DECIZIE Nr. 13 din 9 februarie 1999
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a art. 2 pct. 11 din Legea nr.
61/1991 pentru sanctionarea faptelor de incalcare a unor norme de convietuire
sociala, a ordinii si linistii publice, republicata
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 178 din 26 aprilie 1999
Lucian Mihai - presedinte
Costica Bulai - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Ioan Muraru - judecator
Nicolae Popa - judecator
Lucian Stangu - judecator
Romul Petru Vonica - judecator
Gheorghe Batranu - procuror
Gabriela Dragomirescu - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor art. 2 pct. 11 din Legea nr. 61/1991 pentru sanctionarea faptelor
de incalcare a unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii
publice, republicata, exceptie ridicata de Dan Iosif, Zainea Gheorghe, Gorodea
Tiberiu Silviu Ioan, Zlotea Marian, Schicht Mariana, Macovei Dragos Geni si
Radu Sorin Daniel in Dosarul nr. 9.380/1998 al Judecatoriei Sectorului 3
Bucuresti.
Dezbaterile au avut loc in sedinta publica din data de 26 ianuarie 1999, in
prezenta partilor: Dan Iosif, personal si asistat de avocat Iorgovan Antonie,
Schicht Mariana, Gorodea Tiberiu Silviu Ioan, Zlotea Marian, Radu Sorin Daniel
si a reprezentantului Ministerului Public, lipsa fiind celelalte parti, legal
citate: Zainea Gheorghe si Macovei Dragos Geni. Dezbaterile au fost consemnate
in incheierea din acea data, cand Curtea, avand nevoie de timp pentru a
delibera, a amanat pronuntarea pentru data de 2 februarie 1999 si, apoi, pentru
data de 9 februarie 1999.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 1 septembrie 1998, Judecatoria Sectorului 3 Bucuresti a
sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a
prevederilor art. 2 pct. 11 din Legea nr. 61/1991 pentru sanctionarea faptelor
de incalcare a unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii
publice, republicata, exceptie ridicata de Dan Iosif, Zainea Gheorghe, Gorodea
Tiberiu Silviu Ioan, Zlotea Marian, Schicht Mariana, Macovei Dragos Geni si
Radu Sorin Daniel.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 2 pct.
11, "in special" teza finala - "ori refuzul de a le parasi la
cererea organelor de ordine" - din Legea nr. 61/1991, se arata ca textul
este specific "regimurilor autocratice" si nu poate fi acceptat
intr-o tara democratica, fiind contrar prevederilor Constitutiei,
reglementarilor internationale si jurisdictiei Curtii Europene a Drepturilor
Omului. Se sustine ca art. 2 pct. 11 din Legea nr. 61/1991 contravine
Constitutiei Romaniei, si anume:
- art. 1 alin. (3), care stabileste principiul statului de drept si al
democratiei, prin aceea ca, datorita neclaritatii textului legal, care ar
trebui sa prevada "refuzul nejustificat" de a parasi sediul unei
institutii publice, se creeaza posibilitatea unei conduite abuzive din partea
organelor de ordine;
- art. 49 alin. (2), referitor la principiul proportionalitatii, deoarece,
desi Constitutia nu reglementeaza in mod expres "dreptul de protest prin
declararea grevei foamei", reglementeaza dreptul la greva, libertatea
intrunirilor, dreptul de petitionare, libertatea de exprimare, dreptul la
viata, dreptul la ocrotirea sanatatii, dreptul la asociere. Intr-o interpretare
sistematica, "dreptul de protest prin declararea grevei foamei apare ca un
corolar al existentei celor 7 drepturi fundamentale, dar intr-o interpretare
restrictiva, ce se bazeaza pe analogia legii, el ne poate aparea ca o
dimensiune a dreptului la greva, cand este vorba de membrii unei asociatii
constituite pe alte criterii decat cele profesionale". In orice
interpretare, protestul prin greva foamei presupune "obligatia din partea
agentilor, a functionarilor si a demnitarilor publici de a nu face ceea ce este
de natura a goli protestul de continut". Chiar daca nu exista tratate si
pacte internationale cu privire la greva foamei, continutul acestui drept este
impus, fara putinta de tagada, prin uzantele nationale si internationale. Locul
unde este declarata greva foamei apare ca fiind un element fundamental al
dreptului insusi, iar evacuarea fortata, a celui aflat in greva foamei, fara
decizia medicilor, echivaleaza cu incalcarea dreptului.
Se sustine, de asemenea, ca textul contravine reglementarilor
internationale, si anume:
- Declaratiei Universale a Drepturilor Omului, care face parte din dreptul
intern, art. 2 pct. 11 din Legea nr. 61/1991 nefiind in concordanta cu art. 1,
2, 7, art. 29 alin. 2 si art. 30 din aceasta; greva foamei, in loc sa ramana o
forma de protest a persoanelor fizice impotriva "autoritatii
abuzive", care actioneaza "cu exces de putere", risca sa devina
un instrument al politicianismului; greva foamei este expresia manifestarii
"libertatii de opinie", iar acest drept implica "dreptul de a nu
fi tulburat pentru opiniile sale", in timp ce articolul criticat admite
actiunea in forta a organelor de ordine;
- Pactului international relativ la drepturile economice, sociale si
culturale, care consacra drepturi fundamentale ale omului stabilite "pe
cale cutumiara", respectiv dreptul la greva foamei pe care autoritatile
l-au incalcat;
- prevederilor Conventiei impotriva torturii si altor pedepse ori
tratamente crude, inumane sau degradante, precum si ale Conventiei privind statutul
refugiatilor, deoarece "invita practic organele de ordine sa creeze dureri
sau suferinte celor care refuza a parasi sediile".
Totodata se mai sustine ca textul atacat contravine art. 3, 5, 10, 17 si 18
din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor
fundamentale, precum si jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului,
stiut fiind ca restrangerile drepturilor legale trebuie sa apara ca masuri
necesare intr-o societate democratica; sanctiunea avuta in vedere, oricat de
mica a fost, nu apare ca necesara intr-o societate democratica.
Exprimandu-si opinia asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate,
instanta considera ca, desi Legea nr. 61/1991 este anterioara Constitutiei,
modificarea acesteia prin Legea nr. 132/1996 echivaleaza cu receptarea sa
expresa de catre noul regim constitutional si deci nu se pune problema
aplicarii prevederilor art. 150 alin. (1) din legea fundamentala. Apreciaza, de
asemenea, ca in speta nu sunt cauze de inadmisibilitate in sensul art. 23 alin.
(1) si (2) din Legea nr. 47/1992. Pe fond, instanta arata ca intreaga
argumentare a exceptiei de neconstitutionalitate este construita in jurul
dreptului la greva foamei, ca drept impus pe cale cutumiara. Dreptul la greva
foamei, ca natura, se afla in stransa legatura cu dreptul unei persoane de a
dispune de ea insasi si cu libertatea de exprimare, drepturi prevazute la art.
26 si 30 din Constitutie. Se mai arata ca toate reglementarile interne si
internationale prevad posibilitatea unor limitari si restrangeri in exercitarea
drepturilor. Art. 2 pct. 11 din Legea nr. 61/1991 exprima faptul ca legiuitorul
a apreciat ca patrunderea, ocuparea ori refuzul de a parasi spatiile expres si
limitativ prevazute de lege, in care accesul sau ocuparea s-a facut cu nesocotirea
unor norme legale instituite in prealabil, prezinta gradul de pericol social
specific unei contraventii si trebuie sanctionata in consecinta. Desi teza
finala a art. 2 pct. 11 nu circumstantiaza in concret ipoteza refuzului de a
parasi spatiile mentionate la cererea organelor de ordine, este evident ca a
fost avuta in vedere fie situatia in care o persoana patrunde in spatiul
respectiv cu incalcarea normei de acces, fie situatia in care, desi a respectat
normele de acces, persoana in cauza aduce atingere ordinii publice prin
conduita sa ulterioara. Instanta mai arata ca declararea grevei foamei in
sediul Guvernului si ramanerea in sediu, peste program, reprezinta o incalcare
a normelor legale. Art. 2 pct. 11 din Legea nr. 61/1991 reprezinta o restrangere
legala si proportionala a exercitiului dreptului la greva foamei, iar textul nu
contravine art. 26 alin. (2) si nici art. 49 din Constitutie. In concluzie,
opinia instantei este in sensul respingerii exceptiei de neconstitutionalitate.
Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, au fost
solicitate punctele de vedere ale presedintilor celor doua Camere ale
Parlamentului si Guvernului.
In punctul de vedere al Guvernului se apreciaza ca prevederile art. 2 pct.
11 din Legea nr. 61/1991 sunt constitutionale, deoarece atat dispozitiile din
Constitutie, cat si reglementarile internationale recunosc si garanteaza
drepturi si libertati "in anumite limite" si cu posibilitatea
restrangerii exercitiului lor, iar conform art. 49 din Constitutie restrangerea
exercitiului trebuie sa fie legala, proportionala si sa nu afecteze existenta
dreptului. Astfel legiuitorul a inteles sa sanctioneze patrunderea, ocuparea
fara drept si refuzul de a parasi, la cererea organelor de ordine, unele institutii.
Se considera ca, si in cazul in care patrunderea intr-o institutie s-a facut in
mod legal, refuzul de a o parasi, la cererea organelor de ordine, constituie
contraventie. Cu referire la dreptul la greva foamei "ca forma de protest
necontestata", se arata ca declararea acesteia nu trebuie sa aduca
atingere drepturilor si libertatilor fundamentale ale altor persoane si nici
normelor care vizeaza ordinea publica. In speta, restrangerea acestei libertati
este legala si proportionala cu situatia care a determinat-o.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul
intocmit de judecatorul-raportor, sustinerile partilor, concluziile
procurorului, dispozitiile legale atacate, raportate la prevederile
Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Potrivit art. 144 lit. c) din Constitutie si art. 23 din Legea nr. 47/1992,
republicata, Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta sa
solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Art. 2 pct. 11 din Legea nr. 61/1991 pentru sanctionarea faptelor de
incalcare a unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii publice,
modificata si republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 9 din
24 ianuarie 1997, prevede: "Constituie contraventie savarsirea oricareia
dintre urmatoarele fapte, daca nu sunt comise in astfel de conditii incat,
potrivit legii penale, sa fie considerate infractiuni: [...]
11) patrunderea, cu incalcarea normelor legale de acces, in sediile
autoritatilor publice centrale si locale, institutiilor publice, institutiilor
de invatamant si spatiilor apartinand acestora, indiferent de destinatia lor,
regiilor autonome, societatilor comerciale, partidelor sau altor formatiuni
politice, organizatiilor guvernamentale si neguvernamentale, ambasadelor si
reprezentantelor altor state ori ale organizatiilor internationale de pe
teritoriul Romaniei, precum si ocuparea fara drept a terenurilor apartinand
ambasadelor si reprezentantelor sau a terenurilor situate in perimetrul
acestora ori refuzul de a le parasi la cererea organelor de ordine."
Exceptia cu care Curtea Constitutionala a fost sesizata prin Incheierea din
1 septembrie 1998 vizeaza neconstitutionalitatea art. 2 pct. 11 din Legea nr.
61/1991, teza finala "ori refuzul de a le parasi la cererea organelor de
ordine", precum si neconstitutionalitatea restrangerii exercitarii dreptului
la greva foamei.
I. Examinand critica potrivit careia teza finala a art. 2 pct. 11 din Legea
nr. 61/1991 - "ori refuzul de a le parasi la cererea organelor de
ordine" - este neconstitutionala, deoarece redactarea corecta a textului
ar fi "refuzul fara drept" sau "refuzul nejustificat", cu
reglementarea unei cai de atac in ceea ce priveste aprecierea acestui refuz de
catre organul de ordine, Curtea Constitutionala constata ca aceasta este
neintemeiata si urmeaza a fi respinsa.
Conform art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicata, "In
exercitarea controlului, Curtea Constitutionala se pronunta numai asupra
problemelor de drept, fara a putea modifica sau completa prevederea legala
supusa controlului". In speta, se solicita Curtii Constitutionale sa
constate ca textul criticat este neconstitutional datorita unei omisiuni de
reglementare. Controlul de constitutionalitate nu poate privi omisiuni de
reglementare, deoarece, altminteri, Curtea Constitutionala s-ar transforma in
legiuitor.
In acest sens este si jurisprudenta Curtii Constitutionale, cuprinsa, de
exemplu, in deciziile nr. 207 din 5 iunie 1997, publicata in Monitorul Oficial
al Romaniei, Partea I, nr. 77 din 18 februarie 1998, nr. 213 din 12 iunie 1997,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 79 din 19 februarie
1998, si nr. 38 din 26 februarie 1998, publicata in Monitorul Oficial al
Romaniei, Partea I, nr. 177 din 13 mai 1998.
II. Din analiza criticii referitoare la neconstitutionalitatea restrangerii
exercitarii dreptului la greva foamei, Curtea Constitutionala constata, de
asemenea, ca aceasta este neintemeiata si urmeaza a fi respinsa.
Dreptul la greva foamei nu este un drept constitutional, nominalizat ca
atare printre drepturile si libertatile fundamentale reglementate de
Constitutie in cap. II al titlului II "Drepturile, libertatile si
indatoririle fundamentale". Art. 40 din Constitutie reglementeaza dreptul
la greva ca un drept care apartine salariatilor, pentru apararea intereselor
profesionale, economice si sociale, drept ce poate fi exercitat in conditiile
si in limitele stabilite de lege. Nici reglementarile internationale invocate
de autorul exceptiei - Declaratia Universala a Drepturilor Omului, Conventia
pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, Pactul
international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale si
Pactul international cu privire la drepturile civile si politice - nu prevad
dreptul la greva foamei. De altfel, insusi autorul exceptiei de
neconstitutionalitate recunoaste ca dreptul la greva foamei s-a impus ca drept
fundamental al omului prin cutuma, invocand in acest sens art. 5 alin. 2 din
Pactul international cu privire la drepturile economice, sociale si culturale,
potrivit caruia: "Nu se poate admite nici o restrictie sau derogare de la
drepturile fundamentale ale omului, recunoscute sau in vigoare in orice tara in
virtutea unor legi, conventii, regulamente sau cutume, sub pretextul ca
prezentul pact nu recunoaste aceste drepturi sau le recunoaste intr-o masura
mai mica."
Din cele aratate rezulta ca dreptul la greva foamei nu este prevazut nici
de Constitutie, nici de reglementarile internationale, pentru a face posibila
aplicarea art. 20 alin. (1) din legea fundamentala, potrivit caruia
"Dispozitiile constitutionale privind drepturile si libertatile
cetatenilor vor fi interpretate si aplicate in concordanta cu Declaratia
Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si cu celelalte tratate la care
Romania este parte". Greva foamei este o modalitate de protest sau de
exprimare a opiniilor, iar nu un drept constitutional a carui exercitare a fost
restransa, asa cum sustine autorul exceptiei de neconstitutionalitate.
Din aceasta perspectiva, greva foamei poate privi, asa cum se arata si in
motivarea exceptiei, exercitiul mai multor drepturi si libertati. Legislatia,
doctrina si jurisprudenta au respins si resping constant existenta unor
drepturi sau libertati absolute. Trebuie mentionat, in acest sens, art. 4 din
Declaratia Drepturilor Omului si Cetateanului (Franta, 1789), potrivit caruia:
"Libertatea consta in a putea face tot ceea ce nu este in detrimentul
altuia; astfel exercitarea drepturilor naturale ale fiecarui om nu are alte
limite decat pe acelea care asigura celorlalti membri ai societatii posibilitatea
exercitarii acelorasi drepturi. Aceste limite nu pot fi determinate decat prin
lege."
Din dispozitiile actelor juridice internationale rezulta ca asigurarea unui
just echilibru intre interesele individuale si interesele celorlalti sau
interesul general este o exigenta imperativa. Astfel Conventia pentru apararea
drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, prin art. 10, care
reglementeaza libertatea de exprimare, stabileste la alin. 2 ca:
"Exercitarea acestor libertati ce comporta indatoriri si responsabilitati
poate fi supusa unor formalitati, conditii, restrangeri sau sanctiuni prevazute
de lege, care constituie masuri necesare, intr-o societate democratica, pentru
securitatea nationala, integritatea teritoriala sau siguranta publica, apararea
ordinii si prevenirea infractiunilor, protectia sanatatii sau a moralei,
protectia reputatiei sau a drepturilor altora, pentru a impiedica divulgarea de
informatii confidentiale sau pentru a garanta autoritatea si impartialitatea
puterii judecatoresti." Practic, conventia preia din dispozitiile art. 29
din Declaratia Universala a Drepturilor Omului, care se refera la indatoriri
ale individului fata de colectivitate, la ingradiri stabilite de lege in scopul
exclusiv al asigurarii recunoasterii si respectului drepturilor celorlalti si
in vederea satisfacerii cerintelor juste ale moralei, ordinii publice si
bunastarii generale, intr-o societate democratica. In acelasi sens sunt si
prevederile art. 19 pct. 3 din Pactul international cu privire la drepturile civile
si politice, in virtutea carora exercitarea libertatilor poate fi supusa
anumitor limitari ce trebuie insa stabilite in mod expres prin lege si care
sunt necesare, printre altele, apararii ordinii publice.
In spiritul acestor documente juridice internationale, Constitutia Romaniei
prevede: prin art. 25, posibilitatea stabilirii conditiilor exercitarii
dreptului la libera circulatie; prin art. 26, obligatia de a nu incalca
drepturile si libertatile altora, ordinea publica sau bunele moravuri; prin art.
30, interdictii la libertatea de exprimare; prin art. 36, organizarea pasnica
si fara arme a intrunirilor; prin art. 40, posibilitatea limitarii exercitarii
dreptului la greva; prin art. 41, posibilitatea stabilirii de limite ale
dreptului de proprietate; prin art. 49, posibilitatea restrangerii exercitiului
exercitarii unor drepturi pentru ... apararea ordinii publice; prin art. 54,
obligatia exercitarii drepturilor si libertatilor constitutionale cu
buna-credinta si cu respectul drepturilor si libertatilor celorlalti.
In ceea ce priveste invocarea, in sustinerea exceptiei de
neconstitutionalitate, a Conventiei impotriva torturii si altor pedepse ori
tratamente cu cruzime, inumane sau degradante, la care Romania a aderat prin
Legea nr. 19/1990, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.
112 din 10 octombrie 1990, Curtea constata ca, avand in vedere definitia data
de aceasta torturii, singura in masura sa aprecieze daca in cauza sunt
aplicabile prevederile conventiei este instanta de judecata. Conform art. 1 din
conventie "termenul tortura inseamna orice act prin care se provoaca unei
persoane, cu intentie, o durere sau suferinte puternice, fizice ori psihice,
mai ales cu scopul de a obtine, de la aceasta persoana sau de la o persoana terta,
informatii sau marturisiri, de a o pedepsi pentru un act pe care aceasta sau o
terta persoana l-a comis ori este banuita ca l-a comis, de a o intimida sau de
a face presiuni asupra ei ori de a intimida sau a face presiuni asupra unei
terte persoane, sau pentru oricare alt motiv bazat pe o forma de discriminare,
oricare ar fi ea, atunci cand o asemenea durere sau astfel de suferinte sunt
aplicate de catre un agent al autoritatii publice sau de orice alta persoana
care actioneaza cu titlu oficial, sau la instigarea ori cu consimtamantul
expres sau tacit al unor asemenea persoane. Acest termen nu se refera la
durerea ori suferintele rezultand din sanctiuni legale, inerente acestor
sanctiuni sau ocazionate de ele."
Curtea Constitutionala constata, de asemenea, ca in speta nu este aplicabil
principiul proportionalitatii prevazut la art. 49 din Constitutie, de vreme ce
dreptul la greva foamei nu este un drept constitutional.
Art. 2 pct. 11 din Legea nr. 61/1991 este criticat si sub aspectul
incalcarii art. 1 alin. (3) din Constitutie, care stabileste ca "Romania
este stat de drept, democratic si social, in care demnitatea omului, drepturile
si libertatile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitatii umane, dreptatea
si pluralismul politic reprezinta valori supreme si sunt garantate".
Intr-adevar, statul de drept implica, prioritar, respectarea legii, iar statul
democratic este prin excelenta un stat in care se manifesta domnia legii.
Constitutia, in art. 8 si art. 117, foloseste categoria "democratie
constitutionala", care permite pluralismul de idei si de comportamente,
dar in anumite coordonate, carora prevederile art. 2 pct. 11 din Legea nr.
61/1991 nu le contravin. Chiar daca aplicarea dispozitiilor legale criticate se
realizeaza uneori abuziv, contrar convingerilor, sentimentelor sau asteptarilor
celor supusi actiunii, aceasta nu este o problema de constitutionalitate, ci de
aplicare a legii, asupra careia Curtea Constitutionala nu se poate insa
pronunta.
Pentru considerentele expuse, in temeiul art. 144 lit. c) si al art. 145
alin. (2) din Constitutie, precum si al art. 2, al art. 13 alin. (1) lit. A.c),
al art. 23 si al art. 25 din Legea nr. 47/1992, republicata,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 2 pct. 11
teza finala ("ori refuzul de a le parasi la cererea organelor de
ordine") din Legea nr. 61/1991 pentru sanctionarea faptelor de incalcare a
unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii publice, republicata
in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997,
exceptie ridicata de Dan Iosif, Zainea Gheorghe, Gorodea Tiberiu Silviu Ioan,
Zlotea Marian, Schicht Mariana, Macovei Dragos Geni si Radu Sorin Daniel in
Dosarul nr. 9.380/1998 al Judecatoriei Sectorului 3 Bucuresti.
Definitiva.
Pronuntata in sedinta publica din data de 9 februarie 1999.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
LUCIAN MIHAI
Magistrat asistent,
Gabriela Dragomirescu