinut Curtea Constituţională prin Decizia nr. 179 din 1 aprilie 2014.9. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului şi dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:10. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.11. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, potrivit încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 1 alin. (3), ale art. 4 şi ale art. 24 alin. (2), (3) şi (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, cu modificările şi completările ulterioare. Analizând motivarea excepţiei, raportat la circumstanţele litigiului, Curtea constată că, în realitate, obiectul acesteia este constituit din dispoziţiile art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 1 alin. (3) şi art. 24 alin. (2)-(4) din Legea nr. 165/2013, care au următorul cuprins:

– Art. 1 alin. (3): „În situaţia în care titularul a înstrăinat drepturile care i se cuvin potrivit legilor de restituire a proprietăţii, singura măsură reparatorie care se acordă este compensarea prin puncte potrivit art. 24 alin. (2), (3) şi (4).“;

– Art. 4 teza a doua: „Dispoziţiile prezentei legi se aplică (...) cauzelor în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, aflate pe rolul instanţelor, (...) la data intrării în vigoare a prezentei legi.“;

– Art. 24 alin. (2)-(4): „(2) În dosarele în care se acordă măsuri compensatorii altor persoane decât titularul dreptului de proprietate, fost proprietar sau moştenitorii legali ori testamentari ai acestuia, se acordă un număr de puncte egal cu suma dintre preţul plătit fostului proprietar sau moştenitorilor legali ori testamentari ai acestuia pentru tranzacţionarea dreptului de proprietate şi un procent de 15% din diferenţa până la valoarea imobilului stabilită conform art. 21 alin. (6).
(3) Numărul de puncte acordat în condiţiile alin. (2) nu poate reprezenta o valoare mai mare decât cea stabilită potrivit art. 21 alin. (6) şi (7).(4) În cazul în care din documentele depuse la dosarul de restituire nu rezultă preţul plătit fostului proprietar sau moştenitorilor legali ori testamentari ai acestuia pentru tranzacţionarea dreptului de proprietate, punctele vor reprezenta echivalentul a 15% din valoarea stabilită conform art. 21 alin. (6).“12. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 15 alin. (2) referitoare la principiul neretroactivităţii legii, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, art. 16 alin. (1) şi (2) cu privire la principiul egalităţii cetăţenilor în drepturi, art. 44 alin. (1)-(4) şi (8) cu referire la protecţia dreptului de proprietate privată, în general, şi, în special, la garanţiile privind exproprierea şi interzicerea naţionalizării, precum şi la prezumţia de dobândire licită a averii şi ale art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Invocând art. 20 din Legea fundamentală, referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, autorii excepţiei consideră că sunt încălcate şi normele cuprinse în art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la protecţia proprietăţii. 13. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că s-a mai pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor legale criticate, din perspectiva unor critici de neconstituţionalitate asemănătoare. 14. Astfel, cu privire la pretinsa încălcare a normelor fundamentale cuprinse la art. 44, referitoare la dreptul de proprietate privată, Curtea, prin Decizia nr. 179 din 1 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 3 iunie 2014, a reţinut, în esenţă, că politicile de restituire ce au stat la baza legilor cu caracter reparatoriu combină o componentă reparatorie/morală şi una patrimonială ce priveşte dreptul de proprietate. Cele două aspecte ale politicii de restituire sunt strâns legate între ele şi îi privesc, în realitate, numai pe titularii iniţiali ai dreptului de proprietate, foşti proprietari, şi pe moştenitorii legali ori testamentari ai acestora. Tocmai de aceea legiuitorul a stabilit că unul dintre principiile care stau la baza acordării măsurilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 165/2013 este acela al prevalenţei restituirii în natură, iar în ceea ce priveşte punctele stabilite prin decizia de compensare emisă pe numele titularului dreptului de proprietate, fost proprietar, sau al moştenitorilor legali ori testamentari ai acestuia, stabileşte că acestea nu pot fi afectate prin măsuri de plafonare. Alta este soluţia legislativă din Legea nr. 165/2013 în situaţia în care persoanele care se considerau îndreptăţite şi care au depus notificări potrivit Legii nr. 10/2001 au cesionat dreptul de creanţă asupra statului român unor terţe persoane, încheindu-se cu aceste ocazii contracte de cesiune. În aceste situaţii legea a plafonat măsurile reparatorii ce pot fi acordate cesionarului, fapt ce a generat prezenta critică de neconstituţionalitate. Plecând de la analiza naturii juridice a acestor contracte de cesiune şi de la caracterul lor aleatoriu şi oneros, Curtea a reţinut că specificul acestora constă în incertitudinea, pentru ambele părţi, la momentul încheierii contractului, asupra întinderii sau chiar existenţei obligaţiei pentru una dintre părţi ori pentru ambele părţi contractante, deoarece depinde de un eveniment viitor şi incert, în cazul de faţă stabilirea dreptului de proprietate al cedentului. Fără a se putea stabili cu certitudine existenţa unui drept de proprietate al cedentului, care să determine un drept la despăgubire al cesionarului, nu se poate determina cuantumul câştigului ori al pierderii sau existenţa acestora, având în vedere că persoanele care se consideră îndreptăţite la măsurile reparatorii, dar şi cesionarii drepturilor de creanţă izvorâte din legile de restituire au doar vocaţia obţinerii unor măsuri reparatorii, calitatea de titular al dreptului de proprietate asupra bunului preluat abuziv urmând a fi stabilită după epuizarea procedurilor prevăzute de legile restituirii (paragrafele 31-33 din decizia menţionată). 15. Analizând normele Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea noţiunii de „bun“ cuprinsă la art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, Curtea Constituţională, prin aceeaşi decizie, a conchis că cesionarii drepturilor de creanţă izvorâte din legile de restituire nu se bucură de un bun în sensul Convenţiei, astfel încât, corelativ, nu poate invoca încălcarea dreptului de proprietate, prevăzut de art. 44 din Constituţie (paragrafele 34 şi 35), şi că, nefiind vorba despre restrângerea exerciţiului unor drepturi, ci despre stabilirea, prin lege, a limitelor unor reparaţii, nu se poate vorbi nici despre aplicarea art. 53 din Constituţie (paragraful 36). 16. Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 44 alin. (1)-(3) din Constituţie, prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi ale art. 24 alin. (2)-(4), Curtea, prin Decizia nr. 197 din 3 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 19 iunie 2014, a reţinut că statul are dreptul de a expropria bunuri - inclusiv orice drepturi la despăgubire consfinţite de lege - şi de a reduce, chiar foarte mult, nivelul despăgubirilor prin mijloace legislative, cu condiţia ca valoarea despăgubirii acordate pentru o privare de proprietate operată de stat să fie în mod rezonabil proporţională cu valoarea bunului. Aceasta deoarece art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie nu garantează un drept la o compensaţie integrală în orice circumstanţe, o compensaţie numai parţială nefăcând privarea de proprietate nelegitimă eo ipso în toate cazurile. În mod special, anumite obiective legitime, de utilitate publică, precum cele care urmăresc măsuri de reformă economică sau de dreptate social, pot milita pentru o rambursare mai mică decât valoarea de piaţă integrală (a se vedea în acest sens hotărârile din 21 februarie 1986 şi din 8 iulie 1986, pronunţate în cauzele James şi alţii împotriva Regatului Unit şi, respectiv, Lithgow şi alţii împotriva Regatului Unit). Împrejurarea că legiuitorul român a stabilit că singura măsură reparatorie care se poate acorda altor persoane decât titularul dreptului de proprietate, fost proprietar sau moştenitorii legali ori testamentari ai acestuia, este compensarea prin puncte, precum şi faptul că a plafonat despăgubirile acordate în situaţia în care titularul a înstrăinat drepturile care i se cuvin potrivit legilor de restituire a proprietăţii, nu echivalează cu o expropriere, această reglementare încadrându-se în sfera măsurilor cu caracter general sugerate chiar de Curtea Europeană a Drepturilor Omului a fi adoptate de statul român. Mai mult, în acest caz, legiuitorul a acordat cesionarilor dreptului la despăgubire un număr de puncte egal cu suma dintre preţul plătit pentru tranzacţionarea dreptului de proprietate şi un procent de 15% din diferenţa până la valoarea imobilului (paragraful 21 din decizia menţionată). 17. În ceea ce priveşte invocarea încălcării prevederilor constituţionale ale art. 15, Curtea, în considerarea art. 41 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, a mai observat că dispoziţiile criticate referitoare la plafonarea despăgubirilor acordate cesionarilor nu se aplică celor cărora li s-a stabilit dreptul de proprietate şi li s-a emis titlul de despăgubire anterior intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013. De altfel, prin reiterarea jurisprudenţei sale în materie, Curtea a constatat că dispoziţiile de lege criticate nu se aplică retroactiv, ci reglementează modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare (paragrafele 39 şi 40 din Decizia nr. 179 din 1 aprilie 2014). 18. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate potrivit cărora textele de lege examinate creează o discriminare între cesionarii care au obţinut o despăgubire neplafonată înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013 şi cei care, după intrarea în vigoare a legii, vor obţine o despăgubire plafonată, Curtea a constatat, de pildă, prin Decizia nr. 197 din 3 aprilie 2014, că cele două categorii de subiecte de drept se află, într-adevăr, în aceeaşi situaţie juridică şi că tratamentul juridic aplicat acestora este diferit, în funcţie de legea de referinţă. Cu toate acestea, diferenţa de tratament juridic instituită de legiuitor nu este de natură a crea însă o discriminare, astfel cum aceasta este consacrată la nivel constituţional şi este reflectată în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Constituţionale. Potrivit acesteia, tratamentul diferenţiat al persoanelor aflate în situaţii similare este considerat a fi discriminatoriu dacă nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă, dacă nu urmăreşte un obiectiv legitim sau dacă nu există o relaţie rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele întrebuinţate şi obiectivul avut în vedere (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia Curţii Constituţionale nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, precum şi Hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului din 11 iunie 2002 şi 29 aprilie 2008, pronunţate în cauzele Willis împotriva Regatului Unit, paragraful 48 şi, respectiv, Burden împotriva Regatului Unit, paragraful 60). Or, având în vedere obiectul de reglementare al Legii nr. 165/2013, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume măsuri pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum şi domeniul special de reglementare, constând în acordarea de măsuri reparatorii, în considerarea abuzurilor săvârşite în perioada comunistă în materia preluărilor de către stat a imobilelor proprietate privată a persoanelor fizice sau juridice private, Curtea a apreciat că opţiunea legiuitorului de a exclude de la măsura reparatorie a restituirii în natură, precum şi de la cea a compensării integrale prin puncte persoanele în patrimoniul cărora a fost transmis, prin intermediul unor contracte cu titlu oneros, dreptul de a obţine măsurile reparatorii, apare ca fiind justificată în mod obiectiv şi rezonabil, dat fiind faptul că asupra acestora din urmă nu s-au răsfrânt direct sau indirect măsurile de preluare abuzivă. A se vedea, în acest sens, paragrafele 18, 19 şi 20 din decizia menţionată. 19. Cele statuate în deciziile menţionate îşi menţin valabilitatea şi în prezenta cauză, deoarece nu au intervenit elemente noi, de natură a determina o reconsiderare a jurisprudenţei Curţii Constituţionale. 20. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Ionel Comănescu şi Aura Eugenia Comănescu în Dosarul nr. 21.388/3/2009 (184/2014) al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie şi constată că dispoziţiile art. 4 teza a doua raportate la cele ale art. 1 alin. (3) şi art. 24 alin. (2)-(4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 21 ianuarie 2015. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Claudia-Margareta Krupenschi