Decizia Nr.1 din 16.01.2012

COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII

Dosar nr. 25/2011

Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 25/2011 este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 330⁶ alin. 1 şi 2 din Codul de procedură civilă, modificat şi completat prin Legea nr. 202/2010 şi prin Legea nr. 71/2011, precum şi ale art. 27² alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.Şedinţa completului este prezidată de doamna judecător Livia Doina Stanciu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, procuror şef adjunct al Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil.La şedinţa de judecată participă doamna Niculina Vrâncuţ, magistrat-asistent în cadrul Secţiilor Unite, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 27³ din Regulamentul de organizare şi funcţionare administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie vizând aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei a fost depusă o completare a raportului, respectiv a punctului de vedere distinct, întocmită de către judecătorul-raportor din cadrul Secţiei a II-a civile.Înalta Curte a constatat că nu sunt de examinat chestiuni prealabile şi a acordat cuvântul reprezentantului procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru susţinerea recursului în interesul legii.Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a solicitat, în esenţă, admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii, în sensul de a se stabili că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 trebuie aplicate tuturor procedurilor de executare a titlurilor devenite executorii şi care aparţin sferei sale de reglementare, neputând fi înlăturate efectele acestui act normativ, în condiţiile în care prin decizii ale Curţii Constituţionale s-a constatat compatibilitatea sa cu prevederile Convenţiei europene a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.Preşedintele completului de judecată, doamna judecător Livia Doina Stanciu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunţare asupra recursului în interesul legii.ÎNALTA CURTE,deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:I. Problema de drept ce a generat practica neunitară. Calificarea obiectului recursului în interesul legii. AdmisibilitateDin cuprinsul sesizării procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie se constată că obiectul recursului în interesul legii, astfel cum a fost formulat, priveşte: „aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar“.Însă, coroborând acest petit al sesizării cu motivele prezentate în susţinerea recursului în interesul legii, reiese că problema de drept divergent soluţionată de instanţele judecătoreşti prin hotărâri irevocabile a fost generată de lipsa unui punct de vedere unitar asupra aplicării dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 în cauzele având un obiect ce implică incidenţa acestor texte (contestaţii la executare formulate împotriva actelor de executare ori împotriva refuzului executorilor judecătoreşti de a începe executarea silită, cereri de validare a popririi etc.) şi statuarea diferită asupra compatibilităţii acestor norme cu principiile conţinute în art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi art. 1 din Primul Protocol adiţional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.Ca atare, aceste formulări diferite în ceea ce priveşte obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu prezentul recurs în interesul legii reclamă un demers de calificare în sarcina completului învestit cu soluţionarea lui, în condiţiile art. 330⁶ din Codul de procedură civilă, text introdus prin Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea proceselor.Potrivit dispoziţiilor art. 329 din Codul de procedură civilă: „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.“Faţă de conţinutul normei reiese fără echivoc că scopul soluţionării unui recurs în interesul legii este acela de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii în cazul soluţionării divergente a unor probleme de drept de către instanţele judecătoreşti prin hotărâri irevocabile.Uneori această practică divergentă a instanţelor poate fi generată şi de un raţionament juridic ce conduce la înlăturarea normei interne, pe baza priorităţii şi aplicării directe a Convenţiei europene a drepturilor omului şi a jurisprudenţei Curţii de la Strasbourg, în baza art. 11 alin. (2) şi art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată, cum este cazul şi în prezentul recurs în interesul legii.În cea din urmă situaţie, în mod evident, norma naţională fiind înlăturată de la aplicare, ea nici nu poate fi interpretată diferit - cu referire la conţinutul său intrinsec, astfel că, în acest caz, practica neunitară nu este generată de aplicarea normei interne, în sensul său restrictiv - act normativ adoptat de Parlament ori de Executiv în domeniul rezervat legii, dar delegat Guvernului -, ci decurge din aplicarea directă de către judecătorul cauzei la o speţă concretă a dreptului intern în accepţiunea sa extensivă, constituţională, în sensul descris de prevederile art. 11 alin. (2) din Constituţia României, republicată, care dispun: „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.“În plus, atât timp cât aplicarea aceleiaşi norme interne (atât în interpretarea restrictivă, cât şi în cea extensivă) produce efectul identic al generării unei practici neunitare, practică neunitară ce trebuie reglată prin mecanismul recursului în interesul legii, atunci când sunt îndeplinite celelalte dispoziţii prevăzute de art. 329 şi următoarele din Codul de procedură civilă (se reflectă în conţinutul unor hotărâri judecătoreşti irevocabile, deci intrate în circuitul civil, hotărâri judecătoreşti ce sunt pronunţate de instanţe diferite la nivelul ţării sau de mai mult de o curte de apel), se impune acceptarea posibilităţii de soluţionare a recursului în interesul legii şi în cazul în care practica neunitară a apărut ca efect al aplicării directe într-o cauză concretă a unei reglementări internaţionale, deci a dreptului intern în accepţiunea sa constituţională, luând în considerare efectul înlăturării legii naţionale, în soluţionarea aceleiaşi probleme de drept.În consecinţă, se constată că obiectul prezentului recurs în interesul legii îl reprezintă lipsa unui punct de vedere unitar asupra aplicării dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, astfel cum au fost modificate şi completate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în cauzele având un obiect ce implică incidenţa acestor texte (pe de o parte) şi înlăturarea acestor norme, în cazul constatării incompatibilităţii lor cu dispoziţiile Convenţiei europene a drepturilor omului şi cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg (pe de altă parte).II. Examenul jurisprudenţialÎn urma verificării jurisprudenţei la nivelul întregii ţări s-a constatat că, atât în soluţionarea contestaţiilor la executare formulate fie de instituţiile bugetare împotriva actelor de executare, fie de creditori împotriva refuzului executorilor de a începe executarea silită, cât şi în cererile de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii prevăzute de art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, instanţele nu au un punct de vedere unitar asupra aplicării sau a neaplicării dispoziţiilor legale menţionate, statuând diferit în privinţa compatibilităţii acestor norme cu principiile conţinute în art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în art. 1 din Primul Protocol adiţional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.III. Soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreştiIII.1. Într-o primă orientare a practicii, unele instanţe, în soluţionarea cauzelor ce implicau incidenţa dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, au făcut aplicarea acestor texte fie fără a analiza compatibilitatea lor cu dispoziţiile art. 6 alin. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, fie constatând compatibilitatea acestora cu normele convenţionale menţionate.Şi în acest din urmă caz, constatarea concordanţei dintre legea internă şi Convenţie a fost realizată, potrivit considerentelor hotărârilor judecătoreşti analizate, în unele situaţii prin preluarea concluziei Curţii Constituţionale cu privire la acest aspect din deciziile prin care excepţia de neconstituţionalitate a acestor norme a fost respinsă, iar în celelalte cazuri pe baza analizei proprii a instanţei învestite cu soluţionarea cauzei, cu ignorarea implicită sau explicită a raţionamentului Curţii Constituţionale.S-a apreciat că prevederile menţionate din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările şi completările ulterioare, consacră un impediment legal, de ordine publică, pentru declanşarea sau continuarea executării silite.Totodată, s-a reţinut că prin adoptarea şi aplicarea acestui act normativ nu se neagă existenţa şi întinderea drepturilor constatate prin hotărâri judecătoreşti irevocabile şi nici nu se refuză punerea în executare a acestora, ci doar se stabileşte o modalitate de executare, justificată de apărarea stabilităţii economice a statului.Măsurile instituite păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite (executarea eşalonată a plăţilor stabilite prin hotărâri judecătoreşti) şi scopul urmărit (asigurarea stabilităţii economice a statului) şi au un caracter pozitiv, deoarece Guvernul recunoaşte obligaţia de plată în sarcina autorităţii statale şi efectuarea plăţilor în modalitatea stabilită.În acelaşi timp, s-a constatat şi faptul că, prin deciziile nr. 188 din 2 martie 2010 şi nr. 206 din 4 martie 2010, Curtea Constituţională a stabilit constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, în totalitate, iar în considerentele acestor decizii au fost analizate prevederile ordonanţei prin raportare şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, instanţa de contencios constituţional statuând asupra proporţionalităţii măsurilor dispuse prin această ordonanţă de urgenţă.În plus, s-a considerat că cele statuate de instanţa de contencios constituţional li se impun instanţelor de drept comun cu forţă obligatorie, de la data publicării deciziei Curţii, care nu poate fi ignorată, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţia României, republicată.În motivarea unor hotărâri judecătoreşti pronunţate în cadrul acestei orientări jurisprudenţiale s-a arătat că însăşi Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat anumite perioade de prelungire a procedurii de executare ca fiind justificate, în considerarea unor condiţii de excepţie.III.2. Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele, dimpotrivă, au concluzionat în sensul incompatibilităţii normelor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 cu dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Convenţie şi ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, consecinţa fiind aceea a aplicării prioritare a dispoziţiilor convenţionale şi a înlăturării incidenţei art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.În cadrul acestui punct de vedere, concluziile contrare ale Curţii Constituţionale au fost înlăturate (de asemenea, implicit ori explicit), în toate situaţiile instanţele considerându-se competente să statueze asupra acestui aspect.S-a apreciat că, atât timp cât creditorii deţin titluri executorii, constând în hotărâri judecătoreşti definitive, învestite cu formulă executorie, debitorul nu poate amâna ori întârzia executarea prin adoptarea, la iniţiativa sa, a unor acte normative prin care să fie amânată executarea acestora.Pe de altă parte, debitorul obligaţiei - minister, de regulă - face parte din puterea executivă, având la îndemână iniţiativa legislativă şi, ca atare, posibilitatea de a iniţia în orice situaţie acte normative prin care să paralizeze efectele unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, ceea ce contravine principiilor unui stat de drept, egalităţii părţilor în faţa legii şi dreptului la un proces echitabil.Astfel, creditorul este plasat în situaţia de a nu mai putea declanşa sau continua executarea silită şi nici de a putea cere sancţionarea în vreun fel a debitorului în cazul neexecutării tranşelor stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.Prin neexecutarea creanţei stabilite pe cale judiciară se aduce atingere dreptului creditorului la un proces echitabil, recunoscut prin art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, care, potrivit jurisprudenţei Curţii de la Strasbourg, cuprinde şi executarea hotărârii judecătoreşti, indiferent de instanţa care o pronunţă, deoarece, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă să rămână fără efect în detrimentul unei părţi, dreptul de acces la justiţie ar fi iluzoriu (cauzele Şandor contra României, Immobiliare Saffi împotriva Italiei, Săcăleanu împotriva României etc.).Totodată, s-a reţinut că neexecutarea datorată unor dificultăţi financiare ar putea justifica întârzierea în punerea în executare a unei hotărâri judecătoreşti, fără a se aduce atingere substanţei dreptului, deoarece, tot în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că statul şi instituţiile sale nu pot invoca lipsa fondurilor ca motiv de neexecutare a hotărârilor prin care s-au stabilit creanţe împotriva lor (Katsyuk contra Ucrainei, Popov contra Moldovei, Shmalko contra Ucrainei, AMAT - G LTD şi Mebaghishvili contra Georgiei).S-a mai reţinut şi argumentul Curţii Europene a Drepturilor Omului, în sensul că nu este oportun a i se pretinde unei persoane care, în urma unei proceduri judiciare, a obţinut o creanţă împotriva statului să recurgă la procedura de executare silită pentru a obţine satisfacţie, iar statul nu poate să refuze, să omită sau să întârzie într-un mod nerezonabil executarea unor hotărâri judecătoreşti prin care a fost obligat la plata unor sume de bani, lipsa fondurilor nefiind considerată un motiv justificat pentru întârziere.În acelaşi timp, instanţele care au dat eficienţă acestui punct de vedere au considerat că, întrucât creditorul deţine un titlu executoriu împotriva debitorului, are un „bun“ în sensul Convenţiei, astfel încât măsurile instituite prin art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările şi completările ulterioare, contravin şi dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană a drepturilor omului.Ca atare, s-a concluzionat că statul român nu poate impune limitări ale executării silite şi nu poate institui norme care să ducă la amânarea realizării unei creanţe stabilite împotriva sa şi în favoarea unei persoane, întrucât aceasta reprezintă o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor, în sensul Convenţiei, incompatibilă cu prevederile acesteia.Drept urmare, constatându-se că există contradicţie între prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările şi completările ulterioare, şi dispoziţiile art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, precum şi ale art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată, au dat prevalenţă dispoziţiilor convenţionale în soluţionarea litigiilor cu care au fost învestite.IV. Opinia procurorului generalProcurorul general a susţinut, în esenţă, că stabilirea unor reguli speciale de executare a titlurilor executorii, precum şi a unui caz de suspendare legală obligatorie a procedurii executării silite, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 şi ordonanţele care au modificat-o, nu aduce atingere substanţei înseşi a dreptului, în sensul că se recunosc obligaţiile de plată stabilite în sarcina autorităţilor statale, care se obligă la plata eşalonată a titlurilor executorii.În acest context, s-a arătat că modalităţile de executare astfel reglementate au fost impuse de situaţia de excepţie generată, pe de o parte, de proporţia deosebit de semnificativă a creanţelor acumulate pe această cale împotriva statului şi, pe de altă parte, de raţiunile de stabilitate economică a statului român în actualul context de acută criză economică naţională şi internaţională.Din aceste considerente, s-a apreciat că măsura în discuţie urmăreşte un scop legitim şi se justifică în mod obiectiv şi rezonabil, sens în care controlul de convenţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 relevă concordanţa acestor dispoziţii cu necesitatea respectării garanţiilor dreptului la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, ale dreptului la nediscriminare, reglementat de art. 14 din Convenţie şi ale dreptului de proprietate, consacrat de art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţie, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.În susţinerea opiniei exprimate, s-a invocat şi jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, care a efectuat un examen de compatibilitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 şi, ulterior, a prevederilor Legii nr. 230/2011 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar şi, implicit, un examen de proporţionalitate a măsurii instituite cu scopul urmărit, concluzionând în sensul existenţei unui asemenea raport şi al conformităţii lor cu garanţiile art. 6, art. 14 din Convenţie şi ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.V. Raportul asupra recursului în interesul legiiPrin raportul întocmit s-a considerat că instanţele care, învestite fiind cu soluţionarea unor cereri ce implică incidenţa dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, au analizat nemijlocit compatibilitatea acestor norme cu dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, sunt cele care au dat o dezlegare corectă acestor pricini, în funcţie de rezultatul acestei analize.Prin urmare, aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, este condiţionată de constatarea de către instanţele judecătoreşti a compatibilităţii acestor norme cu dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg.Această analiză de compatibilitate a dispoziţiilor din legea naţională cu prevederile Convenţiei europene a drepturilor omului şi cu jurisprudenţa contenciosului european nu poate primi însă o dezlegare pe calea unui recurs în interesul legii, fiind exclusiv o chestiune de aplicare a legii, care implică exerciţiul atributului instanţelor judecătoreşti de apreciere, în raport cu circumstanţele concrete ale fiecărei cauze.VI. Înalta CurteAnterior examinării altor aspecte, se impun câteva precizări privind evoluţia legislativă ulterioară momentului declarării prezentului recurs în interesul legii.Astfel, prin Legea nr. 196 din 7 noiembrie 2011 a fost respinsă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 113 din 8 decembrie 2010 privind modificarea alin. 1 al art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010 pentru modificarea art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.Legea nr. 196/2011 a fost promulgată prin Decretul nr. 792 din 7 noiembrie 2011, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 795 din 9 noiembrie 2011.Această manifestare în procesul legislativ este lipsită de orice relevanţă, faţă de concomitenţa dezbaterii sale cu cea a legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 113/2010 modificând Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, care, la rândul ei, modifica Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, iniţial, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010; cea din urmă ordonanţă de urgenţă a Guvernului a fost respinsă prin Legea nr. 228/2011).Astfel, prin Legea nr. 230 din 5 decembrie 2011, promulgată prin Decretul nr. 895 din 2 decembrie 2011, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 864 din 8 decembrie 2011, a fost aprobată cu modificări Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.Împotriva legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, un grup de 139 de deputaţi a formulat o obiecţie de neconstituţionalitate, invocând critici de neconstituţionalitate atât extrinseci, cât şi intrinseci.Prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, cu majoritate de voturi, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 sunt constituţionale.Această soluţie este în acord cu propria jurisprudenţă a instanţei de contencios constituţional, care a respins în mod constant excepţiile de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, jurisprudenţă exprimată în deciziile nr. 188, 190, 206, 712, 713, 714, 766, 823, 877, 1107, 1109, 1151, 1171 din anul 2010, precum şi în deciziile nr. 353, 356, 432, 452, 620, 712, 746, 1.042 din anul 2011.Incidenţa deciziilor Curţii Constituţionale şi a considerentelor acestora cu privire la chestiunea de convenţionalitate ce reprezintă o problemă de drept intermediară care se cere a fi dezlegată prin acest recurs în interesul legiiÎn raport cu dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţia României, republicată, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 1995 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 11 aprilie 1995), Înalta Curte are în vedere faptul că atât dispozitivul, cât şi considerentele deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept deopotrivă, în cazul deciziilor prin care se constată neconstituţionalitatea unor norme, dar şi în ipoteza celor prin care se resping obiecţii sau excepţii de neconstituţionalitate; de altfel, concluzia este identic valabilă şi în ce priveşte forţa obligatorie a considerentelor unei decizii pronunţate în interesul legii, fie de admitere, fie de respingere a sesizării Înaltei Curţi, sens în care sunt şi dispoziţiile art. 330⁷ alin. 3 din Codul procedură civilă.O lege care este contrară Constituţiei nu poate subzista în ordinea juridică internă. Potrivit doctrinei, autoritatea absolută a lucrului judecat în această materie înseamnă că decizia organului de control al constituţionalităţii produce efecte asupra legii înseşi, întrucât trăsătura specifică a controlului de constituţionalitate este aceea că reprezintă un control obiectiv, contenciosul constituţional fiind un contencios al normelor.Având în vedere faptul că, prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, prin care s-a soluţionat obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, instanţa constituţională a realizat o verificare a prevederilor respective atât din punctul de vedere al compatibilităţii cu Legea fundamentală (în raport cu criticile formulate), cât şi sub aspectul compatibilităţii cu Convenţia europeană a drepturilor omului, Înalta Curte, raportat la limitele sesizării Curţii Constituţionale, consideră că instanţa constituţională statuează asupra aptitudinii normei juridice de a respecta in abstracto dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, fără a putea stabili efectele acelei norme pentru fiecare individ sau subiect de drept în parte, atât timp cât acesta este atributul exclusiv al instanţelor judecătoreşti ce soluţionează litigii între destinatari precis determinaţi ai normei respective, instanţele fiind singurele în măsură să cuantifice in concreto efectele aplicării normei la situaţia de fapt a speţei.Este de precizat că nimic nu se opune ca însăşi Curtea Constituţională să participe la asigurarea eficienţei mecanismului convenţional (sens în care trebuie menţionată Cauza Dumitru Popescu împotriva României din 26 aprilie 2007, paragrafele 99-104), dar aceasta nu înseamnă că odată ce a procedat astfel instanţele sunt degrevate de a evalua ele însele efectele concrete ale unei norme juridice (confirmate ca fiind constituţionale) asupra părţilor cauzelor pe care le soluţionează, părţi care invocă încălcări ale drepturilor lor fundamentale prevăzute şi garantate de Convenţia europeană a drepturilor omului.Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că în sistemul de drept românesc nu există nicio prevedere legală expresă care să atribuie Curţii Constituţionale exclusivitatea unui control de convenţionalitate, după cum nimic nu validează punctul de vedere potrivit căruia, odată ce Curtea Constituţională a confirmat aptitudinea abstractă a unei legi de a fi compatibilă cu Convenţia, instanţele de drept comun nu ar mai fi îndreptăţite să analizeze nemijlocit convenţionalitatea acelei norme şi a efectelor ei concrete asupra părţilor cauzei din litigiile cu care sunt sesizate, în raport cu circumstanţele fiecărei speţe.În consecinţă, faţă de cele anterior expuse, Înalta Curte reţine că deciziile şi considerentele deciziilor Curţii Constituţionale sunt obligatorii în ceea ce priveşte constatările conformităţii sau neconformităţii atât cu Constituţia, cât şi cu Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.Însă, dacă instanţa de contencios constituţional a constatat convenţionalitatea unei legi sau norme, o atare constatare este una în abstract (dat fiind caracterul de control obiectiv al legii exercitat de Curtea Constituţională), iar aceasta nu împiedică instanţele de drept comun să evalueze în concret, în fiecare cauză în parte, în raport cu datele fiecărei speţe, dacă aplicarea aceleiaşi norme nu antrenează pentru reclamant consecinţe incompatibile cu Convenţia, protocoalele ei adiţionale sau cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.În acelaşi sens, Înalta Curte are în vedere considerentele Deciziei nr. 1.344 din 9 decembrie 2008 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 866 din 22 decembrie 2008, prin care s-a reţinut că: „de altfel, instanţelor judecătoreşti le revine sarcina de aplicare directă a legislaţiei comunitare, atunci când legislaţia naţională este în contradicţie cu aceasta“.Deşi considerentele respective vizează preeminenţa dreptului comunitar, raţionamentul este aplicabil mutatis mutandis şi în materia drepturilor fundamentale ale omului, în considerarea dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată, care prevăd aplicarea prioritară a reglementărilor internaţionale, în cazul în care există neconcordanţe între acestea şi legile interne.Având în vedere aceste circumstanţieri, constatările anterioare nu contravin nici jurisprudenţei recente a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în materia recursurilor în interesul legii, în considerentele căreia s-a reţinut forţa obligatorie a deciziilor Curţii Constituţionale şi a considerentelor pe care se sprijină (Decizia nr. 3 din 4 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 19 mai 2011, Decizia nr. 12 din 19 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 789 din 7 noiembrie 2011; pe de altă parte, în acelaşi sens cu cele deja expuse s-a apreciat şi în cuprinsul Deciziei nr. 29 din 12 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011).În ceea ce priveşte soluţionarea diferită a problemei de drept supuse examinării în cauză, Înalta Curte constată că aceasta are următoarele două surse:1. neanalizarea de către instanţe a compatibilităţii normelor prevăzute la art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările şi completările ulterioare, cu dispoziţiile Convenţiei şi aplicarea exclusivă a dreptului intern, în sens restrictiv;2. preluarea necritică a constatării compatibilităţii în discuţie cu normele convenţionale, conform statuărilor din deciziile Curţii Constituţionale prin care au fost respinse excepţiile de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.Soluţionarea acestor chestiuni incidentale în cadrul pricinilor cu care instanţele au fost învestite (contestaţii la executare formulate fie de instituţiile bugetare împotriva actelor de executare, fie de creditori împotriva refuzului executorilor judecătoreşti de a începe sau de a continua executarea silită ori cereri de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii), în oricare dintre cele două variante anterior expuse s-a realizat greşit, potrivit celor ce succedă.1. Cererile deduse judecăţii, de natura celor menţionate, în mod indubitabil implică incidenţa dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, amânarea, eşalonarea plăţilor şi suspendarea de drept a procedurii de executare silită, fiind incidente la executare, de natură a temporiza demersurile creditorilor (prin ipoteză, personal din sectorul bugetar) ce se află în posesia unui titlu executoriu având ca obiect acordarea de drepturi salariale.Supremaţia legii este un principiu fundamental într-un stat de drept, iar aplicarea corectă de către instanţa de judecată a normelor juridice ce constituie sediul materiei pentru pricina cu care este învestită reprezintă garanţii ale procesului echitabil; aceste reguli fundamentale ale unei societăţi democratice sunt inserate şi în Constituţia României, republicată, prin dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 21 alin. (2) şi (3).Totodată, aşa cum s-a arătat, dispoziţiile Convenţiei europene a drepturilor omului constituie parte a dreptului intern, astfel cum prevede art. 11 alin. (2) din Constituţia României, republicată, iar preeminenţa acestora este reglementată prin prevederile art. 20 alin. (2) din Legea fundamentală, în cazul în care există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte şi legile interne, având prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.Or, procedura de executare a unei hotărâri judecătoreşti reprezintă parte a procesului civil, astfel că instanţele erau ţinute a observa că şi în privinţa acesteia sunt antrenate toate garanţiile prevăzute la art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului.Instanţa de la Strasbourg, analizând plângeri prin care se reclamă încălcarea dispoziţiilor art. 6 paragraful 1 din Convenţie, precum în Cauza Ruianu împotriva României din 17 iunie 2003, paragraful 65, reţine după cum urmează:Curtea reaminteşte că dreptul la justiţie garantat de art. 6 protejează în egală măsură şi punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în defavoarea uneia dintre părţi. Prin urmare, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau amânată pe o perioadă lungă de timp (a se vedea hotărârile Burdov împotriva Rusiei, Cererea nr. 59498/00, alin. 34, din 7 mai 2002, nepublicată; Immobiliare Saffi împotriva Italiei sus-menţionat, alin. 63 şi 66 şi Hornsby împotriva Greciei din 19 martie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997-II, p.510-511, alin. 40) Pe de altă parte, în paragraful 41 din Cauza Strungaru împotriva României din 25 septembrie 2005, Curtea arată că:Neconformarea autorităţilor cu o hotărâre definitivă într-un termen rezonabil poate duce la o încălcare a art. 6 paragraful 1 din Convenţie, mai ales atunci când obligaţia de executare a hotărârii în cauză aparţine unei autorităţi administrative (vezi, mutatis mutandis, Metaxas împotriva Greciei, nr. 8.415/02, paragraful 26, 27 mai 2004, Burdov împotriva Rusiei nr. 59.498/00, paragrafele 36-38, CEDO 2002 - III, Timofeyev împotriva Rusiei, nr. 58.263/00, paragrafele 41-42, 23 octombrie 2003, Prodan împotriva Moldovei, nr. 49.806/99, paragrafele 54-55, 18 mai 2004, Luntre şi alţii împotriva Moldovei, nr. 2.916/02, paragrafele 40-41, 15 iunie 2004, Romashov împotriva Ucrainei, nr. 67.534/01, paragraful 27, 27 iulie 2004, Voitenko împotriva Ucrainei, nr. 18.966/02, paragraful 35, 29 iunie 2004 şi Dubenko împotriva Ucrainei, nr. 74.221/01, paragraful 36, 11 ianuarie 2005) În consecinţă, era necesar ca instanţele naţionale, în soluţionarea cauzelor cu care au fost învestite, să evalueze şi compatibilitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 (modificată şi completată) cu normele Convenţiei europene a drepturilor omului, respectiv art. 6 paragraf 1, date fiind dispoziţiile art. 11 alin. (2) şi art. 20 alin. (2) din Constituţia a României, republicată, întrucât prin normele interne în discuţie se amână, se eşalonează şi se suspendă executarea unor titluri executorii, cele trei efecte fiind cumulative.Or, analiza caracterului nerezonabil al duratei procedurii de executare face obiectul unei ample jurisprudenţe a Curţii Europene a Drepturilor Omului în aplicarea dispoziţiilor art. 6 din Convenţie, analiză realizată uneori din perspectiva mai generală a „dreptului de acces la justiţie“ (Cauza Ruianu împotriva României, paragraful 54), iar nu doar aceea a termenului nerezonabil, după cum, în alte situaţii, se analizează şi respectarea art. 1 Protocolul 1, dacă se reţin alte aspecte decât cele ce au condus la constatarea unei încălcări pe temeiul art. 6 (de exemplu, cauzele Rădulescu, Glod, Abăluţă, Dragne, Georgi, Ana şi Ioan Radu, Constantin Popescu, Samoilă împotriva României etc.).2. A doua sursă a practicii divergente este aceea a preluării necritice a constatării compatibilităţii dispoziţiilor în discuţie cu normele convenţionale şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform statuărilor din deciziile Curţii Constituţionale prin care excepţiile de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 au fost respinse.Aşa cum s-a arătat în cele anterior expuse, faptul că instanţa de contencios constituţional a participat la asigurarea eficienţei mecanismului convenţional nu înseamnă că instanţele sunt degrevate de evaluarea efectelor concrete ale unei norme juridice (confirmate ca fiind constituţionale) asupra părţilor din cauzele pe care le soluţionează.În cazul de faţă, Curtea Constituţională a constatat deja compatibilitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 atât cu exigenţele art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului, cât şi cu art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.După cum s-a arătat, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, s-a examinat şi obiecţia de neconstituţionalitate a legii prin care a fost aprobată Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.S-au analizat astfel şi modificările aduse acestei ordonanţe, prin legea de aprobare prelungindu-se până în anul 2016 termenele tranşelor pentru achitarea acestor creanţe, după cum s-a şi diminuat semnificativ procentul acestor tranşe.Este relevant faptul că, în contextul examinării criticilor de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului, în decizia menţionată Curtea Constituţională însăşi a reţinut că „termenul rezonabil, date fiind determinările impuse de art. 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, este un concept esenţialmente variabil şi aprecierea sa se face în funcţie de circumstanţele cauzei şi ţinând seama de complexitatea cauzei, de comportamentul reclamanţilor şi de cel al autorităţilor competente, precum şi de miza litigiului pentru părţile în cauză“; s-a făcut trimitere la: Hotărârea din 27 iunie 2000, pronunţată în Cauza Frydlander împotriva Franţei, paragraful 43; Hotărârea din 15 februarie 2007, pronunţată în Cauza Raylyan împotriva Rusiei, paragraful 31; Hotărârea din 15 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Kozodoyev şi alţii împotriva Rusiei, paragraful 10; Hotărârea din 22 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Güldane Acar şi alţii împotriva Turciei, paragraful 22, şi Hotărârea din 24 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Chernysh împotriva Ucrainei, paragraful 21.Referitor la acelaşi concept, instanţa constituţională a reţinut în continuare că termenul rezonabil „trebuie privit atât din perspectiva cetăţeanului, creditor, cât şi din cea a statului, debitor“, concluzionându-se că trebuie să existe un just echilibru între interesele ambelor părţi.Şi în ceea ce priveşte compatibilitatea dintre Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 şi art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Curtea Constituţională a recunoscut că, aşa după cum Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit în mod constant, despăgubirea recunoscută printr-o decizie definitivă şi executorie constituie un „bun“ în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 şi a statuat că „reglementarea criticată nu consacră o privare de proprietate, ci mai degrabă o ingerinţă în privinţa dreptului persoanelor fizice la respectarea bunurilor lor“.Or, pentru ca restrângerea menţionată să poată fi justificată, trebuie întrunite cumulativ cerinţele expres prevăzute de art. 53 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată, dar şi principiile (în accepţiunea de reguli de drept) ce se desprind din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.Aşadar, controlul obiectiv, in abstracto, realizat de Curtea Constituţională în ceea ce priveşte convenţionalitatea normelor în discuţie nu exclude posibilitatea instanţelor judecătoreşti de drept comun de a efectua o analiză nemijlocită, directă, de compatibilitate a respectivelor dispoziţii cu cele ale Convenţiei, în raport cu situaţia particulară fiecărei speţe, ca obiect al încălcării reclamate în fiecare litigiu, tocmai pentru a se verifica in concreto păstrarea justului echilibru între interesele statului şi cele ale reclamanţilor.În acest sens, este util a se observa că, dacă se are în vedere că un titlu executoriu este posibil să fi fost obţinut cu 3 ani înainte de anul 2009 (pentru a nu fi prescrisă executarea, conform art. 6 din Decretul nr. 167/1958, act normativ în vigoare la data constituirii titlurilor), s-ar putea ajunge şi la situaţia în care executarea integrală a unei creanţe stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă ar avea loc în decursul a 10 ani (2006-2016), marjă obiectivă în care s-ar înscrie multitudinea situaţiilor de fapt ale fiecărei speţe (marjă subiectivă).Nu este lipsit de interes a se observa că prin Recomandarea (2003) 16, Comitetul Miniştrilor statelor membre din cadrul Consiliului Europei a stabilit o serie de principii directoare în vederea punerii în executare a deciziilor administrative şi jurisdicţionale în domeniul dreptului administrativ. În partea referitoare la executarea de către autorităţi a obligaţiilor la care au fost condamnate ca urmare a acestor decizii, Comitetul Miniştrilor invită statele membre să asigure la nivel naţional un sistem în care autorităţile să fie în măsură să execute într-un termen rezonabil hotărârile pronunţate, iar în caz de neexecutare trebuie prevăzută o procedură adecvată pentru a obţine executarea deciziei, în principal prin prevederea posibilităţii popririi sau a amendării debitorului.Totodată, prin Rezoluţia 1787 (2011), Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a invitat România să trateze cu prioritate problema neexecutării hotărârilor judecătoreşti, apreciind această chestiune drept una dintre deficienţele naţionale majore şi sistemice, aspect dovedit de numărul mare de hotărâri de condamnare pronunţate de Curtea Europeană.De aceea, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii constată că numai pe baza evaluării nemijlocite, directe, de către instanţe, în raport cu circumstanţele fiecărei speţe, se poate stabili compatibilitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2010, cu dispoziţiile Convenţiei europene a drepturilor omului şi cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, însă analiza în concret a acestei compatibilităţi nu poate fi realizată pe calea recursului în interesul legii, întrucât ar exceda obiectului acestuia şi competenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, recursul în interesul legii nefiind un recurs naţional în convenţionalitate.PENTRU ACESTE MOTIVEÎn numele legiiDECIDE:Respinge recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie privind aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.Obligatorie, potrivit art. 330⁷ alin. 4 din Codul de procedură civilă.Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 ianuarie 2012.PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE,LIVIA DOINA STANCIUMagistrat-asistent,Niculina Vrâncuţ