Decizia Nr.17 din 18.09.2017

Completul competent să judece recursul în interesul legii

Completul competent să judece recursul în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi art. 27¹ alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).Şedinţa este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin.La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27³ din Regulamentul Î.C.C.J.Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov cu privire la „interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ".Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse hotărâri judecătoreşti referitoare la problema de drept supusă dezbaterii, raportul comun întocmit de judecătorii-raportori, precum şi punctul de vedere formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.Preşedintele completului de judecată, constatând că nu există chestiuni prealabile sau excepţii, acordă cuvântul reprezentantului procurorului general, pentru expunerea punctului de vedere cu privire la recursul în interesul legii.Doamna procuror arată că, în opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în contenciosul administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată în această materie fiind cea a recursului; doamna procuror pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii, făcând referire la argumentele prezentate în punctul de vedere al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, exprimat în scris şi ataşat la dosar.Preşedintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.ÎNALTA CURTE,deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:I. Problema de drept care a generat practica neunitară1. Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov vizează interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ.II. Examen jurisprudenţial - principalele coordonate ale divergenţelor de jurisprudenţă2. Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusă dezlegării, existând două orientări:A)Într-o primă orientare s-a considerat că, deşi calea de atac cu caracter general în materia contenciosului administrativ este recursul, apelul este admisibil în următoarele situaţii particulare:– în cazul procedurilor speciale [de exemplu, ordonanţa preşedinţială - art. 1.000 din Codul de procedură civilă; contestaţia în materie electorală - art. 54 din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali (Legea nr. 115/2015), art. 59 din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului şi a Camerei Deputaţilor, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 208/2015)]; – atunci când Codul de procedură civilă prevede expres această cale de atac [de exemplu, încheierea de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenţie - art. 64 alin. (4); încheierea prin care se soluţionează cererea de sechestru - art. 954].3. În sprijinul acestei orientări s-a invocat principiul legalităţii în materia căilor de atac, menţionat în art. 7 din Codul de procedură civilă, făcându-se aplicarea directă la speţă a conţinutului normei de procedură incidente cauzei. 4. Au fost invocate dispoziţiile art. 64 alin. (4) din Codul de procedură civilă care stabilesc, în mod expres, calea de atac a apelului împotriva încheierii de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenţie, dacă încheierea a fost dată în primă instanţă, sau a recursului, dacă încheierea a fost pronunţată de instanţa de apel, precum şi dispoziţiile art. 361 alin. (2) din acelaşi cod, care prevăd că încheierea de respingere a cererii de asigurare a probelor poate fi atacată separat numai cu apel. 5. S-a susţinut, de asemenea, că norma cuprinsă în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 76/2012), nu este incidentă în situaţiile sus-menţionate, întrucât, din interpretarea întregului text al art. 7 din Legea nr. 76/2012, rezultă că apelul nu este calea de atac în materia contenciosului administrativ şi fiscal, ci recursul, numai atunci când „printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «definitivă»"; pe cale de consecinţă, având în vedere că pentru atacarea încheierii de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenţie şi a încheierii de respingere a cererii de asigurare de dovezi, calea de atac a apelului este prevăzută de norme generale, iar nu de norme speciale, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, aceste cazuri fiind excepţii în materia căii de atac în contenciosul administrativ. B)Într-o altă orientare jurisprudenţială s-a susţinut că în contenciosul administrativ hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare care poate fi exercitată fiind cea a recursului.6. În sprijinul acestei orientări s-a arătat că norma specială, cuprinsă în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situaţie reglementată expres de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, conform căruia în materie de contencios administrativ şi fiscal nu se aplică dispoziţiile alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol. 7. A fost invocată voinţa legiuitorului, exprimată în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, care prevede, cu titlu de excepţie, că recursul este calea de atac împotriva hotărârilor pronunţate în materia contenciosului administrativ. Faptul că art. 7 alin. (1) se referă la „legi speciale" nu exclude regimul căii de atac în această materie, atunci când suntem în prezenţa unor instituţii juridice prevăzute de normele generale cuprinse în Codul de procedură civilă. 8. O abordare contrară ar releva o nejustificată inconsecvenţă, întrucât ar rezulta că, atunci când avem în vedere hotărâri pronunţate pe temeiul unor legi speciale, în materia contenciosului administrativ, calea de atac ar fi recursul [aplicându-se art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012], iar atunci când avem în vedere hotărâri pronunţate pe temeiul unor norme generale, în aceeaşi materie, calea de atac ar fi apelul [ignorându-se dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012]. O asemenea diferenţă de regim procedural ar contraveni modalităţii în care legiuitorul a gândit şi materializat dublul grad de jurisdicţie în materia contenciosului administrativ şi fiscal - primă instanţă şi recurs. 9. În plus, dacă s-ar accepta calea de atac a apelului - împotriva încheierii de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de intervenţie şi împotriva încheierii de respingere a cererii având ca obiect asigurarea dovezilor - ar însemna că, atunci când aceste încheieri sunt pronunţate de curtea de apel în primă instanţă (învestită potrivit art. 96 pct. 1 din Codul de procedură civilă), apelul ar fi de competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, ceea ce ar fi contrar dispoziţiilor art. 97 pct. 1 şi 2 din Codul de procedură civilă (instanţa supremă judecând recursuri). III. Opinia autorului sesizării 10. Autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, nu a formulat un punct de vedere şi nici nu şi-a exprimat opinia cu privire la problema de drept supusă dezlegării, limitându-se să menţioneze că jurisprudenţa Curţii de Apel Braşov este în sensul primei orientări. IV. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 11. Prin Adresa nr. 835/1.351/III/2017 din 17 iulie 2017, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi-a exprimat punctul de vedere cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, în sensul că cea de-a doua orientare jurisprudenţială este în litera şi spiritul legii, pentru următoarele argumente: 12. În funcţie de întinderea sferei de aplicare, normele juridice se împart în norme generale şi norme speciale. 13. Pentru aspectele pe care nu le reglementează, norma specială se completează cu normele generale în materie, iar nu cu alte norme speciale. Totuşi, această regulă nu este de ordin constituţional, astfel încât legiuitorul poate deroga stabilind că, în anumite cazuri exprese, norma specială se completează cu o altă normă specială. 14. Dispoziţiile art. 2 din Codul de procedură civilă delimitează câmpul de aplicare a noului Cod de procedură civilă, stabilind că acesta constituie dreptul comun în ceea ce priveşte procedura pentru litigiile în materie civilă [alin. (1)]. Aşadar, normele de drept procesul civil cuprinse în Codul de procedură civilă constituie legea generală în ceea ce priveşte procedura în materia civilă, ceea ce are drept consecinţă faptul că ori de câte ori legea nu prevede în mod expres altfel, în materie civilă, în ceea ce priveşte procedura, se vor aplica dispoziţiile cuprinse în Codul de procedură civilă. 15. Noţiunea de „materie civilă", vizată de prevederile art. 2 alin. (1) din noul Cod de procedură civilă, cuprinde raporturile juridice patrimoniale şi nepatrimoniale dintre persoane ca subiecte de drept civil, indiferent de calitatea acestora, de profesionist sau neprofesionist, precum şi orice alte domenii la care se referă litera şi spiritul dispoziţiilor noului Cod civil. 16. De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Codul de procedură civilă reiese că acest act normativ constituie legea generală şi în alte materii, prevederile sale aplicându-se ori de câte ori legile care le reglementează nu cuprind dispoziţii contrare. 17. În unele materii, actele normative care le reglementează fac trimitere în mod expres la aplicarea dispoziţiilor Codului de procedură civilă, în completarea normelor de procedură pe care le conţin. Aşa sunt dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora „Dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte". 18. Prin urmare, trebuie reţinut că legile care reglementează alte materii, cum ar fi Legea nr. 554/2004 sau Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 207/2015), chiar dacă reprezintă dreptul comun pentru materiile respective, în ceea ce priveşte normele de drept procesual civil pe care le conţin, aceste acte normative constituie legi speciale faţă de Codul de procedură civilă, astfel încât, în aplicarea regulilor enunţate mai sus, în materie de procedură, legile speciale se vor aplica doar în cazurile pe care le reglementează, fiind deci de strictă interpretare şi aplicare, iar acolo unde nu dispun se vor completa cu prevederile Codului de procedură civilă. 19. Legea nr. 76/2012 dispune în art. 7 alin. (1), (2) şi (3) că:(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanţa ierarhic superioară.(2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică şi în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială foloseşte o altă expresie similară.(3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ şi fiscal, inclusiv în materia azilului. 20. Aşadar, în lumina textelor de lege enunţate, în contenciosul administrativ hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. 21. Norma specială cuprinsă în Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situaţie reglementată, în mod expres, de dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, mai sus citat. 22. Legea nr. 554/2004, lege organică specială, dispune în art. 20 alin. (1) şi (2) că: „Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare." şi că: „Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă." 23. Nu poate fi acceptată soluţia conform căreia, atunci când avem în vedere hotărâri judecătoreşti pronunţate pe temeiul unor legi speciale, în materia contenciosului administrativ, calea de atac ar fi recursul, aplicându-se dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, iar atunci când se au în vedere hotărâri pronunţate în cursul judecăţii de către instanţa de contencios administrativ, calea de atac împotriva acestora ar fi apelul, contrar prevederilor mai sus enunţate, o asemenea diferenţă de regim procesual contravenind însăşi modalităţii în care legiuitorul a gândit şi materializat dublul grad de jurisdicţie în materia contenciosului administrativ şi fiscal, respectiv instanţa de fond şi instanţa de recurs. 24. În plus, dacă s-ar accepta calea de atac a apelului împotriva încheierilor pronunţate în cursul judecăţii (încheierile de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de intervenţie, de respingere a cererilor de ordonanţă preşedinţială, a celor de chemare în garanţie sau de sechestru asigurător), ar însemna că, în cazul în care acestea sunt pronunţate în primă instanţă de curtea de apel, apelul ar fi de competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, contravenind astfel dispoziţiilor art. 97 pct. 1 din Codul de procedură civilă, care prevăd în mod clar că instanţa supremă judecă „recursurile declarate împotriva hotărârilor curţilor de apel, precum şi a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege". 25. Raţiunile pentru care legiuitorul a prevăzut, la un moment dat, calea de atac a apelului în materia achiziţiilor publice au fost arătate pe larg în considerentele Deciziei nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii¹, şi au la bază atribuirea competenţei de soluţionare a acestor litigii instanţelor comerciale, iar nu celor de contencios administrativ, pentru care recursul este calea de atac unică.¹ Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 898 din 3 decembrie 2015. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale 26. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014², a respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 488 din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 10 alin. (2) şi art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, statuând că acestea sunt conforme cu dispoziţiile Legii fundamentale.² Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015. 27. Următoarele pasaje din considerentele acestei decizii prezintă relevanţă pentru problema de drept supusă dezbaterii: 28. „(...) aşa cum prevede art. 2 din Codul de procedură civilă, acest act normativ constituie procedura de drept comun în materie civilă, dispoziţiile acestui cod aplicându-se şi în alte materii reglementate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu cuprind dispoziţii contrare. În materia contenciosului administrativ, prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010, modificându-se şi completându-se Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a fost modificată doar parţial procedura contenciosului administrativ, tocmai pentru a se asigura eficienţa noilor dispoziţii procedurale, urmând ca, în măsura în care dispoziţiile legii speciale nu conţin anumite dispoziţii din Codul de procedură civilă, acestea să fie complinite cu prevederile codului. După adoptarea noului Cod de procedură civilă, în materia contenciosului administrativ este menţinut sistemul dublului grad de jurisdicţie, respectiv, instanţele de fond care soluţionează litigiile de contencios administrativ sunt, după caz, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor sau ale curţilor de apel, fiind menţinută, de asemenea, prin prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătoreşti pronunţate de către instanţele de fond. Ca atare, şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, recursul împotriva hotărârii instanţei de fond se exercită în condiţiile prevăzute de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la comunicare, acesta fiind suspensiv de executare." 29. „[...] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului." 30. „Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, aşadar hotărârea pronunţată în primă instanţă, potrivit legii contenciosului administrativ, deşi nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare." 31. De asemenea, prezintă relevanţă cu privire la sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014³, prin care instanţa de control constituţional a statuat că „legiuitorul are îndreptăţirea constituţională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea căilor de atac", iar în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Aşadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanţe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului."³ Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014. VI. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 32. Jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme în această materie este unitară, fiind conformă soluţiei de principiu stabilite de Plenul judecătorilor acestei secţii, întrunit în condiţiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul Î.C.C.J. şi consemnate în Procesul-verbal din 28 octombrie 2013. 33. Cu acest prilej s-a stabilit, în unanimitate, în raport cu dispoziţiile art. 7-12 din Legea nr. 76/2012, că „întrucât calea de atac a apelului este incompatibilă cu specificul materiei contenciosului administrativ, cauzele având ca obiect cereri de apel formulate în temeiul dispoziţiilor noului Cod de procedură civilă împotriva hotărârilor pronunţate în primă instanţă de curţile de apel, ca instanţe de contencios administrativ, se califică şi se vor înregistra ca cereri de recurs". 34. De asemenea, prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, a fost admis recursul în interesul legii şi s-a stabilit că „în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 287¹⁶ din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, hotărârea pronunţată de către secţia de contencios administrativ a tribunalului în procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de achiziţie publică poate fi atacată numai cu recurs". 35. S-a reţinut în considerentele acestei decizii că „(...) nu poate fi primită teza potrivit căreia, odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, legiuitorul ar fi înţeles să se îndepărteze de la regula statornicită instituind, în unele situaţii, şi în materia contenciosului administrativ un control total devolutiv, prin intermediul căii de atac a apelului. În realitate, doar în materie contravenţională s-a prevăzut calea de atac devolutivă a apelului, dar aceasta se justifică prin specificul dreptului contravenţional de a reprezenta «micul penal». În materia achiziţiilor publice, dimpotrivă, în preambulul O.U.G. nr. 77/2012 - obligatoriu conform art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 - care enunţă scopul şi motivarea reglementării sa arătat că se impune «adoptarea unor măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice, în caz contrar existând riscul diminuării gradului de cheltuire a fondurilor alocate, inclusiv a fondurilor comunitare», ceea ce, din perspectiva acestui recurs în interesul legii, justifică o dată în plus identificarea recursului ca fiind calea de atac cea mai adecvată scopului indicat de legiuitorul delegat", soluţie care „reafirmă regula conţinută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi confirmă o soluţie de tradiţie în legislaţia naţională, în materia contenciosului administrativ, recursul fiind singura cale de atac compatibilă". VII. Raportul asupra recursului în interesul legii 36. Raportul analizează sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, apreciind că s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare în privinţa problemelor de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod. 37. În ceea ce priveşte fondul problemei supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale supuse analizei, împotriva hotărârilor pronunţate în materia contenciosului administrativ poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepţia cazului prevăzut de art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 38. Recursul în interesul legii îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaşte legitimare procesuală şi având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de mai multe instanţe judecătoreşti de pe teritoriul ţării. 39. Obiectul recursului în interesul legii, astfel cum rezultă din sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov, îl constituie interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ. 40. În esenţă, normele legale ce se impun a fi interpretate sunt următoarele: – Art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că:
(1) Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. – Art. 7 din Legea nr. 76/2012 dispune că:(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanţa ierarhic superioară.(2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică şi în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială foloseşte o altă expresie similară.(3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ şi fiscal, inclusiv în materia azilului. – Art. 64 alin. (4) din Codul de procedură civilă prevede că:(4) Încheierea de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenţie poate fi atacată în termen de 5 zile, care curge de la pronunţare pentru partea prezentă, respectiv de la comunicare pentru partea lipsă. Calea de atac este numai apelul, dacă încheierea a fost dată în primă instanţă, respectiv numai recursul la instanţa ierarhic superioară, în cazul în care încheierea a fost pronunţată în apel. [...] NOTĂ: Aceste prevederi se aplică şi în cazul respingerii ca inadmisibile a cererilor de intervenţie forţată, şi anume: cererea de chemare în judecată a altei persoane, cererea de chemare în garanţie şi cererea de arătare a titularului dreptului, în conformitate cu dispoziţiile art. 69 alin. (3), art. 74 alin. (2) şi art. 77 alin. (2) din Codul de procedură civilă. – Art. 361 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede că:(2) Încheierea de respingere (a cererii de asigurare a probelor - n.r.) poate fi atacată separat numai cu apel în termen de 5 zile de la pronunţare, dacă s-a dat cu citarea părţilor, şi de la comunicare, dacă s-a dat fără citarea lor. – Art. 954 alin. (3) din Codul de procedură civilă stabileşte că:(3) Încheierea prin care se soluţionează cererea de sechestru se comunică creditorului de îndată de către instanţă, iar debitorului, de către executorul judecătoresc, odată cu luarea măsurii. Încheierea este supusă numai apelului, în termen de 5 zile de la comunicare, la instanţa ierarhic superioară. Apelul se judecă de urgenţă şi cu precădere, cu citarea în termen scurt a părţilor. – Art. 1000 alin. (1) şi (4) din Codul de procedură civilă stabileşte că:(1) Dacă prin legi speciale nu se prevede altfel, ordonanţa este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la pronunţare, dacă s-a dat cu citarea părţilor, şi de la comunicare, dacă s-a dat fără citarea lor." [...] (4) În toate cazurile în care competenţa de primă instanţă aparţine curţii de apel, calea de atac este recursul, dispoziţiile alin. (1)-(3) aplicându-se în mod corespunzător."– Art. 534 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură civilă prevede că:(1) Încheierea prin care se încuviinţează cererea este executorie.(2) Încheierea prevăzută la alin. (1) este supusă numai apelului, cu excepţia celei pronunţate de un complet al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care este definitivă. 41. Se constată, din cuprinsul dispoziţiilor legale citate, că legiuitorul a reglementat, în materia contenciosului administrativ, calea de atac a apelului în următoarele situaţii particulare: a)în cazul procedurilor speciale prevăzute de Codul de procedură civilă, cum sunt: asigurarea probelor - art. 359; ordonanţa preşedinţială - art. 1000; procedura necontencioasă judiciară - art. 534; b)în cazurile expres prevăzute de Codul de procedură civilă, respectiv: calea de atac exercitată împotriva încheierilor de respingere ca inadmisibile, în primă instanţă, a cererilor de intervenţie voluntară, a cererilor de intervenţie forţată, şi anume: cereri de chemare în judecată a altei persoane, cereri de chemare în garanţie şi cereri de arătare a titularului dreptului - art. 69 alin. (3), art. 74 alin. (2) şi art. 77 alin. (2); calea de atac exercitată împotriva încheierilor prin care se soluţionează cererea de sechestru - art. 954.42. Problema de drept supusă interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost generată, ca şi în cazul recursului în interesul legii soluţionat prin Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, de omisiunea legiuitorului de a corela dispoziţia legală care stabileşte competenţa materială funcţională a instanţelor de contencios administrativ (tribunale şi curţi de apel) cu calea de atac specifică, dublată de o tehnică legislativă contrară art. 16 alin. (1) şi art. 17 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), conform cărora: Articolul 16Evitarea paralelismelor(1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea aceloraşi reglementări în mai multe articole sau alineate din acelaşi act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere.[...] Articolul 17Asanarea legislaţiei În vederea asanării legislaţiei active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispoziţiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată. 43. Această tehnică legislativă deficitară impune găsirea unui mod de rezolvare a antinomiei juridice, iar cel mai justificat mod este acela de a cerceta spiritul reglementării, întrucât situaţiile antinomice îşi au izvorul în litera reglementării, dar de cele mai multe ori pot fi soluţionate prin raportare la spiritul legii, pentru a stabili care a fost voinţa legiuitorului. 44. În materia contenciosului administrativ, voinţa legiuitorului a fost aceea de a asigura judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut, care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ. 45. Conform art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004: „Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare.", iar: „Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă." 46. Acest text de lege face referire în mod expres la urgenţă în judecarea căii de atac, consacrând principiul celerităţii în soluţionarea acestor cauze, astfel că recursul apare ca fiind calea de atac cea mai adecvată scopului indicat de legiuitor, soluţie care reafirmă regula conţinută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi confirmă o soluţie de tradiţie în legislaţia naţională, în materia contenciosului administrativ, recursul fiind singura cale de atac compatibilă. 47. Se consideră, aşadar, în acord şi cu jurisprudenţa consolidată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, că în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunţate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepţia cazului prevăzut de dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. 48. Se au în vedere, totodată, prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispoziţiile acestei legi se completează cu cele ale Codului civil şi ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. 49. Una dintre aceste incompatibilităţi este prevăzută de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. 50. Această derogare de la normele dreptului comun instituite de Codul de procedură civilă este aplicabilă atât hotărârilor prin care se rezolvă fondul cauzei, cât şi celor pronunţate în cursul judecăţii, întrucât textul din legea specială foloseşte sintagma „hotărârea pronunţată în primă instanţă", fără a face distincţie în privinţa tipului hotărârilor, sentinţelor ori încheierilor. 51. De asemenea, art. 9 din Legea nr. 76/2012 prevede că: „Dacă legea specială nu cuprinde dispoziţii referitoare la procedura de judecată, felul hotărârii instanţei ori calea de atac şi termenul de exercitare al acesteia, se aplică în mod corespunzător prevederile Codului de procedură civilă." 52. În situaţiile particulare anterior menţionate, deşi textele de lege invocate reglementează calea de atac a apelului, din interpretarea dispoziţiilor art. 20 alin. (1) şi art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 9 din Legea nr. 76/2012, rezultă că hotărârile judecătoreşti pronunţate în aceste situaţii sunt supuse numai recursului. 53. Faptul că, începând cu data de 15 februarie 2013 (data intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă), în anumite materii ale contenciosului administrativ, reglementate prin legi speciale, calea de atac a recursului a fost înlocuită cu apelul, nu poate conduce la concluzia că legiuitorul ar fi înţeles să se îndepărteze de la regula statornicită instituind, în unele situaţii, şi în materia contenciosului administrativ un control total devolutiv, prin intermediul căii de atac a apelului. 54. Aşa cum s-a reţinut în Decizia nr. 20 din 5 octombrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, „doar în materie contravenţională s-a prevăzut calea de atac devolutivă a apelului, dar aceasta se justifică prin specificul dreptului contravenţional de a reprezenta «micul penal»". 55. În această materie, apelul se justifică prin prisma faptului că, spre deosebire de contenciosul administrativ, unde se ridică probleme de drept, în materie contravenţională este necesară existenţa unei căi de atac devolutive specifice regimului de drept penal. 56. Un alt argument este reprezentat de dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, care reflectă voinţa legiuitorului de a reglementa calea de atac împotriva hotărârilor pronunţate în materia contenciosului administrativ ca fiind recursul, şi nu apelul. 57. Împrejurarea că alin. (1) al aceluiaşi articol din legea susmenţionată se referă la legi speciale nu exclude regimul căii de atac a recursului în această materie, atunci când suntem în prezenţa unor instituţii juridice prevăzute de normele generale cuprinse în Codul de procedură civilă. 58. O abordare contrară ar evidenţia o inconsecvenţă nejustificată, având în vedere că, atunci când se au în vedere hotărâri pronunţate în temeiul unor legi speciale, în materia contenciosului administrativ, calea de atac ar fi recursul, ca urmare a aplicării art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, iar în situaţia în care se au în vedere hotărâri pronunţate în temeiul unor norme generale, în aceeaşi materie, calea de atac ar fi apelul. 59. Rezultă, astfel, o diferenţă, sub aspectul normelor de procedură aplicabile, care contravine modalităţii în care legiuitorul a gândit şi materializat dublul grad de jurisdicţie în materia contenciosului administrativ şi fiscal - primă instanţă şi recurs. 60. În ipoteza în care este acceptată calea de atac a apelului împotriva încheierilor de respingere ca inadmisibile a cererilor de intervenţie voluntară, a cererilor de intervenţie forţată (cereri de chemare în judecată a altei persoane, cereri de chemare în garanţie şi a cererilor de arătare a titularului dreptului), împotriva încheierilor de respingere a cererii de asigurare a probelor, a încheierilor prin care se soluţionează cererea de sechestru, a ordonanţelor preşedinţiale, precum şi împotriva încheierilor prin care sunt încuviinţate cereri necontencioase s-ar ajunge în situaţia soluţionării apelurilor de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, dacă încheierile, respectiv ordonanţa preşedinţială au fost pronunţate în primă instanţă de către curţile de apel, ca instanţe de contencios administrativ. 61. Or, potrivit art. 97 pct. 1 şi 2 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă recursuri, nu şi apeluri. 62. Această incompatibilitate a fost analizată în şedinţa Plenului judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, întrunit în condiţiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul Î.C.C.J., şi consemnate în procesul-verbal din 28 octombrie 2013. 63. Cu acest prilej s-a stabilit, în unanimitate, în raport cu dispoziţiile art. 7-12 din Legea nr. 76/2012, că, „întrucât calea de atac a apelului este incompatibilă cu specificul materiei contenciosului administrativ, cauzele având ca obiect cereri de apel formulate în temeiul dispoziţiilor noului Cod de procedură civilă împotriva hotărârilor pronunţate în primă instanţă de curţile de apel, ca instanţe de contencios administrativ, se califică şi se vor înregistra ca cereri de recurs". 64. De asemenea, acceptarea căii de atac a apelului în materia contenciosului administrativ şi fiscal ar determina apariţia unei diferenţe de regim juridic, sub aspectul căii de atac, în funcţie de prima instanţă care soluţionează cauza. 65. Astfel, prin aplicarea literală a dispoziţiilor art. 1000 alin. (1) şi (4) din Codul de procedură civilă, în materia ordonanţei preşedinţiale, dacă cererea este soluţionată în primă instanţă de tribunal, partea ar avea la dispoziţie calea de atac a apelului, care este devolutivă, aceasta fiind soluţionată de curtea de apel. 66. Dacă însă cererea este soluţionată în primă instanţă de curtea de apel, partea ar avea la dispoziţie calea de atac a recursului, care este o cale de atac extraordinară, nedevolutivă, de competenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. 67. Raţiunea introducerii acestei diferenţe de regim juridic, prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative conexe (Legea nr. 138/2014), a avut la bază argumentul că, potrivit competenţei sale materiale, instituite de art. 97 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu judecă apeluri. 68. Consecvent promovării concepţiei noului Cod de procedură civilă, potrivit căreia recursul devine o veritabilă cale extraordinară de atac, prin raportare la obiect, dar şi la motive, cu înlăturarea recursului prevăzut de art. 304¹ din Codul de procedură civilă din 1865, în cele mai multe materii, adesea reglementate prin legi speciale, apelul a fost prevăzut ca singura cale de atac, înlocuind fostul recurs devolutiv, în fapt şi în drept, din Codul de procedură civilă. 69. Cu toate acestea, aşa cum s-a arătat, Curtea Constituţională a reţinut, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, că „[...] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului". 70. De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curţii Constituţionale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului". 71. Se constată astfel că diferenţa de regim juridic, sub aspectul căii de atac, în funcţie de prima instanţă care soluţionează cauza, în materia contenciosului administrativ, este reglementată doar de dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 554/2004. 72. Conform art. 24 din această lege:(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.(3) La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă. (4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei. 73. De asemenea, potrivit art. 25 din Legea nr. 554/2004:(1) Instanţa de executare care, în materia contenciosului administrativ, este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ), instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancţiunea şi penalităţile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie şi de încuviinţarea executării silite de către executorul judecătoresc.(2) Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) şi (4) se judecă în camera de consiliu, de urgenţă şi sunt scutite de taxa judiciară de timbru.(3) Hotărârea pronunţată în condiţiile art. 24 alin. (4) este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunţată de curtea de apel ea va fi supusă recursului, în acelaşi termen.(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative. 74. Se reţine că legiuitorul, prin Legea nr. 554/2004, a înţeles să reglementeze în acest domeniu o normă de excepţie în materia căilor de atac, stabilind că apelul este calea de atac care poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunţate de către tribunale, în condiţiile art. 24 alin. (4) din această lege. 75. Din moment ce art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 consacră calea de atac a recursului în această materie, dar art. 25 alin. (3) din aceeaşi lege reglementează calea de atac a apelului, rezultă că acesta este singurul caz în care poate fi exercitat apelul în materia contenciosului administrativ şi fiscal, întrucât în privinţa hotărârilor pronunţate de către tribunale, în condiţiile art. 24 alin. (4) din această lege, legiuitorul nu a instituit o derogare de la normele dreptului comun prevăzute de Codul de procedură civilă. 76. În sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov sunt precizate, printre situaţiile particulare în care este admisibil apelul în materia contenciosului administrativ şi fiscal, şi materia contestaţiilor electorale, menţionându-se ca fiind incidente dispoziţiile art. 54 din Legea nr. 115/2015 şi art. 59 din Legea nr. 208/2015. 77. Or, cu referire la litigiile în materie electorală, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a pronunţat, prin Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017⁴, stabilind că acestea sunt de natură civilă, dându-se prevederilor art. 54 alin. (5) din Legea nr. 115/2015 şi art. 59 alin. (7) din Legea nr. 208/2015 interpretarea în sensul că revine instanţelor civile competenţa materială procesuală de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor birourilor electorale de circumscripţie de admitere sau respingere a candidaturilor.⁴ Nepublicată la data redactării prezentei decizii. 78. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă, ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Braşov şi, în consecinţă, stabileşte următoarele: În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunţate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepţia cazului prevăzut de dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 septembrie 2017. VICEPREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE GABRIELA ELENA BOGASIU Magistrat-asistent, Aurel Segărceanu