Decizia Nr.126 din 10.03.2015

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 23 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 346 din 20 mai 2015

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Valentina Bărbăţeanu	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Maria Luiza Padiu în Dosarul nr. 8.815/2/2012* al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 715D/2014 al Curţii Constituţionale.2. La apelul nominal răspunde, pentru autoarea excepţiei, domnul avocat Cristian Duţescu, având împuternicire avocaţială depusă la dosar. De asemenea, pentru partea Uniunea Naţională a Barourilor din România răspunde domnul avocat Constantin Voicescu, cu delegaţie aflată la dosarul cauzei. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent învederează Curţii că partea Uniunea Naţională a Barourilor din România a depus la dosar şi concluzii scrise.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul apărătorului autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, care solicită admiterea acesteia, reiterând argumentele expuse pe larg în motivarea scrisă a excepţiei.5. Reprezentantul Uniunii Naţionale a Barourilor din România solicită respingerea excepţiei, ca neîntemeiată, apreciind, în esenţă, că textul de lege criticat nu contravine dispoziţiilor constituţionale referitoare la dreptul de acces liber la justiţie.6. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât autoarea acesteia urmăreşte modificarea textului de lege supus controlului, atribuţie care excedează competenţei Curţii Constituţionale. Arată că reglementarea diferită a efectelor hotărârilor judecătoreşti în materie civilă şi administrativă reprezintă opţiunea suverană a legiuitorului, care nu este de natură să nesocotească prevederile constituţionale invocate.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:7. Prin Sentinţa civilă nr. 1.743 din 2 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 8.815/2/2012*, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Maria Luiza Padiu într-o cauză având ca obiect cererea de anulare parţială a unui act administrativ, mai exact a unui articol din Regulamentul-cadru privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat şi a examenului de obţinere a titlului profesional de avocat definitiv, adoptat prin Decizia Uniunii Naţionale a Barourilor din România nr. 268 din 22 septembrie 2007.8. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine, în esenţă, că textul de lege criticat paralizează posibilitatea unui subiect de drept, afectat de un act administrativ individual sau de refuzul emiterii acestuia, pe temeiul unei prevederi dintr-un act administrativ normativ, de a ataca acest act. Arată că, chiar dacă petentul ar obţine o hotărâre judecătorească irevocabilă prin care ar fi anulată dispoziţia normativă, el nu ar putea beneficia de efectele acestei hotărâri, deoarece încălcarea suferită s-a produs la un moment în care norma anulată producea efecte juridice. Ca atare, atacarea unui act administrativ normativ nu s-ar putea face decât în scop preventiv, pentru a preîntâmpina apariţia unei situaţii în care autoritatea administrativă, prevalându-se de un astfel de act normativ, ar emite un act individual care ar aduce atingere unor drepturi sau unor interese ale reclamantului. Se susţine că prevederile de lege criticate ar trebui interpretate în sensul că efectele se produc pentru viitor doar pentru persoanele care nu au fost parte în procesul în care s-a dispus anularea irevocabilă a actului administrativ normativ. Pentru părţile din procesul ce a avut ca obiect legalitatea actului administrativ normativ efectele juridice se produc şi cu privire la situaţia de fapt care a generat litigiul. În caz contrar, s-ar ajunge la situaţia paradoxală în care nicio persoană nu ar putea beneficia de dispozitivul unei hotărâri judecătoreşti referitoare la legalitatea unui act administrativ normativ, nici chiar părţile din procesul respectiv.9. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât textul de lege criticat nu îngrădeşte accesul liber la justiţie şi nu este de natură să conducă la înfrângerea principiilor înscrise în art. 124 din Constituţie, ce stau la baza înfăptuirii justiţiei, ci sunt o expresie a garanţiei consacrate de art. 126 alin. (6) din Constituţie în ce priveşte controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ în condiţiile unui proces echitabil ce întruneşte cerinţele art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.11. Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale, reiterând, în acest sens, cele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009 şi achiesând la aprecierile Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal referitoare la excepţia de neconstituţionalitate.12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentanţilor părţilor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:13. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.14. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007. Din motivarea excepţiei rezultă că autoarea acesteia critică, în realitate, doar prima teză a acestui articol, care are următoarea redactare: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. (...)“.15. În opinia autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, textul de lege criticat contravine dispoziţiilor art. 21 din Constituţie - „Accesul liber la justiţie“. Prin raportare la dispoziţiile art. 20 din Constituţie - „Tratatele internaţionale privind drepturile omului“, invocă şi prevederile art. 8 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului referitoare la dreptul de acces efectiv la instanţele judiciare naţionale competente.16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că obiectul cauzei în cadrul căreia a fost ridicată aceasta îl constituie o acţiune prin care s-a solicitat instanţei de contencios administrativ să anuleze un articol dintr-un act administrativ unilateral cu caracter normativ, şi anume art. 24 din Regulamentul-cadru privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat şi a examenului de obţinere a titlului profesional de avocat definitiv, adoptat prin Decizia nr. 268 din 22 septembrie 2007 a Consiliului Uniunii Naţionale a Barourilor din România (UNBR). Textul respectiv prevedea că neînscrierea în Barou a candidatului declarat admis, în termen de cel mult 2 ani de la data afişării rezultatelor examenului, atrage decăderea acestuia din dreptul de a solicita înscrierea în Barou. Textul preciza, totodată, la alin. (2), că, „pentru candidaţii declaraţi admişi în urma examenelor organizate în baza regulamentelor anterioare prezentului regulament, termenul de decădere prevăzut la alin. (1) va fi calculat de la data intrării în vigoare a prezentului regulament“.17. Decizia nr. 268 din 22 septembrie 2007 a fost abrogată prin Hotărârea nr. 4/2011 a Consiliului UNBR, prin care s-a adoptat un nou regulament-cadru privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat şi admitere în cadrul Institutului Naţional pentru Pregătirea şi Perfecţionarea Avocaţilor - INPPA (pentru dobândirea titlului profesional de avocat stagiar) şi de primire în profesia de avocat a persoanelor care au absolvit examenul de definitivat în alte profesii juridice.18. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea acesteia a precizat că a promovat examenul de primire în profesia de avocat în anul 2002, dată la care nu exista nicio prevedere care să îi impună înscrierea în barou într-un anumit termen. Arată că, din acest motiv, ştiind că nu pierde niciun drept, a promovat examenul de admitere în profesia de magistrat în anul 2003, fiind judecător la diferite instanţe până în ianuarie 2012, când a fost eliberată din funcţie în urma cererii sale de demisie. A solicitat să fie înscrisă în tabloul avocaţilor definitivi fără a susţine un nou examen de primire în profesie, dar Consiliul Baroului Bucureşti i-a respins cererea în temeiul art. 24 alin. (2) din Regulamentul-cadru din 2007 al Consiliului UNBR. În aceste condiţii, autoarea excepţiei a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea prevederilor art. 24 din Regulamentul-cadru din 2007, pe de o parte, pe considerentul că ar avea caracter retroactiv şi, pe de altă parte, ca urmare a caracterului său nelegal, întrucât adaugă un nou caz de încetare a calităţii de avocat, neprevăzut de Legea nr. 51/1995.19. Prima instanţă - Curtea de Apel Bucureşti - a admis acţiunea, în sensul anulării dispoziţiilor art. 24 din anexa Deciziei nr. 268 din 22 septembrie 2007, apreciind că adaugă un nou caz de încetare a calităţii de avocat, neprevăzut de Legea nr. 51/1995. Pârâta UNBR a declarat recurs, admis de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă. Rejudecând cauza, Curtea de Apel a reţinut că prevederile art. 24 din anexa Deciziei nr. 268 din 22 septembrie 2007 privind regulamentul-cadru contestat reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis cu exces de putere în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât la adoptarea acestuia autoritatea publică şi-a depăşit competenţa funcţională prevăzută de lege. În consecinţă, a anulat prevederile art. 24 din Regulamentul-cadru din 2007 care obligau candidaţii declaraţi admişi să se înscrie în Barou, în termen de cel mult 2 ani de la data afişării rezultatelor examenului, sub sancţiunea decăderii acestora din dreptul de a solicita această înscriere.20. Curtea Constituţională observă că, în esenţă, în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate, se susţine că prevederile art. 23 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar îngrădi accesul liber la justiţie, întrucât, chiar dacă petentul ar obţine o hotărâre judecătorească irevocabilă prin care ar fi anulat actul administrativ cu caracter normativ - aşa cum s-a întâmplat în cauză -, el nu ar putea beneficia de efectele acestei hotărâri, de vreme ce acestea se produc numai pentru viitor. Se susţine că prevederile de lege criticate ar trebui interpretate în sensul că efectele se produc pentru viitor doar pentru persoanele care nu au fost parte în procesul în care s-a dispus anularea irevocabilă a actului administrativ normativ, în schimb, pentru părţile din procesul ce a avut ca obiect legalitatea actului administrativ normativ efectele juridice ar trebui să se producă şi cu privire la situaţia de fapt ce a generat litigiul.21. Faţă de această critică, Curtea reţine că art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 recunoaşte dreptul oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Acestea sunt dispoziţiile legale de care autoarea excepţiei poate uza nestingherit pentru a solicita instanţei de contencios administrativ să anuleze Decizia Consiliului Baroului Bucureşti prin care i-a fost respinsă cererea de înscriere în profesie fără examen, pentru ca instanţa să constate că aceasta a fost emisă în baza unui act administrativ cu caracter normativ nelegal şi anulat printr-o hotărâre judecătorească definitivă. Împrejurarea că prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevăd că hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ au putere numai pentru viitor nu afectează dreptul persoanei care se consideră vătămată de a solicita anularea actului administrativ individual emis în baza actului administrativ cu caracter normativ a cărui nulitate a fost constatată de instanţă.22. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 creează un cadru procesual adecvat unui asemenea demers. Astfel, aceasta permite, prin art. 8 alin. (1), introducerea acţiunii în anularea actului administrativ individual, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale, după ce anterior a fost parcursă procedura prealabilă prevăzută la art. 7 alin. (1). Paralel, în demonstrarea nelegalităţii acestui act administrativ individual, petentul poate contesta legalitatea actului administrativ cu caracter normativ în temeiul căruia actul individual vătămător a fost emis.23. În acelaşi timp, Legea nr. 554/2004 oferă, prin dispoziţiile art. 4 alin. (1), posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ individual emis în baza unui act administrativ normativ a cărui nelegalitate a fost constatată de instanţa de contencios administrativ. Acest demers procedural poate fi realizat în cadrul unui litigiu de fond având ca obiect recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei, efectul acestuia fiind constatarea nelegalităţii actului administrativ individual, care devine astfel inopozabil părţii împotriva căreia a fost invocat.24. Curtea reţine că, pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanţa a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită şi recunoaşterea dreptului pretins, împreună cu reparaţii, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătoreşti, producându-se şi pentru trecut, în sensul că, pentru părţile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice şi pentru trecut. Aşadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispoziţiilor art. 23, produce efecte erga omnes şi numai pentru viitor pentru terţele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunţat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri.25. Totodată, Curtea observă că pierderea prezumţiei de legalitate a actelor administrative normative implică, pe de o parte, obligaţia de conformare a autorităţilor administrative, care nu mai pot aplica pe viitor textul respectiv şi, pe de altă parte, obligarea acestora de a reanaliza, prin prisma noului cadru normativ, plângerile prealabile introduse după această dată pentru recunoaşterea dreptului pretins, cu efect pentru viitor.26. În concluzie, Curtea constată că prevederile art. 23 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu contravin dispoziţiilor constituţionale care garantează dreptul de acces liber la justiţie şi că situaţia de fapt evidenţiată de autoarea excepţiei nu este generată de pretinsa neconstituţionalitate a textului de lege criticat, ci, mai degrabă, de utilizarea inadecvată a normelor contenciosului administrativ.27. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Maria Luiza Padiu în Dosarul nr. 8.815/2/2012* al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 23 teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 10 martie 2015.PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALEAUGUSTIN ZEGREANMagistrat-asistent,Valentina Bărbăţeanu