Decizia Nr.18 din 03.06.2019

COMPLETUL PENTRU SOLUŢIONAREA RECURSULUI ÎN INTERESUL LEGII

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a fost legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă şi ale art. 27² alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul).Şedinţa a fost prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror-şef al Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil.La şedinţa de judecată a participat doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27³ din Regulament.Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa ce face obiectul Dosarului nr. 489/1/2019.Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi punctul de vedere formulat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, preşedintele Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii, a acordat cuvântul reprezentantului Ministerului Public asupra recursului în interesul legii.Doamna procuror Antonia Constantin a arătat că la nivel jurisprudenţial s-au conturat două orientări asupra problemei de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii. Astfel, într-o opinie s-a apreciat că apelurile din litigiile având ca obiect contestaţiile formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, sunt de competenţa funcţională a secţiilor civile ale tribunalelor, în timp ce, într-o altă opinie s-a considerat că revine secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor competenţa funcţională de soluţionare a apelurilor din cauzele respective. Susţinând argumentele prezentate în scris prin punctul de vedere formulat în cauză, a solicitat admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii, apreciind că, în raport cu prevederile art. 714 şi art. 95 din Codul de procedură civilă, apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, sunt de competenţa secţiilor civile din cadrul tribunalelor.Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, preşedintele completului, a consultat membrii completului cu privire la existenţa unor întrebări pentru reprezentantul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.Constatând că nu există întrebări sau chestiuni prealabile, preşedintele completului a declarat dezbaterile închise, iar completul a rămas în pronunţare asupra recursului în interesul legii.ÎNALTA CURTE,deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele: I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Obiectul recursului în interesul legii1. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită prin sesizarea Colegiului de conducere al Curţii de Apel Constanţa, potrivit Hotărârii nr. 4 din 7 februarie 2019, cu recursul în interesul legii în materie civilă ce vizează problema de drept privind interpretarea prevederilor art. 714 şi art. 95 din Codul de procedură civilă, în sensul de a se stabili dacă soluţionarea apelurilor declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 207/2015), este de competenţa secţiei civile sau a secţiilor/completurilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor.II. Orientările jurisprudenţiale divergente invocate de autorul sesizării2. În cuprinsul sesizării cu recurs în interesul legii s-a arătat că, în cadrul dosarelor având ca obiect o contestaţie la executare formulată în temeiul art. 260 din Legea nr. 207/2015, prin care s-a solicitat anularea titlului executoriu emis de către un organ fiscal, precum şi a executării înseşi, s-a pus problema determinării competenţei funcţionale între secţiile tribunalului în soluţionarea căii de atac a apelului.3. S-a constatat că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar asupra instanţei competente din punct de vedere funcţional să soluţioneze apelurile formulate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor la executare în materie fiscală.4. Astfel, într-o primă opinie s-a considerat că secţia civilă a tribunalului este instanţa competentă funcţional să soluţioneze aceste cauze în apel.5. S-a apreciat că elementul care determină stabilirea unei anumite competenţe funcţionale (secţii specializate) a tribunalului în soluţionarea căii de atac a apelului este natura juridică a litigiului de fond, iar principiul ce stă la baza calificării unei acţiuni ca fiind de contencios administrativ este acela enunţat de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), potrivit căruia contenciosul administrativ este definit ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ, competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.6. Prin urmare, esenţial pentru determinarea naturii de contencios administrativ a litigiului este ca acesta să fie născut din emiterea sau încheierea unui act administrativ, din tăcerea administrativă ori din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, în timp ce litigiul de faţă - contestaţie la executare - nu poate fi calificat ca fiind de contencios administrativ, întrucât nu se încadrează în normele speciale, derogatorii şi de strictă interpretare şi aplicare ale Legii nr. 554/2004, respectiv nu are ca obiect un act administrativ, ci un act de executare silită, efectuat într-adevăr de către organele fiscale, dar căruia legiuitorul nu îi recunoaşte natura juridică a unui act administrativ.7. În acest sens s-a subliniat faptul că prin Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 733 din 30 octombrie 2007, s-a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, în aplicarea dispoziţiilor art. 169 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare [devenit art. 172 alin. (4) după ultima republicare], s-a stabilit că judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea este competentă să judece contestaţia, atât împotriva executării silite înseşi, a unui act sau unei măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii, cât şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de un alt organ jurisdicţional, dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege.8. În stabilirea unei astfel de interpretări instanţa supremă a reţinut că, potrivit art. 169 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, orice persoană interesată poate face contestaţie împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor legale de către organele de executare fiscală, precum şi împotriva refuzului acestora de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii.9. Totodată, s-a avut în vedere că, în conformitate cu dispoziţiile alin. (3) al aceluiaşi articol, „Contestaţia poate fi făcută şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de alt organ jurisdicţional şi dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege", iar în reglementarea competenţei şi a modului de soluţionare, în cuprinsul alin. (4) al aceluiaşi text de lege se mai prevede: „Contestaţia se introduce la instanţa judecătorească competentă şi se judecă în procedură de urgenţă."10. S-a considerat că, în lipsa unor proceduri exprese referitoare la instanţa judecătorească competentă, devin aplicabile, în această privinţă, dispoziţiile art. 2 alin. (3) din Codul de procedură fiscală anterior, în care se precizează că: „Unde prezentul cod nu dispune se aplică dispoziţiile Codului de procedură civilă." Or, potrivit art. 400 alin. 2 din Codul de procedură civilă de la 1865, „Contestaţia privind lămurirea înţelesului, întinderii sau aplicării titlului executoriu se introduce la instanţa care a pronunţat hotărârea ce se execută", iar „Dacă o asemenea contestaţie vizează un titlu executoriu ce nu emană de la un organ de jurisdicţie, competenţa de soluţionare aparţine instanţei de executare".11. Din coroborarea acestor dispoziţii cu prevederea de la art. 373 alin. 2 din Codul de procedură civilă de la 1865, care stabileşte că „Instanţa de executare este judecătoria în circumscripţia căreia se va face executarea, în afara cazurilor în care legea dispune altfel", instanţa supremă a decis că este competentă să judece, atât contestaţia la executarea propriuzisă, cât şi contestaţia la titlu, judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea.12. S-a apreciat că o atare soluţie se impune deoarece, în cazul contestării executării silite ce se realizează de către organele administrativ-fiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material şi procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi, respectiv, în titlul IX din Codul de procedură fiscală anterior, care sunt aplicabile numai la soluţionarea acţiunii în anularea sau modificarea obligaţiei fiscale ce constituie titlu de creanţă fiscală.13. Instanţa supremă a statuat că o astfel de interpretare este conformă şi prevederilor art. 169 alin. (2) din Codul de procedură fiscală anterior, prin care se precizează că, în cazul contestaţiei menţionate, „Dispoziţiile privind suspendarea provizorie a executării silite prin ordonanţă preşedinţială prevăzute de art. 403 alin. 4 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile".14. Din această interpretare s-a conchis că în cadrul contestaţiei la executare formulate împotriva titlului executoriu/executării înseşi efectuate de organele fiscale natura fiscală a creanţei ce se execută este lipsită de relevanţă, deoarece regulile de procedură şi normele de drept material aplicabile sunt cele civile, situaţie ce face ca intervenţia instanţei de contencios administrativ să fie exclusă, iar o astfel de natură juridică a cauzei se păstrează şi în calea de atac, care va reveni spre soluţionare, de asemenea, instanţei civile, iar nu celei de contencios administrativ.15. S-a apreciat că, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă şi chiar după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură fiscală, adoptate după pronunţarea Deciziei de recurs în interesul legii nr. XIV din 5 februarie 2007, nu există nicio raţiune justificată de noile norme legale care să conducă la o altă concluzie, litigiile având ca obiect contestaţiile împotriva actelor de executare efectuate de organul fiscal în baza unor titluri executorii fiscale, respectiv contestaţiile împotriva unor titluri executorii fiscale continuând să fie excluse controlului instanţei de contencios administrativ şi fiscal.16. Într-o altă opinie s-a considerat că secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului este instanţa competentă funcţional să soluţioneze aceste apeluri.17. S-a reţinut că, din moment ce natura creanţei puse în executare şi contestate este una fiscală, iar declanşarea formelor execuţionale s-a realizat tocmai în temeiul prevederilor speciale de urmărire reglementate de Codul de procedură fiscală, această împrejurare atrage competenţa funcţională de soluţionare a pricinii în favoarea instanţei de contencios administrativ din cadrul tribunalului.18. Astfel, competenţa funcţională vizează principiul specializării instanţei, care în cauză este dat de actul normativ cu caracter special în temeiul căruia se face executarea şi de natura creanţei puse în executare, care este una de natură fiscală.19. Aşa fiind, natura contencios fiscală a executării silite se deduce din natura raportului juridic obligaţional devenit litigios, deoarece procesul de judecată trebuie privit în ansamblu, ca având două faze: una judiciară şi una execuţională, care nu pot primi calificări deosebite sub aspectul naturii juridice.20. Pentru argumentele arătate s-a conchis că faza procesuală a executării nu poate avea decât calificarea juridică a raportului litigios dintre părţi, respectiv aceea de contencios administrativ şi fiscal.21. Competenţa funcţională se stabileşte după felul atribuţiilor jurisdicţionale ce revin fiecărei categorii de instanţe şi se raportează la criteriul specializării instanţei, mergând până la specializarea completului de judecată.22. Reţinând că raportul juridic stabilit între creditor şi debitor este de natură fiscală, s-a apreciat că revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalului competenţa funcţională de soluţionare a apelului, cu atât mai mult cu cât, de cele mai multe ori, apărările părţilor privesc şi împrejurări legate de emiterea titlului de creanţă specifice executărilor creanţelor fiscale.III. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale23. În urma verificărilor efectuate nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă a Curţii Constituţionale cu privire la dispoziţiile legale ce fac obiectul prezentului recurs în interesul legii.IV. Opinia Ministerului Public24. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat că prima orientare de jurisprudenţă este în litera şi spiritul legii.25. În acest sens a arătat că soluţia şi considerentele Deciziei nr. XIV din 5 februarie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite îşi menţin valabilitatea şi în actuala configurare normativă a contestaţiei la executare din Codul de procedură civilă şi Codul de procedură fiscală.26. De asemenea, s-a arătat că jurisprudenţa ulterioară de unificare în alte probleme de drept identice/similare, prin care sa acordat prevalenţă principiului specializării în ceea ce priveşte stabilirea competenţei materiale procesuale a instanţelor de control judiciar în privinţa contestaţiei la executare silită şi a contestaţiei la titlu, nu este de natură a determina reconsiderarea soluţiei şi dezlegărilor anterioare, întrucât aplicarea acestui principiu în prezenta problemă de drept produce consecinţe incompatibile cu sistemul căilor de atac în materia contenciosului administrativ.V. Raportul asupra recursului în interesul legii 27. Prin raportul întocmit în cauză, judecătorii-raportori au apreciat că, în interpretarea şi aplicarea unitară a prevederilor art. 714 şi art. 95 din Codul de procedură civilă, secţiile civile ale tribunalelor sunt competente funcţional să soluţioneze apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispoziţiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare.VI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie28. Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al Ministerului Public, precum şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, constată următoarele:VI.1. Admisibilitatea recursului în interesul legii29. Conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii."30. Din cuprinsul textului de lege citat rezultă patru condiţii ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul să fie admisibil, şi anume: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti; dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive; hotărârile judecătoreşti să fie anexate cererii.31. În prezenta cauză sunt îndeplinite condiţiile impuse de norma legală pentru admisibilitatea recursului în interesul legii.32. Astfel, potrivit actului de sesizare, problema de drept soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti a fost generată de interpretarea şi aplicarea unor reglementări legale ce s-au dovedit a fi insuficient de clare şi precise, generând astfel o practică neunitară. 33. Jurisprudenţa anexată sesizării a relevat că instanţele judecătoreşti, atât cele civile, cât şi cele de contencios administrativ, analizând competenţa de soluţionare a apelurilor declarate împotriva sentinţelor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul Legii nr. 207/2015, fie şi-au reţinut propria competenţă soluţionând cauzele pe fond, fie au declinat reciproc competenţa de soluţionare. De asemenea, hotărârile pronunţate în regulatorul de competenţă au evidenţiat o practică neunitară, competenţa de soluţionare în calea de atac fiind stabilită atât în favoarea secţiei civile, cât şi în favoarea secţiei/completului de contencios administrativ.34. Autorul sesizării a anexat dovezi din care rezultă cu claritate că problema de drept a primit o soluţionare diferită la nivelul instanţelor de judecată. Chiar dacă nu toate hotărârile judecătoreşti definitive anexate sunt relevante pentru evidenţierea problemei de drept ce face obiectul sesizării, se constată totuşi că sunt suficiente elemente care demonstrează îndeplinirea cumulativă a condiţiilor impuse de lege pentru admisibilitatea recursului în interesul legii.VI.2. Pe fondul recursului în interesul legii35. Problema de drept supusă dezbaterii vizează interpretarea şi aplicarea unitară a prevederilor art. 714 şi art. 95 din Codul de procedură civilă, în sensul de a se stabili dacă soluţionarea apelurilor declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul Legii nr. 207/2015 este de competenţa secţiilor civile sau a secţiilor/completurilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor.36. Contestaţiile la executare silită în materie fiscală sunt reglementate de prevederile art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora:
(1) Persoanele interesate pot face contestaţie împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor prezentului cod de către organele de executare silită, precum şi în cazul în care aceste organe refuză să îndeplinească un act de executare în condiţiile legii.
(2) Dispoziţiile privind suspendarea provizorie a executării silite prevăzute de Codul de procedură civilă, republicat, nu sunt aplicabile.
(3) Contestaţia poate fi făcută şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de alt organ jurisdicţional şi dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege.
(4) Contestaţia se introduce la instanţa judecătorească competentă şi se judecă în procedură de urgenţă. 37. Mai întâi se impune a fi făcută precizarea că, în privinţa instanţei fondului, nu există divergenţe de opinie, întrucât toate instanţele au ţinut cont în practica lor de Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite, prin care s-a stabilit că: „Judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea este competentă să judece contestaţia, atât împotriva executării silite înseşi, a unui act sau măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii, cât şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de un alt organ jurisdicţional, dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege."38. Însă divergenţele de jurisprudenţă au apărut în soluţionarea apelurilor declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii în materia contestaţiilor la executare fiscală, unele instanţe apreciind că acestea sunt în competenţa funcţională a secţiilor civile ale tribunalelor, iar alte instanţe statuând că sunt în competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor, în raport cu natura obiectului litigiului.39. Pornind analiza de la considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite din Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007, se constată că, în stabilirea interpretării de mai sus, instanţa supremă a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 169 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003), orice persoană interesată poate face contestaţie împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor legale de către organele de executare fiscală, precum şi împotriva refuzului acestora de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii.40. Totodată, s-a avut în vedere că, în conformitate cu dispoziţiile alin. (3) al aceluiaşi articol, „Contestaţia poate fi făcută şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de alt organ jurisdicţional şi dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege", iar în reglementarea competenţei şi a modului de soluţionare, în cuprinsul alin. (4) al aceluiaşi articol 169 se mai prevede: „Contestaţia se introduce la instanţa judecătorească competentă şi se judecă în procedură de urgenţă."41. S-a considerat că, în lipsa unor proceduri exprese referitoare la instanţa judecătorească competentă, devin aplicabile, în această privinţă, dispoziţiile art. 2 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, în care se precizează că: „Unde prezentul cod nu dispune se aplică dispoziţiile Codului de procedură civilă." Or, potrivit prevederilor art. 400 alin. 2 din Codul de procedură civilă de la 1865, „Contestaţia privind lămurirea înţelesului, întinderii sau aplicării titlului executoriu se introduce la instanţa care a pronunţat hotărârea ce se execută", iar „Dacă o asemenea contestaţie vizează un titlu executoriu ce nu emană de la un organ de jurisdicţie, competenţa de soluţionare aparţine instanţei de executare".42. Din coroborarea acestor dispoziţii cu prevederea de la art. 373 alin. 2 din Codul de procedură civilă de la 1865, care stabileşte că „Instanţa de executare este judecătoria în circumscripţia căreia se va face executarea, în afara cazurilor în care legea dispune altfel", instanţa supremă a decis că este competentă să judece, atât contestaţia la executarea propriu-zisă, cât şi contestaţia la titlu, judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea.43. S-a apreciat că o atare soluţie se impune, deoarece, în cazul contestării executării silite ce se realizează de către organele administrativ-fiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material şi procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi, respectiv, în titlul IX din Codul de procedură fiscală anterior, care sunt aplicabile numai la soluţionarea acţiunii în anularea sau modificarea obligaţiei fiscale ce constituie titlu de creanţă fiscală.44. Deşi această interpretare dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie într-o decizie de recurs în interesul legii este obligatorie pentru instanţe, în practica judiciară au apărut soluţii diferite în calificarea naturii litigiului, în raport cu natura fiscală a creanţei a cărei executare este în discuţie.45. Unele instanţe au apreciat că, din moment ce natura creanţei puse în executare şi contestate este una fiscală, iar declanşarea formelor execuţionale s-a realizat tocmai în temeiul prevederilor speciale de urmărire reglementate de Codul de procedură fiscală, aceasta atrage competenţa funcţională de soluţionare a pricinii în favoarea instanţei de contencios administrativ din cadrul tribunalului. Astfel, competenţa funcţională vizează principiul specializării instanţei, care în cauză este dat de actul normativ cu caracter special în temeiul căruia se face executarea şi de natura creanţei puse în executare, care este una de natură fiscală.46. Se observă că aceste instanţe au ţinut cont, în motivarea hotărârilor pronunţate, de Decizia nr. XV din 5 februarie 2007, pronunţată tot într-un recurs în interesul legii de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007, prin care s-au stabilit următoarele: „1. Competenţa de soluţionare în primă instanţă a contestaţiei formulate împotriva executării silite propriu-zise şi a contestaţiei care vizează lămurirea înţelesului, întinderii sau aplicării titlului executoriu ce nu emană de la un organ de jurisdicţie revine judecătoriei. 2. Competenţa de soluţionare a contestaţiei privind înţelesul întinderii sau aplicării titlului executoriu, ce reprezintă o hotărâre judecătorească comercială sau un alt titlu comercial emis de un organ jurisdicţional, revine, după caz, instanţei comerciale sau organului jurisdicţional care a pronunţat hotărârea ce se execută."47. În considerentele acestei decizii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite a stabilit: „(...) cu privire la instanţa competentă să soluţioneze căile de atac în contestaţiile la executare nu există practică neunitară, divergenţele de opinie apărând în ceea ce priveşte secţia din cadrul instanţei de control judiciar la care trebuie să se înregistreze asemenea pricini. Sub acest aspect, nu poate fi vorba despre o interpretare şi aplicare diferită a legii, deoarece, cu excepţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile celorlalte instanţe - acolo unde există secţii specializate - nu au o competenţă proprie prevăzută în texte de lege, susceptibile de interpretări diferite. Astfel, competenţa de soluţionare a căii de atac se verifică în raport cu nivelul instanţei, împărţirea pe secţii fiind o chestiune de organizare judecătorească. Cu toate acestea, în considerarea principiului specializării, este firesc ca, atunci când contestaţia la executare propriu-zisă sau contestaţia la titlu vizează un titlu emis în materie comercială, acestea să se îndrepte la secţia comercială - dacă aceasta există - a instanţei competente. Sub acest aspect, nu poate fi primit punctul de vedere exprimat în unele hotărâri, conform căruia, atunci când este vorba despre o contestaţie la executare propriu-zisă, natura litigiului rămâne fără relevanţă." 48. Instanţele care au îmbrăţişat această primă opinie au concluzionat că, deşi legislaţia procesual civilă a fost modificată, considerentele acestei decizii, precum şi cele statuate rămân actuale, iar pentru identitate de raţiune sunt aplicabile şi în situaţia în care contestaţia la executare vizează un titlu emis în materie administrativă.49. Dimpotrivă, alte instanţe au considerat că natura fiscală a creanţei ce se execută este lipsită de relevanţă, deoarece regulile de procedură şi normele de drept material aplicabile sunt cele civile, situaţie ce face ca intervenţia instanţei de contencios administrativ să fie exclusă, iar o astfel de natură a cauzei se păstrează şi în calea de atac ce va reveni spre soluţionare, de asemenea, instanţei civile, iar nu celei de contencios administrativ.50. Aceste din urmă instanţe au interpretat corect dispoziţiile legale incidente, iar dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instanţelor judecătoreşti răspunde scopului recursului în interesul legii de a asigura o aplicare şi interpretare unitară a legii de către toate instanţele şi, pe cale de consecinţă, o jurisprudenţă predictibilă.51. Pentru a se stabili natura juridică a contestaţiei la executare în materie fiscală nu pot fi ignorate considerentele Deciziei de recurs în interesul legii nr. XIV din 5 februarie 2007, citată anterior, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite a statuat că „în cazul contestării executării silite ce se realizează de către organele administrativ-fiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material şi procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi, respectiv, în titlul IX din Codul de procedură fiscală, care sunt aplicabile numai la soluţionarea acţiunii în anularea sau modificarea obligaţiei fiscale, ce constituie titlu de creanţă fiscală".52. Din această perspectivă s-a concluzionat, în soluţionarea recursului în interesul legii, că judecătoria în circumscripţia căreia se face executarea este competentă să judece contestaţia atât împotriva executării silite înseşi, a unui act sau unei măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condiţiile legii, cât şi împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanţă judecătorească sau de un alt organ jurisdicţional, evident numai dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege.53. Or, natura obiectului litigiului se păstrează pe tot parcursul soluţionării cauzei, aceasta neputându-se modifica în căile de atac, în funcţie de gradul de jurisdicţie şi de stadiul procesual. 54. Din aceste considerente, dacă natura litigiului este pur civilă, iar dispoziţiile fiscale nu sunt incidente, nu există niciun argument care să atragă competenţa instanţei specializate de contencios administrativ în faza de soluţionare a căii de atac. 55. Este de principiu că numai determinarea naturii juridice a litigiului ca fiind de contencios administrativ atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ, iar, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind „activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".56. Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezenţa contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii: în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).57. În doctrină s-a reţinut că, stricto sensu, contenciosul administrativ evocă totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în baza unui regim de putere publică guvernat de legea-cadru în materie.58. Pe de altă parte, noţiunea de „act administrativ" este definită în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, text care face referire la „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", iar la lit. c¹) se prevede că „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative".59. În acest context se constată că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute cumulativ de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi în prezenţa unui contencios administrativ care să reclame ratione materiae competenţa funcţională a instanţelor de contencios administrativ, nefiind suficient că în litigiu este implicată executarea unei creanţe fiscale, câtă vreme acest litigiu nu priveşte un act administrativ tipic sau asimilat.60. Împrejurarea că titlul ce stă la baza executării este un act de natură fiscală sau o hotărâre pronunţată în materie fiscală nu constituie un argument care să atragă competenţa soluţionării unor litigii, ce nu au legătură cu normele speciale ale Legii nr. 554/2004, de către judecătorul de contencios administrativ.61. Mai mult, atunci când legiuitorul a dorit să atribuie competenţa instanţei de contencios administrativ a făcut-o în mod clar, aşa cum rezultă din art. 213 alin. (13) din Legea nr. 207/2015 (poprirea şi sechestrul asigurător). Dimpotrivă, când se face referire la contestaţia la executare propriu-zisă împotriva actelor de executare emise de organele fiscale, art. 260 alin. (4) din Legea nr. 207/2015 se referă la instanţa de drept comun, şi nu la instanţa specializată de contencios administrativ. Dacă intenţia legiuitorului ar fi fost să se soluţioneze astfel de litigii în căile de atac de către instanţa de contencios administrativ, ar fi prevăzut expres acest lucru în textul de lege prin care a stabilit competenţa instanţelor pentru soluţionarea contestaţiei la executare propriu-zise. 62. Un argument în plus în sprijinul celor deja antamate este şi faptul că, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor judecă în fond, ca regulă generală, doar acele litigii fiscale determinate prin aplicarea criteriului valoric. Pe de altă parte, în apel, aceste secţii specializate judecă doar în acele situaţii prevăzute expres de alte acte normative cu caracter special (spre exemplu, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare).63. În consecinţă, se poate observa că în materia contenciosului administrativ există un dublu grad de jurisdicţie, potrivit căruia doar tribunalele şi curţile de apel sunt competente să soluţioneze cauze în primă instanţă, calea de atac prevăzută de lege fiind recursul. De la această regulă generală se poate deroga doar prin norme speciale, care, în materia contestaţiei la executare prevăzute de art. 260 din Legea nr. 207/2015, nu există.64. Aşa cum s-a evidenţiat mai sus, este cert că nu se poate aprecia direct în apel competenţa funcţională a secţiei de contencios administrativ a tribunalului prin raportare la natura actului contestat, deoarece determinarea competenţei funcţionale prin raportare la natura actului se realizează cu ocazia soluţionării cauzei în fond, iar nu în calea de atac.65. Or, dacă în determinarea instanţei competente funcţional ar prezenta relevanţă natura actului contestat, atunci, prin raportare la art. 10 din Legea nr. 554/2004, cauza ar trebui să fie soluţionată în fond de tribunal sau de curtea de apel, iar nu de către judecătorie.66. Această soluţie ar contrazice însă voinţa legiuitorului, care, prin introducerea art. 260 din Legea nr. 207/2015, a înţeles să trateze în acelaşi mod, din punct de vedere procedural, toate contestaţiile la executare, indiferent dacă acestea privesc acte emise într-o procedură fiscală sau acte emise în executarea unor raporturi juridice de drept privat, dându-le pe toate în competenţa judecătoriei, ca instanţă de fond.67. Nu în ultimul rând, prin raportare la dispoziţiile art. 95 pct. 4 din Codul de procedură civilă şi art. 10 din Legea nr. 554/2004, secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor nu judecă în apel, aşa cum a statuat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii prin Decizia nr. 17 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017, iar în privinţa contestaţiilor la executare nu există norme cu caracter special şi derogatoriu de la această regulă. 68. De altfel, interpretarea dată în soluţionarea prezentului recurs în interesul legii este în consens cu modificarea şi clarificarea legislativă în privinţa prevederilor art. 713 alin. (2) din Codul de procedură civilă, intervenite prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, aplicabile numai în cazul contestaţiilor formulate în legătură cu procedurile execuţionale declanşate ulterior intrării în vigoare a acestei legi de modificare. 69. Conform noii redactări a art. 713 alin. (2) din Codul de procedură civilă, existenţa oricărei alte căi procesuale, inclusiv a unei acţiuni de drept comun, elimină posibilitatea formulării, în cadrul contestaţiei la executare, de apărări de fond cu privire la dreptul cuprins în titlul executoriu.70. Astfel, modificarea legislativă survenită elimină practic posibilitatea invocării, în cadrul contestaţiei la executare, a apărărilor de fond referitoare la dreptul cuprins în titlul executoriu. Noua redactare a art. 713 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede ca astfel de apărări sau motive de fond să nu poată fi invocate pe calea contestaţiei la executare, de vreme ce partea ar avea deschisă, în toate situaţiile, calea unei acţiuni de fond (acţiune în anulare, declararea nulităţii actului juridic etc.) care va fi soluţionată în conformitate cu actul normativ cu caracter special dedus din natura raportului juridic obligaţional devenit litigios.71. Pe cale de consecinţă, în considerarea dezlegărilor date anterior de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în interpretarea şi aplicarea unitară a prevederilor art. 714 şi art. 95 din Codul de procedură civilă, secţiile civile ale tribunalelor sunt competente funcţional să soluţioneze apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispoziţiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015.72. Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIEÎn numele legiiDECIDE:Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi, în consecinţă, stabileşte că:În interpretarea şi aplicarea unitară a prevederilor art. 714 şi art. 95 din Codul de procedură civilă, secţiile civile ale tribunalelor sunt competente funcţional să soluţioneze apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorii asupra contestaţiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispoziţiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare.Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2019.VICEPREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIEGABRIELA ELENA BOGASIUMagistrat-asistent,Mihaela Lorena Mitroi