DECIZIE   Nr. 188 din 27 aprilie 2004

referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN:            MONITORUL OFICIAL  NR. 498 din  2 iunie 2004

    Nicolae Popa          - presedinte
    Costica Bulai         - judecator
    Nicolae Cochinescu    - judecator
    Constantin Doldur     - judecator
    Kozsokar Gabor        - judecator
    Petre Ninosu          - judecator
    Serban Viorel Stanoiu - judecator
    Lucian Stangu         - judecator
    Ioan Vida             - judecator
    Aurelia Popa          - procuror
    Mihai Paul Cotta      - magistrat-asistent

    Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, exceptie ridicata de Grigore Marian in Dosarul nr. 3.070/2003 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia contencios-administrativ.
    La apelul nominal raspunde autorul exceptiei, Ministerul Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei, prin consilier juridic, si Casa de Pensii a Municipiului Bucuresti, prin consilier juridic. Lipsesc celelalte parti, fata de care procedura de citare a fost legal indeplinita.
    Autorul exceptiei de neconstitutionalitate solicita admiterea acesteia, considerand ca obligativitatea procedurii administrative prealabile, precum si termenul de 30 de zile in care trebuie exercitata aceasta, prevazute de art. 5 din Legea nr. 29/1990, incalca prevederile art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata. Se mai arata ca limitarea la un an a termenului in care se poate cere anularea actului administrativ ilegal este neconstitutionala in raport cu dispozitiile constitutionale ale art. 52 alin. (2) si art. 1 alin. (5). De altfel, se sustine in continuare, dupa expirarea acestui termen este afectat si liberul acces la justitie.
    Reprezentantul Ministerului Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei apreciaza ca dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 sunt constitutionale, accesul liber la justitie nefiind limitat prin prevederea termenului in care persoana vatamata se poate adresa instantei.
    Reprezentantul Casei de Pensii a Municipiului Bucuresti arata ca in jurisprudenta sa Curtea Constitutionala s-a mai pronuntat asupra exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor criticate, exceptie care a fost respinsa prin mai multe decizii.
    Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate, aratand ca dispozitiile criticate au mai fost supuse controlului de constitutionalitate, iar Curtea a respins exceptia de neconstitutionalitate cu acest obiect ca neintemeiata.

    CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
    Prin Incheierea din 12 noiembrie 2003, pronuntata in Dosarul nr. 3.070/2003, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia contencios-administrativ a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, exceptie ridicata de Grigore Marian.
    In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine ca dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 contravin dispozitiilor constitutionale ale art. 51 [devenit, dupa revizuirea Constitutiei, art. 1 alin. (5)], ale art. 16 alin. (1), ale art. 21, ale art. 48 alin. (1) si (2) [devenit art. 52 alin. (1) si (2)] si ale art. 49 [devenit art. 53]. Autorul exceptiei de neconstitutionalitate considera totodata ca sunt incalcate si unele reglementari internationale, si anume: din Declaratia Universala a Drepturilor Omului - dispozitiile art. 7 privind egalitatea in drepturi, ale art. 8 privind accesul la justitie, ale art. 29 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi, ale art. 30 privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor; din Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale - dispozitiile art. 2 pct. 2 privind nediscriminarea, ale art. 4 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi si ale art. 5 privind interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor omului; din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice - dispozitiile art. 2 pct. 1 si 3 cu privire la nediscriminare, respectiv dreptul la un recurs efectiv, ale art. 4 pct. 2 privind situatiile exceptionale, ale art. 5 pct. 1 privind interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor si libertatilor omului, ale art. 14 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil si ale art. 26 privind egalitatea. De asemenea, sunt invocate in sustinerea exceptiei dispozitiile art. 6 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil, ale art. 17 privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor omului si ale art. 18 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.
    In ceea ce priveste incalcarea art. 16 alin. (1) din Constitutie, republicata, autorul exceptiei de neconstitutionalitate arata ca art. 5 din Legea nr. 29/1990 "instituie o discriminare nepermisa intre cetatenii care au drept la actiune, pentru simplul fapt ca au avut sansa de a indeplini concomitent conditiile art. 1 si 5 din Legea nr. 29/1990, si cetatenii care au fost vatamati in dreptul lor dupa trecerea unui an de la publicarea in Monitorul Oficial a actului administrativ cu caracter normativ anulabil", acestia din urma fiind privati astfel de posibilitatea apararii in justitie a drepturilor lor, spre deosebire de cei din prima categorie.
    Se arata ca termenul de un an, instituit de art. 5 din Legea nr. 29/1990, in care poate fi introdusa o cerere de anulare a unui act administrativ, contravine art. 21 si art. 52 din Constitutie, republicata, intrucat "ori de cate ori producerea vatamarii/prejudiciului [are loc] dupa trecerea unui an de la publicarea actului administrativ susceptibil a fi declarat nul, actele administrative cu caracter normativ emise cu incalcarea legii ar deveni inatacabile [...], capatand putere de lege, in dispretul legii, fara a putea fi atacate din punct de vedere al legalitatii", iar persoana vatamata intr-un "interes legitim" - asa cum prevede art. 52 dupa revizuirea si republicarea Constitutiei - nu poate obtine recunoasterea acestuia. De asemenea, se apreciaza ca "termenele procedurale instituite prin art. 5 al Legii nr. 29/1990, avand drept consecinta decaderea sau perimarea cererii, sunt de natura a limita in timp dreptul fundamental al liberului acces la justitie", ceea ce contravine art. 21 alin. (2) din Constitutie, republicata. Se considera ca dispozitiile criticate contravin prevederilor art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, conform carora jurisdictiile speciale administrative sunt facultative.
    Autorul exceptiei sustine, prin raportare la art. 52 din Constitutie, republicata, privind dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, ca acest drept "nu poate fi limitat in timp nici macar de legea organica la care face trimitere art. 52 alin. (2) din Constitutie", intrucat trebuie respectate art. 1 alin. (5) si art. 53 din Constitutie, republicata, precum si prevederile pactelor si tratatelor la care Romania este parte, cerinte neindeplinite insa de dispozitiile art. 5 din Legea nr. 29/1990.
    De asemenea, se considera ca, in conditiile in care legile organice - in speta Legea nr. 29/1990 - incalca dispozitiile constitutionale ale art. 53, acestea "ar fi plasate, in cel mai bun caz, in acelasi plan cu insasi Constitutia, dar mai degraba deasupra ei, fiind in esenta legi constitutionale care ar fi trebuit sa fie aprobate prin referendum", fapt ce incalca art. 73 alin. (2) si alin. (3) lit. k) din Constitutie, republicata.
    Referitor la Legea nr. 29/1990 se mai sustine ca aceasta "deroga prin art. 5 de la prevederile dreptului comun, respectiv de la art. 5 si art. 1200 alin. 1 din Codul civil, precum si de la prevederile art. 2 din Decretul nr. 167/1958 [...]".
    Curtea de Apel Bucuresti - Sectia contencios-administrativ, formulandu-si opinia asupra exceptiei, considera ca aceasta este neintemeiata. Se arata ca legiuitorul este cel in masura a stabili conditiile si limitele de exercitare a dreptului la reparatie al persoanei vatamate printr-un act administrativ, iar procedura prevazuta de art. 5 din Legea nr. 29/1990 "reprezinta inca o modalitate de aparare a drepturilor pretins vatamate". Se mai apreciaza ca prevederile criticate corespund exigentelor principiului solutionarii cauzei intr-un "termen rezonabil", conform art. 6 pct. 1 din Conventia europeana a drepturilor omului.
    Potrivit prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea, in conformitate cu dispozitiile art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, cu modificarile ulterioare, s-a solicitat punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
    Guvernul apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate ridicata este neintemeiata.
    Se arata ca procedura administrativa prealabila instituita prin reglementarea criticata "reprezinta pentru cetatean inca o posibilitate in apararea drepturilor sale". In opinia Guvernului, art. 5 din Legea nr. 29/1990 nu incalca art. 16 din Constitutie, republicata, intrucat "se aplica oricarei persoane fizice sau juridice ce a fost vatamata in drepturile sale", necreand privilegii sau discriminari. In acest sens se invoca si jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
    In ceea ce priveste critica referitoare la incalcarea art. 21 din Constitutie, republicata, Guvernul considera ca "instituirea prin lege a unei proceduri administrative ori administrativ-jurisdictionale prealabile sesizarii instantelor judecatoresti nu este de natura sa ingradeasca exercitiul dreptului de acces la justitie", ci "constituie o masura de protectie care nu poate avea ca efect, in nici un mod, limitarea accesului la justitie". Se mai arata ca aceasta procedura este de natura "sa asigure solutionarea mai rapida a unor categorii de litigii, descongestionarea instantelor judecatoresti de cauzele ce pot fi rezolvate pe aceasta cale si evitarea cheltuielilor de judecata", iar contestatorul, daca este nemultumit de solutia data, are posibilitatea de a se adresa instantei de contencios administrativ.
    Referitor la invocarea incalcarii dispozitiilor art. 52 alin. (2) din Constitutie, republicata, Guvernul arata ca acestea nu sunt incalcate, intrucat art. 5 din Legea nr. 29/1990 este chiar expresia acestor prevederi constitutionale.
    De asemenea, se considera ca instituirea prin lege a unei proceduri administrativ-jurisdictionale, precum si stabilirea unor termene pentru sesizarea instantei judecatoresti nu sunt de natura a incalca exigentele art. 1 alin. (5) din Constitutie, republicata.
    In sprijinul punctului sau de vedere Guvernul invoca si jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
    Avocatul Poporului considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata.
    In argumentarea acestui punct de vedere se arata ca "orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau poate sesiza tribunalul, dupa indeplinirea procedurii prealabile obligatorii instituite prin art. 5 din Legea nr. 29/1990", ceea ce corespunde dispozitiilor art. 16 din Constitutie, republicata.
    Avocatul Poporului considera ca instituirea unei proceduri administrative prealabile nu incalca nici dispozitiile art. 21 alin. (1), (2) si (4) din Constitutie, republicata. De asemenea, se apreciaza ca prevederea unui "termen de un an in care actiunea de anulare a unui act administrativ trebuie sa fie formulata nu este de natura sa ingradeasca liberul acces la justitie", intrucat "finalitatea sa este [...] de a facilita aplicarea in conditii optime a acestui principiu de drept constitutional, prin asigurarea unui climat de ordine, prevenirea eventualelor abuzuri si limitarea efectelor perturbatoare asupra stabilitatii si securitatii raporturilor juridice civile".
    In ceea ce priveste invocarea art. 52 din Constitutie, republicata, in sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate, Avocatul Poporului apreciaza ca reglementarea legala criticata nu contravine acestei prevederi constitutionale, iar Legea nr. 29/1990 satisface cerintele art. 73 alin. (3) lit. k) din Constitutie, republicata, aceasta fiind o lege organica.
    In sustinerea punctului sau de vedere Avocatul Poporului invoca si jurisprudenta in materie a Curtii Constitutionale.
    Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

    CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile partilor prezente si ale procurorului, dispozitiile legale criticate raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, republicata, precum si celor ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
    Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, care au urmatorul cuprins:
    "Inainte de a cere tribunalului anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se considera vatamat se va adresa pentru apararea dreptului sau, in termen de 30 de zile de la data cand i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevazut la art. 1 alin. 2, autoritatii emitente, care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta.
    In cazul in care cel care se considera vatamat nu este multumit de solutia data reclamatiei sale, el poate sesiza tribunalul in termen de 30 de zile de la comunicarea solutiei.
    Daca cel care se considera vatamat in dreptul sau s-a adresat cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile, prevazut in alineatul precedent, se calculeaza de la comunicarea de catre acea autoritate a solutiei date reclamatiei.
    Sesizarea tribunalului se va putea face si in cazul in care autoritatea administrativa emitenta sau autoritatea ierarhic superioara nu rezolva reclamatia in termenul prevazut la alin. 1.
    In toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai tarziu de un an de la data comunicarii actului administrativ a carui anulare se cere."
    Textele constitutionale invocate in sustinerea exceptiei sunt art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), art. 21, art. 52 alin. (1) si (2), precum si art. 53, avand urmatorul cuprins:
    - Art. 1 alin. (5): "In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.";
    - Art. 16 alin. (1): "Cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si fara discriminari.";
    - Art. 21: "(1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
    (2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.
    (3) Partile au dreptul la un proces echitabil si la solutionarea cauzelor intr-un termen rezonabil.
    (4) Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite.";
    - Art. 52 alin. (1) si (2): "(1) Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.
    (2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.";
    - Art. 53: "(1) Exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
    (2) Restrangerea poate fi dispusa numai daca este necesara intr-o societate democratica. Masura trebuie sa fie proportionala cu situatia care a determinat-o, sa fie aplicata in mod nediscriminatoriu si fara a aduce atingere existentei dreptului sau a libertatii."
    De asemenea, autorul exceptiei de neconstitutionalitate invoca incalcarea unor prevederi cuprinse in documente internationale, dupa cum urmeaza:
    - din Declaratia Universala a Drepturilor Omului: art. 7 privind egalitatea in drepturi, art. 8 privind accesul la justitie, art. 29 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi si art. 30 privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor;
    - din Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale: art. 2 pct. 2 privind nediscriminarea, art. 4 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi si art. 5 privind interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor omului;
    - din Pactul international cu privire la drepturile civile si politice: art. 2 pct. 1 si 3 cu privire la nediscriminare, respectiv dreptul la un recurs efectiv, art. 4 pct. 2 privind situatiile exceptionale, art. 5 pct. 1 privind interzicerea suprimarii in orice fel a drepturilor si libertatilor recunoscute in pact, art. 14 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil si art. 26 privind egalitatea;
    - din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale: art. 6 pct. 1 privind dreptul la un proces echitabil, art. 17 privind interzicerea suprimarii drepturilor si libertatilor omului si art. 18 privind restrangerea in anumite conditii a exercitiului unor drepturi.
    In esenta, se sustine ca termenul de cel mult un an prevazut de textul criticat pentru introducerea cererii in instanta este neconstitutional, incalcand dispozitiile invocate din Legea fundamentala care nu prevad o asemenea limitare a dreptului de acces liber la justitie pentru recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si anularea actului administrativ.
    Analizand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea observa ca, potrivit dispozitiilor fostului art. 48 alin. (2) din Constitutie, cat si celor ale art. 52 alin. (2) din Constitutia revizuita, conditiile si limitele exercitarii dreptului recunoscut persoanei vatamate in dreptul sau ori intr-un interes legitim se stabilesc prin lege organica. Art. 73 alin. (3) lit. k) din Constitutie, republicata, prevede ca lege organica Legea contenciosului administrativ.
    Pe de alta parte, atat jurisprudenta Curtii Constitutionale, cat si cea a Curtii Europene a Drepturilor Omului au admis posibilitatea unor limitari aduse prin lege exercitarii accesului liber la justitie. Astfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, a stabilit ca "legiuitorul poate institui, in considerarea unor situatii deosebite, reguli speciale de procedura, ca si modalitatile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justitie presupunand posibilitatea neingradita a celor interesati de a utiliza aceste proceduri, in formele si modalitatile instituite prin lege".
    Conform jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, "dreptul de acces la tribunale nu este absolut. Fiind vorba de un drept pe care Conventia l-a recunoscut fara sa-l defineasca in sensul restrans al cuvantului, exista posibilitatea limitarilor implicit admise chiar in afara limitelor care circumscriu continutul oricarui drept." [Cazul Golder contra Regatului Unit, 1975].
    Curtea constata ca nici una dintre prevederile documentelor internationale invocate de autorul exceptiei nu este incalcata de dispozitia legala criticata pentru neconstitutionalitate.
    Cu privire la sustinerea autorului exceptiei ca, in unele cazuri, Curtea Suprema de Justitie a considerat ca instantele de contencios administrativ nu sunt competente sa se pronunte cu privire la hotararile normative adoptate de Guvern, Curtea retine ca aceasta este o problema de interpretare si aplicare a legii, care, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicata, nu este de resortul Curtii Constitutionale, ci al instantelor judecatoresti.
    In legatura cu sustinerea autorului exceptiei ca textul criticat vine in contradictie cu unele dispozitii ale Codului civil si Decretului nr. 167/1958 privind prescriptia extinctiva, Curtea nu se poate pronunta, intrucat, chiar daca ar fi reale, eventualele contradictii intre dispozitiile legale mentionate nu pot fi solutionate decat de catre autoritatea legiuitoare.
    In ceea ce priveste invocarea dispozitiilor art. 21 alin. (4) din Constitutie, republicata, care prevad ca "Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite", Curtea observa ca, in virtutea principiului neretroactivitatii legii civile, prevazut de art. 15 alin. (2) din Constitutie, republicata, aceasta dispozitie nu poate fi considerata ca aplicabila decat in cazul unor actiuni ulterioare intrarii in vigoare a Legii nr. 429/2003 prin care Constitutia a fost revizuita, textul fiind introdus prin aceasta lege. Pe de alta parte, textul constitutional care se refera la caracterul facultativ al jurisdictiilor speciale administrative nu este aplicabil prevederilor criticate care instituie obligatia persoanei vatamate de a se adresa cu reclamatie organului administrativ emitent mai inainte de sesizarea instantei de judecata cu anularea actului considerat ilegal. Dispozitia constitutionala invocata a desfiintat conditia prealabila numai pentru procedura administrativa jurisdictionala. Nici o dispozitie constitutionala nu interzice ca prin lege sa se instituie o procedura administrativa prealabila, fara caracter jurisdictional, cum este de exemplu procedura recursului administrativ gratios sau a celui ierarhic.

    Fata de cele de mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, republicata, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23 si al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata,

    CURTEA
    In numele legii
    DECIDE:

    Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, exceptie ridicata de Grigore Marian in Dosarul nr. 3.070/2003 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia contencios-administrativ.
    Definitiva si obligatorie.
    Pronuntata in sedinta publica din data de 27 aprilie 2004.

          PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. NICOLAE POPA

                              Magistrat asistent,
                              Mihai Paul Cotta