DECIZIE Nr. 1 din 17 ianuarie 1995
privind obligativitatea deciziilor sale pronuntate in cadrul controlului de
constitutionalitate
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 16 din 26 ianuarie 1995
Curtea Constitutionala a fost sesizata, la data de 30 noiembrie 1994, de
catre un grup de 28 de senatori, iar la data de 2 decembrie 1994, de catre un
grup de 66 de deputati, cu privire la neconstitutionalitatea Legii privind aprobarea
Ordonantei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994 privind instituirea unei taxe
de trecere a frontierei in vederea constituirii unor resurse destinate
protectiei sociale, lege adoptata atat de Senat, cat si de Camera Deputatilor
la 28 noiembrie 1994.
Deliberand asupra acestei sesizari, in sedinta din 14 decembrie 1994,
Plenul Curtii Constitutionale a ajuns la concluzia ca sesizarea parlamentarilor
este intemeiata, declarand legea neconstitutionala, prin Decizia nr. 139 *),
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 353 din 21 decembrie
1994.
Ulterior datei publicarii acestei decizii, atat in sedinta Camerei
Deputatilor din 27 decembrie 1994, cat si prin mass-media, ministrul pentru
relatia cu Parlamentul, ministrul finantelor, cat si purtatorul de cuvant al
Guvernului, au precizat ca autoritatile administrative din sistemul vamal vor
percepe, in continuare, taxa de trecere a frontierei, intrucat Guvernul
interpreteaza ca Ordonanta Guvernului nr. 50 din 12 august 1994 produce efecte
juridice pe mai departe.
Dupa cum reiese din luarile de cuvant ale membrilor Guvernului in sedinta
Camerei Deputatilor din 27 decembrie 1994, publicate in Monitorul Oficial al
Romaniei, Partea a II-a, nr. 282 din 6 ianuarie 1995, Guvernul apreciaza, in
esenta, ca decizia Curtii Constitutionale prin care se declara o lege de
aprobare a unei ordonante ca neconstitutionala nu produce nici un efect juridic
asupra ordonantei. Prin urmare, in cazul concret, in optica Guvernului,
Ordonanta Guvernului nr. 50/1994 va continua sa se aplice pana cand Parlamentul
va reexamina legea declarata neconstitutionala, potrivit art. 145 alin. (1) din
Constitutie.
PLENUL CURTII CONSTITUTIONALE,
avand in vedere ca prin Decizia sa nr. 139 din 14 decembrie 1994 a fost declarata,
pentru prima oara in practica Curtii Constitutionale, neconstitutionala o lege
de aprobare a unei ordonante, iar pozitia Guvernului ridica o problema de
principiu, ce pune in discutie prevederile Constitutiei, in realizarea scopului
Curtii de a garanta suprematia Constitutiei, prevazut de art. 1 alin. (3) din
Legea nr. 47 din 18 mai 1992, retine urmatoarele:
1. Constitutia Romaniei reglementeaza in art. 107, coroborat cu art. 114,
institutia delegarii legislative, iar in titlul V art. 140-145, institutia
contenciosului constitutional, sub forma unui grup special - Curtea
Constitutionala. De principiu, o interpretare sistematica a Constitutiei
conduce la concluzia ca nu se poate interpreta un text consacrat institutiei
delegarii legislative, facandu-se abstractie de un text consacrat institutiei
contenciosului constitutional. Interpretarea riguroasa a Constitutiei trebuie
sa duca la realizarea ratiunii de a fi a celor doua institutii.
2. Institutia delegarii legislative urmareste sa rezolve anumite probleme
de politica legislativa, deci de legiferare, printr-o categorie speciala de
acte ale Guvernului, denumite ordonante. In acest scop, Guvernul inainteaza
uneia dintre Camere un proiect de lege de abilitare a Guvernului de a emite
ordonante. Potrivit art. 114 alin. (1) din Constitutie "Parlamentul poate
adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in
domenii care nu fac obiectul legilor organice". Asadar, legiuitorul
constituant a admis ca si Guvernul, organ al Executivului, sa fie investit, de
catre Parlament, in anumite conditii, cu atributii ce vizeaza functia
legislativa, specifica Parlamentului. Orice judecata asupra regimului delegarii
legislative si a efectelor deciziei Curtii Constitutionale trebuie sa plece de
la ideea ca puterea Guvernului de a emite ordonante este o putere delegata si
nu o putere proprie. Constitutia Romaniei, spre deosebire de alte constitutii
ce consacra institutia delegarii legislative, prevede, totodata, in art. 58
alin. (1), ca "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului
roman si unica autoritate legiuitoare a tarii".
Potrivit art. 114 alin. (2) din Constitutie, legea de abilitare va stabili,
in mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot emite ordonante. Pe de
alta parte, in alin. (3) al aceluiasi articol se stabileste ca Parlamentul
poate cere, prin legea de abilitare, ca ordonantele sa-i fie supuse spre
aprobare. Pe perioada termenului de abilitare Guvernul poate modifica
ordonantele pe care le-a emis, in limitele delegarii legislative, sau le poate
abroga. In cazul in care Parlamentul, prin legea de abilitare, cere supunerea
ordonantelor spre aprobare, aceasta operatiune juridica, cum se mentioneaza in
acelasi text al Constitutiei, se face "potrivit procedurii
legislative", iar prima faza a procedurii legislative, cum se stipuleaza
in art. 73 din Constitutie, este initiativa legislativa. Conform alin. (3) al
art. 73, "Guvernul isi exercita initiativa legislativa prin transmiterea
proiectului de lege catre una dintre Camere", ceea ce, logic, trebuie
admis ca se intampla si in ipoteza la care se refera art. 114 alin. (3) din
Constitutie.
Initiativa legislativa a Guvernului, de data aceasta, este circumstantiala,
ea vizand, de fapt, ordonanta pe care o supune spre aprobare Parlamentului. De
aici rezulta ca intreaga dezbatere parlamentara este, in fond, o dezbatere
asupra textului ordonantei, Parlamentul putand, potrivit principiului consacrat
de art. 58 si prevederilor art. 114 alin. (5) din Constitutie, sa aprobe in
intregime textul ordonantei, sa-l aprobe cu modificari, cum s-a si intimplat in
cazul Ordonantei Guvernului nr. 50/1994, sau sa respinga ordonanta in
intregime. Asa fiind, nu se poate admite ca intreaga dezbatere parlamentara,
precum si votul Camerelor, vizeaza numai un proiect de lege, format dintr-un
singur articol, si nu ar viza si ordonanta. Dovada este faptul ca legea care se
adopta nu are o denumire ce face abstractie de ordonanta, dimpotriva, aceasta
este intitulata "Lege pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. .. din
....", cum este si cazul legii declarate neconstitutionala de catre Curtea
Constitutionala prin Decizia nr. 139 din 14 decembrie 1994.
Specificul procedurii legislative, in cazul in care se supun spre aprobare
ordonantele, vizeaza deci faptul ca spre deosebire de proiectele de legi
obisnuite, care propun spre reglementare relatii sociale noi, proiectul legii
de aprobare a ordonantei propune Parlamentului norme emise de Guvern, in
temeiul abilitarii, care sunt de domeniul legii ordinare si care, potrivit art.
107 alin. (4) din Constitutie, produc efecte de la publicarea ordonantei in
Monitorul Oficial al Romaniei. Efectele ordonantei se produc pana la publicarea
legii de aprobare in Monitorul Oficial al Romaniei, data de la care se va
aplica legea, afara de cazul in care legea de aprobare a ordonantei a fost
declarata neconstitutionala inainte de promulgare, cand efectele ordonantei
inceteaza pe data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul
Oficial al Romaniei.
Dupa depunerea ordonantelor la Parlament, Guvernul nu le mai poate modifica
sau abroga, deoarece s-a intrat in procedura legislativa, cu toate etapele
acesteia: adoptarea proiectului de catre Parlament, atacarea legii ca
neconstitutionala potrivit art. 144 lit. a) din Constitutie sau, daca nu este
cazul, promulgarea si publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei. Acest
procedeu vizeaza insa nu numai articolul unic al legii de abilitare, ci si
dispozitiile ordonantei care a fost supusa aprobarii, ce constituie substanta
legii.
3. Ideea suprematiei Constitutiei este o cucerire a gandirii juridice, care
se leaga de vointa politica de a garanta efectiv aceasta suprematie prin
intermediul jurisdictiei constitutionale. Nu intamplator, deci, Constitutia din
anul 1991 a infiintat in Romania Curtea Constitutionala. Rolul sau de garant al
suprematiei Constitutiei este inscris in art. 1 alin. (3) al Legii nr. 47/1992,
iar pentru a-i asigura acest rol Curtea Constitutionala este definita de lege
ca unica autoritate de jurisdictie constitutionala in Romania, independenta
fata de orice alta autoritate publica si supunandu-se numai Constitutiei si
legii sale organice [ art. 1 alin. (1) si (2) ].
Constitutia stabileste in art. 144 atributiile Curtii Constitutionale,
intre care figureaza: controlul constitutionalitatii legilor inainte de
promulgare, la sesizarea Presedintelui Romaniei, a unuia dintre presedintii
celor doua Camere, a Guvernului, a Curtii Supreme de Justitie, a unui numar de
cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori, precum si, din
oficiu, asupra initiativelor de revizuire a Constitutiei (lit. a); controlul
constitutionalitatii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre
presedintii celor doua Camere, a unui grup parlamentar sau a unui numar de cel
putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori (lit. b); controlul pe
cale de exceptii, ridicate in fata instantelor judecatoresti de catre parti sau
instanta, din oficiu, si vizand neconstitutionalitatea legilor si ordonantelor
(lit. c).
Controlul de constitutionalitate nu este o frana in calea democratiei, ci
instrumentul ei necesar, deoarece permite minoritatii parlamentare si
cetatenilor sa vegheze la respectarea dispozitiilor Constitutiei, constituind o
contrapondere necesara fata de majoritatea parlamentara, in cazul in care
aceasta s-ar indeparta de la litera si spiritul Constitutiei.
Legitimitatea democratica a acestui control decurge din alegerea sau
numirea judecatorilor constitutionali exclusiv de catre autoritati
constitutionale alese direct de popor (Camera Deputatilor, Senatul,
Presedintele Romaniei). Asa fiind, este fireasca participarea Curtii
Constitutionale - in formele determinate de Constitutie - la procesul
legislativ. In acest proces Curtea Constitutionala este insa constrinsa de
unele cerinte externe, care vizeaza in principal faptul ca nu se poate
substitui legiuitorului, si de unele cerinte interne, deoarece solutiile sale
trebuie justificate prin rationamente juridice.
Controlul constitutionalitatii se finalizeaza prin decizii, care, potrivit
art. 145 alin. (2) din Constitutie, sunt obligatorii si au putere numai pentru
viitor. Daca prin decizie se constata neconstitutionalitatea, ea produce efecte
erga omnes, adica are un efect obligatoriu general, care vizeaza toate
autoritatile publice, cetatenii si persoanele juridice de drept privat.
Datorita acestui fapt o parte deloc neglijabila a doctrinei constitutionale
asimileaza aceste decizii cu actele avand forta legii. Aceasta concluzie poate
fi usor desprinsa daca se urmaresc efectele deciziilor in diferitele situatii
ale controlului de constitutionalitate:
a) decizia prin care s-a admis exceptia de neconstitutionalitate face ca
legea sau ordonanta declarata neconstitutionala ori textul din cadrul lor sa nu
se mai aplice, ca si cum ar fi abrogate prin lege;
b) admiterea sesizarii de neconstitutionalitate in legatura cu
regulamentele Parlamentului face textele declarate neconstitutionale
inaplicabile si obliga Camera in cauza sa reexamineze aceste dispozitii pentru
punerea lor de acord cu prevederile Constitutiei [ art. 22 alin. (4) din Legea
nr. 47/1992 ];
c) decizia prin care s-a admis obiectia de neconstitutionalitate a unei
legi inainte de promulgare are si ea efect obligatoriu general, neputand fi
ignorata de nimeni, dar are si doua efecte specifice. Unul, intalnit si in
legislatia altor tari, este imediat si se adreseaza Presedintelui Romaniei,
obligindu-l sa nu promulge legea. Cel de-al doilea efect, intalnit in forme
asemanatoare doar in Polonia si Portugalia, se adreseaza Parlamentului,
deoarece, potrivit art. 145 alin. (1) din Constitutie, legea se trimite spre
reexaminare acestuia si daca este adoptata in aceeasi forma, cu o majoritate de
cel putin 2/3 din numarul membrilor fiecarei Camere, obiectia de
neconstitutionalitate este inlaturata, iar promulgarea devine obligatorie. Nici
Constitutia si nici Legea nr. 47/1992 nu stabilesc un termen in care Camerele
sa reexamineze legea, iar practica constitutionala de pana acum - care evidentiaza
ca legea declarata neconstitutionala prin Decizia nr. 6 din 11 noiembrie 1992,
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 48 din 4 martie 1993,
nu a fost reexaminata nici pana in prezent -, poate duce la concluzia ca
Parlamentul nu este obligat sa reexamineze legea, ci isi poate insusi, in mod
tacit, pozitia Curtii Constitutionale. Daca totusi Camerele reexamineaza legea
pentru a o pune de acord cu Constitutia, desigur ca decizia Curtii este
obligatorie si Parlamentul va trebui sa modifice textul in sensul acesteia,
deoarece adoptarea legii in aceeasi forma, fara a se intruni votul calificat
cerut de art. 145 alin. (1), ar conserva neconstitutionalitatea. Numai in
masura in care legea ar fi adoptata in aceeasi forma, cu majoritatea stabilita
de acest text, obiectia de neconstitutionalitate ar fi inlaturata. Este de
observat ca majoritatea ceruta de art. 145 alin. (1) este si cea necesara
pentru revizuirea Constitutiei, iar adoptarea legii cu aceasta majoritate se
impune Curtii si obliga pe Presedinte sa o promulge. Pana atunci, insa, ordinea
constitutionala este stabilita prin decizia Curtii si nu poate fi ignorata;
d) decizia prin care se constata neconstitutionalitatea initiativei de
revizuire a Constitutiei are ca efect blocarea procedurii de revizuire
prevazuta de art. 147 din Constitutie.
Datorita efectului obligatoriu general al deciziilor Curtii
Constitutionale, jurisprudenta acesteia trebuie avuta in vedere de toate
organele implicate in procesul de elaborare si de aplicare a legilor si a
ordonantelor Guvernului, precum si de Camere la elaborarea sau modificarea
regulamentelor Parlamentului.
4. Aplicand considerentele de mai sus privind delegarea legislativa si
rolul Curtii Constitutionale in procesul legislativ, la situatia concreta care
a determinat pronuntarea acestei decizii, este de retinut ca Plenul Curtii
Constitutionale considera ca are competenta de a adopta prezenta decizie, in
temeiul art. 144 lit. a) si al art. 145 alin. (2) din Constitutie, precum si al
art. 1 si art. 3 din Legea nr. 47/1992. Pronuntarea acestei decizii este
urmarea nesocotirii Deciziei Curtii Constitutionale nr. 139/1994, pronuntata in
temeiul art. 144 lit. a) si declarata obligatorie de catre art. 145 alin. (2)
din Constitutie. Constatand ca, potrivit art. 1 alin. (1) si (3) din Legea nr.
48/1992, Curtea Constitutionala este unica autoritate de jurisdictie
constitutionala din Romania, al carei scop este garantarea suprematiei
Constitutiei, precum si ca, in conformitate cu art. 3 din aceeasi lege,
competenta Curtii Constitutionale nu poate fi contestata de nici o autoritate
publica, ea fiind singura in drept sa hotarasca asupra competentei sale,
potrivit art. 144 din Constitutie, Plenul Curtii Constitutionale, cu majoritate
de voturi, apreciaza ca nu poate ramane indiferent fata de situatia de
neconstitutionalitate creata si este nu numai indreptatit, ci chiar obligat sa
se pronunte.
Pe fond, Curtea Constitutionala constata ca, din moment ce art. 144 lit. a)
din Constitutie nu face nici o distinctie, sunt supuse controlului inainte de
promulgare atat legea prin care Guvernul este abilitat sa emita ordonante, cat
si legea prin care Parlamentul aproba sau respinge ordonantele emise.
In cazul in care se ataca o lege prin care s-a aprobat o ordonanta a
Guvernului, si aceasta a fost declarata neconstitutionala, nu se poate sustine
ca ar fi afectat de acest viciu numai articolul unic al legii de abilitare, ci
si continutul legii, adica dispozitiile legale ce au fost emise pe cale de
ordonanta, deoarece aceasta a parasit domeniul de actiune al Guvernului si a
intrat in regimul procedurii legislative, dezbaterea parlamentara vizand
textele ordonantei. Faptul ca in dispozitivul Deciziei Curtii Constitutionale
nr. 139 din 14 decembrie 1994 s-a declarat neconstitutionala Legea pentru
aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 50 din 12 august 1994 nu poate duce la o
alta concluzie, deoarece este unanim recunoscut, in practica si doctrina, ca
puterea de lucru judecat ce insoteste actele jurisdictionale, deci si deciziile
Curtii Constitutionale, se ataseaza nu numai dispozitivului, ci si
considerentelor pe care se sprijina acesta. Solutia este aceeasi si pentru
efectul general obligatoriu al deciziilor Curtii Constitutionale. Or, din
considerentele Deciziei nr. 139/1994 (Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I,
nr. 353 din 21 decembrie 1994, pag. 3, alin. 9 si 10), se desprinde cu usurinta
faptul ca, pentru declararea legii ca neconstitutionala, Curtea a avut in
vedere si art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 50/1994, apreciindu-se ca a
instituit o taxa cu valoare de principiu, ce nu mai are un caracter
exceptional, legat de aplicarea unei anumite masuri de protectie sociala.
Deci, teza Guvernului in sensul ca este afectata numai legea de aprobare,
nu si ordonanta, care isi va produce efectele mai departe, nu poate fi
retinuta, deoarece nu tine seama de exigentele procesului legislativ si nici de
distinctiile pe care le face art. 144 din Constitutie la lit. a) si c). In
temeiul art. 144 lit. c), ordonantele Guvernului pot fi atacate ca
neconstitutionale, pe cale de exceptie, dar numai pana la momentul in care se
adopta legea de aprobare sau respingere. Daca exceptia a fost admisa si
ordonanta declarata neconstitutionala, desigur nu se mai pune problema aprobarii
sau respingerii ei prin lege. In cazul in care, insa, ordonanta nu a fost
atacata pana la momentul adoptarii legii sau daca exceptia a fost respinsa,
neconstitutionalitatea se poate invoca numai in temeiul art. 144 lit. a), in
aceste situatii fiind in prezenta unei legi de admitere sau de respingere a
ordonantei. Dar acest control vizeaza, astfel cum a aratat, si continutul
legii, adica dispozitiile cuprinse in ordonanta.
Daca s-ar accepta punctul de vedere in sensul ca ordonanta isi produce
efectele, independent de legea de aprobare sau de respingere, ar insemna
practic ca aceasta lege nu ar putea fi atacata, in temeiul art. 144 lit. a) din
Constitutie, pe continut, ci numai pe criterii formale, de exemplu pentru ca
Parlamentul a aprobat ordonanta, desi nu a fost depusa pana la implinirea
termenului de abilitare sau desi nu erau indeplinite cerintele prevazute de
art. 64 ori art. 74 alin. (2) din Constitutie, cu privire la cvorumul legal si,
respectiv, la votul necesar pentru adoptarea legii. Desigur o atare limitare nu
rezulta din Constitutie si ea nu poate fi retinuta. De asemenea, daca s-ar
accepta teza ca ordonanta isi produce efectele independent de legea de aprobare
care a fost declarata neconstitutionala, ar rezulta ca obiectia de
neconstitutionalitate se inlatura nu numai prin votarea de catre Parlament a
legii, in aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul
membrilor fiecarei Camere, asa cum prevede art. 145 alin. (1) din Constitutie,
ci si prin omisiunea Parlamentului de a reexamina legea declarata
neconstitutionala, ceea ce ar insemna a adauga la Constitutie.
In sfarsit, cum Decizia Curtii Constitutionale nr. 139/1994 de declarare a
neconstitutionalitatii Legii pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 50/1994
are efect general obligatoriu de la data publicarii ei in Monitorul Oficial al
Romaniei, si efecte specifice numai pentru Presedinte si Parlamentul Romaniei,
ignorarea ei de catre Guvern si aplicarea in continuare a Ordonantei Guvernului
nr. 50/1994 atrage exclusiv raspunderea acestuia. Intr-un stat de drept, astfel
cum este proclamata Romania in art. 1 alin. (3) din Constitutie, autoritatile
publice nu se bucura de nici o autonomie in raport cu dreptul. De altfel,
Constitutia stabileste in art. 16 alin. (2) ca nimeni nu este mai presus de
lege, iar in art. 51 ca respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a
legilor este obligatorie.
Fata de aceste considerente si vazand si dispozitiile art. 1 alin. (3),
art. 16 alin. (3), art. 51, art. 58 alin. (1), art. 73 alin. (1) si (3), art.
107, art. 114, art. 145 din Constitutie, precum si prevederile art. 1 si 3 din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale.
Plenul Curtii Constitutionale, cu voturile judecatorilor Vasile Gionea,
presedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Miklos Fazakas, Ion Filipescu, Antonie
Iorgovan si Victor Dan Zlatescu,
DECIDE:
1. Decizia prin care Curtea Constitutionala declara, in temeiul art. 144
lit. a) din Constitutie, o lege ca neconstitutionala este obligatorie pentru
toate subiectele de drept. Daca legea declarata neconstitutionala este adoptata
in aceeasi forma cu cel putin o majoritate de doua treimi din numarul membrilor
fiecarei Camere, decizia Curtii Constitutionale isi inceteaza aplicarea.
2. Declararea ca neconstitutionala de catre Curtea Constitutionala a unei
legi de aprobare a unei ordonante a Guvernului include si ordonanta la care se
refera, aceasta incetand sa mai produca efecte pe data publicarii deciziei
Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei.
3. In cazul in care Curtea Constitutionala declara, in temeiul art. 144
lit. a), b) si c) din Constitutie, ca initiativa de revizuire a Constitutiei,
regulamentele Parlamentului, legile si ordonantele atacate pe cale de exceptie
sunt neconstitutionale, deciziile sale sunt obligatorii si au putere numai
pentru viitor, de la publicarea lor in Monitorul Oficial al Romaniei.
Deliberarea a avut loc la data de 17 ianuarie 1995 si la ea au participat
Vasile Gionea, presedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Miklos
Fazakas, Ion Filipescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur Vasilescu
si Victor Dan Zlatescu, judecatori.
Decizia se comunica Presedintelui Romaniei, Camerei Deputatilor, Senatului
si Guvernului si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. dr. VASILE GIONEA
Magistrat-asistent,
Constantin Burada
OPINIE SEPARATA I
1. Decizia emisa este inadmisibila, intrucat instituie o atributie a Curtii
Constitutionale: interpretarea obligatorie a Constitutiei fata de toate
autoritatile publice, independent de solutionarea unei cauze deduse judecatii
si in lipsa oricarei sesizari.
Atributiile Curtii Constitutionale sunt prevazute limitativ de art. 144 din
Constitutie si nici un alt act normativ, in afara unei legi de revizuire a
Constitutiei, nu poate adauga o noua atributie, deci cu atat mai putin o
decizie a Curtii. Limitarea atributiilor Curtii Constitutionale a constituit
obiectul dezbaterilor Adunarii Constituante din septembrie 1991, care a respins
orice modalitate de extindere a atributiilor pe care le-a adoptat. In aceste
conditii, decizia Curtii Constitutionale intra in contradictie cu vointa
Adunarii Constituante.
2. Potrivit art. 13 lit. A) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si
functionarea Curtii Constitutionale aceasta poate emite decizii numai in
exercitarea atributiilor prevazute de art. 144 din Constitutie adica, in ce
priveste controlul constitutionalitatii legilor, exclusiv in scopul
solutionarii unei obiectii de neconstitutionalitate, anterior promulgarii sau a
unei exceptii de neconstitutionalitate a unei legi promulgate.
Decizia emisa nu se incadreaza in nici una dintre aceste ipoteze legale.
Potrivit art. 26 din Regulamentul de organizare si functionare a Curtii
Constitutionale, completele de 3 sau 5 judecatori daca vor sa se indeparteze de
la o interpretare juridica continuta intr-o decizie a plenului sau a unui
complet de judecata se pot adresa plenului spre a da o interpretare obligatorie
pentru completele de judecata. Aceasta competenta priveste exclusiv controlul
constitutionalitatii, exercitat in temeiul art. 144 lit. c) din Constitutie, se
exercita numai la cererea completelor de fond sau de recurs in scopul
solutionarii unei exceptii de neconstitutionalitate si are un caracter strict
intern, obligativitatea deciziei fiind limitata la completele de judecata ale
Curtii Constitutionale.
Decizia sus-mentionata a fost adoptata cu incalcarea Competentei
constitutionale si regulamentare a Curtii Constitutionale, deoarece:
- a fost emisa din oficiu, desi unul dintre principiile de functionare a
Curtii Constitutionale este ca ea se poate pronunta numai la sesizare;
- s-a pronuntat in cadrul constitutionalitatii legilor inainte de
promulgare, prevazut de art. 144 lit. a) din Constitutie, desi deciziile de
interpretare, potrivit art. 26 din Regulamentul de organizare si functionare a
Curtii Constitutionale, se pot emite numai in cadrul litigiilor ce au ca obiect
solutionarea unei exceptii de neconstitutionalitate (art. 144 lit. c) din
Constitutie);
- scopul urmarit este acela de a institui o interpretare a Constitutiei
obligatorie pentru autoritatile publice - prin ipoteza neexistind nici o
exceptie de neconstitutionalitate legata de Ordonanta Guvernului nr. 50/1994 in
discutie -, desi potrivit prevederilor regulamentare decizia de interpretare
poate fi obligatorie doar pentru completele de judecata.
3. Fata de cele aratate, rezulta ca prevederile art. 145 alin. (2) din
Constitutie, potrivit carora deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii
pentru viitor, nu-si gasesc aplicarea in ce priveste decizia de interpretare
emisa, intrucat aceste dispozitii au in vedere doar deciziile date in temeiul
competentei constitutionale cu care Curtea Constitutionala a fost investita
prin art. 144 din Constitutie.
In alte regimuri constitutionale in care Curtile Constitutionale au fost
investite cu atributia de a interpreta obligatoriu Constitutia, independent de
solutionarea unei cauze deduse judecatii - ca in Federatia Rusa, Ungaria,
Slovacia, Bulgaria - aceasta este expres reglementata, stabilidu-se si
conditiile de exercitare a acestei atributii.
4. Potrivit art. 145 alin. (1) din Constitutie, reexaminarea legii
declarate neconstitutionale de catre Curte este o atributie inalienabila a
Parlamentului, in sensul ca numai acesta are competenta sa hotarasca, in cadrul
procedurii respective, asupra formei finale a legii, iar pana la adoptarea
hotararii sale, nici o alta autoritate publica nu este in drept sa modifice
legi asa cum a fost adoptat initial.
Arogindu-si dreptul de a decide, printr-o interpretare din oficiu, intr-o
problema ce este de competenta unei alte autoritati publice, in cazul de fata a
Parlamentului, Curtea Constitutionala a incalcat si principiul separatiei
puterilor, depasindu-si, pe de o parte, competenta constitutionala si, pe de
alta parte, perturbind raportul constitutional dintre Curte si autoritatea
legiuitoare singura competenta, in cadrul procedurii legislative, de a hotari
asupra incuviintarii ordonantei. De aceea decizia este contrara si prevederilor
art. 146 si art. 147 privind revizuirea Constitutiei.
5. Curtea Constitutionala fiind o autoritate constituita prin Constitutie,
atributiile sale, actele pe care le poate emite, ca si obligativitatea lor sunt
de stricta interpretare. De aceea prevederile art. 1 din Legea nr. 47/1992,
potrivit carora Curtea Constitutionala este garantul suprematiei Constitutiei
nu pot constitui temei legal pentru emiterea unei decizii de interpretare
obligatorie pentru autoritatile publice, intrucat Constitutia nu poate fi
aparata prin incalcarea ei.
De asemenea, nu sunt aplicabile nici prevederile art. 3 alin. (1) din Legea
nr. 47/1992 potrivit carora competenta Curtii Constitutionale nu poate fi
contestata de nici o autoritate publica, intrucat aceasta prevedere legala
poate privi numai atributiile constitutionale ale Curtii, inscrise la art. 144.
Precedentul creat prin posibilitatea emiterii, din oficiu, de decizii de
interpretare a Constitutiei, obligatorii pentru autoritatile publice, poate
avea consecinte perturbatorii ale ordinii constitutionale, contrare rolului si
functiilor Curtii Constitutionale in sistemul politic al tarii. Astfel nu ar
mai exista nici o limita pentru implicarea Curtii in exercitarea competentei
constitutionale a oricarei autoritati publice in afara celor pe care ea insasi
intelege sa si le stabileasca. Prin decizia de interpretare emisa, Curtea
Constitutionala si-a arogat dreptul de a impieta asupra activitatii
Parlamentului. Dar, fiindca decizia emisa instituie o noua competenta, nimic nu
ar putea sa o impiedice sa se implice si in exercitarea competentei
constitutionale si a altor autoritati, cum ar fi a Guvernului, autoritatilor
administratiei publice sau a celor judecatoresti.
Pentru aceste motive, in lipsa unei dispozitii constitutionale, decizia
emisa este contrara principiului statului de drept, care, presupune, alaturi si
de alte rigori, respectarea intocmai de catre autoritatile publice a
competentelor ce le revin. In temeiul acestui principiu, orice act emis cu
incalcarea competentei legale a unei autoritati publice este nul de drept.
Decizia emisa este contrara si principiului democratic instituit de art. 58
din Constitutie, potrivit caruia Parlamentul, fiind organul reprezentativ
suprem al poporului, este unica autoritate legiuitoare a tarii.
Judecator,
prof. univ. dr.
Ioan Muraru
Judecator,
conf. univ. dr.
Florin Bucur Vasilescu
Judecator,
dr. Mihai Constantinescu
OPINIE SEPARATA II
1. Neconstitutionalitatea interpretarii potrivit careia decizia Curtii
Constitutionale prin care o lege este declarata neconstitutionala are caracter
obligatoriu pentru toate subiectele de drept
Potrivit art. 145 alin. (1) din Constitutie, legea declarata ca
neconstitutionala este supusa Parlamentului spre reexaminare.
In consecinta, decizia de neconstitutionalitate a Curtii are ca efect
continuarea suspendarii termenului de promulgare si declararea obligatiei
constitutionale de reexaminare a legii. Numai aceste doua consecinte sunt
constitutionale, iar orice alte urmari, nefiind prevazute de Constitutie, sunt
contrare legii fundamentale si deci inadmisibile.
Reexaminarea presupune, prin ipoteza, ca legea nu e desfiintata, fiind
absurd sa se considere ca Parlamentul reexamineaza o lege inexistenta.
Reexaminarea este obligatorie, deoarece are ca rol punerea de acord a
prevederilor legii cu Constitutia in raport cu decizia Curtii. De aceea, cat
timp Parlamentul nu s-a pronuntat, procesul legislativ este inca in curs, prin
parcurgerea procedurii de reexaminare. Este semnificativa, in acest sens,
situatia declararii de catre Curte ca neconstitutionale a unor dispozitii din
regulamentele parlamentare, potrivit art. 144 lit. b) din Constitutie. Camerele
Parlamentului, in cadrul reexaminarii, trebuie sa le puna de acord cu cerintele
Constitutiei. In decizia de interpretare se sustine ca, chiar inainte de
reexaminare, textele declarate neconstitutionale ar fi inaplicabile. Aceasta ar
insemna ca activitatea Camerelor legata de dispozitiile declarate
neconstitutionale sa nu mai fie posibila, indiferent de natura lor, chiar daca
privesc activitatea legislativa. De aceea, in alte regimuri constitutionale,
cum este in Polonia, s-a prevazut un termen pana la care reexaminarea trebuie
sa aiba loc. Faptul ca in cadrul procedurii din tara noastra nu exista un
termen de acest fel nu poate conduce la concluzia - retinuta in decizia de
interpretare - ca in fond "Parlamentul nu este obligat sa reexamineze
legea", deoarece o asemenea intarziere angajeaza exclusiv raspunderea pe
plan politic a parlamentarilor si fortelor politice ce le reprezinta. De aceea
este excesiva si concluzia retinuta in aceeasi decizie in sensul ca pana la
definitivarea legii in cadrul reexaminarii "ordinea constitutionala este
stabilita prin decizia Curtii".
2. Neconstitutionalitatea interpretarii referitoare la incetarea efectelor
Ordonantei Guvernului nr. 50/1994
Intrucat pe toata perioada de reexaminare, legea de aprobare a Ordonantei
Guvernului nr. 50/1994 exista in continuare in forma in care a fost adoptata de
Parlament, este contradictoriu sa se presupuna, asa cum o face decizia de
interpretare, ca, desi legea de aprobare a ordonantei exista, ordonanta pe care
o aproba a fost desfiintata. Una din doua: ori legea de aprobare a ordonantei
este desfiintata, ca urmare a declararii sale ca neconstitutionala si atunci,
evident, pe cale de consecinta, ordonanta pe care a aprobat-o este, la randul
sau, desfiintata, ori legea respectiva nu este desfiintata, urmand a fi supusa
reexaminarii, dupa cum prevede art. 145 alin. (1) din Constitutie si, atunci,
nici ordonanta pe care o aproba nu este desfiintata, deoarece altminteri, legea
insasi ar fi fara obiect.
In consecinta, cat timp legea de aprobare a ordonantei nu a fost infirmata,
in cadrul procedurii de reexaminare, ordonanta nu poate fi considerata ca
desfiintata. Nu s-ar putea sustine nici ca aplicarea ei este suspendata, pana
la reexaminarea legii, deoarece aceasta ar fi, de asemenea, contrar legii de
aprobare, a carei existenta depinde exclusiv de legiuitor si a carei
desfiintare sau readaptare urmeaza a se face in cadrul procedurii de
reexaminare. Din alt punct de vedere, inaplicabilitatea unei ordonante ca
urmare a constatarii, de catre Curtea Constitutionala, a caracterului sau
neconstitutional este posibila numai in cadrul atributiei prevazute de art. 144
lit. c) din Constitutie, prin solutionarea unei exceptii de
neconstitutionalitate, deoarece, in acest caz nemaiexistind obligatia de
reexaminare, sunt incidente exclusiv prevederile art. 145 alin. (2) din
Constitutie, potrivit carora deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii
pentru viitor.
Decizia de interpretare, insa, desi se intemeiaza pe prevederile art. 144
lit. a) din Constitutie, referitoare la controlul anterior promulgarii, preia
solutia specifica atributiei prevazute de art. 144 lit. c) din Constitutie
privind controlul posterior, prin solutionarea exceptiilor de
neconstitutionalitate. Aplicandu-se o modalitate specifica controlului
posterior, privind exceptiile de neconstitutionalitate, la controlul preventiv,
inaintea promulgarii, prin decizia de interpretare s-a adoptat o solutie
conceptual inadmisibila, intrucat controlul preventiv se supune unor reguli cu
totul diferite de cel posterior, care priveste exceptiile de
neconstitutionalitate. Aceasta solutie este neconstitutionala si sub aspectul
efectelor, intrucat presupune suspendarea sub conditie a aplicarii unei legi -
ordonanta fiind din acest punct de vedere similara legii - si anume ca legea de
aprobare sa nu fie reconfirmata de Parlament potrivit art. 145 alin. (1) din
Constitutie. Aceasta noua modalitate - suspendarea sub conditie a aplicarii
unei legi de catre Curtea Constitutionala - este neconstitutionala, nu numai
fiindca nu este prevazuta de Constitutie dar si, mai ales, deoarece Curtea,
depasindu-si statutul sau, exercita astfel, o functie specifica de legiuitor.
Curtea ar insemna sa nu mai fie doar un garant al suprematiei Constitutiei, ci
si o Camera legiuitoare, cu o putere mai mare chiar decat a Camerelor
parlamentare, intrucat efectele - ca legiuitor al deciziilor sale - nu ar mai
fi supuse promulgarii.
Decizia de interpretare constituie si o impietate asupra competentei legislative
a Parlamentului in ce priveste adoptarea legii de aprobare sau de respingere a
ordonantei.
Potrivit art. 114 alin. (5) din Constitutie, aprobarea sau respingerea
ordonantelor se face prin lege. De aceea, atat timp cat nu a intervenit o lege,
ordonanta nu poate fi considerata ca aprobata sau respinsa, desigur daca, intre
timp, nu a devenit caduca si, deci ea este aplicabila. Asa cum s-a aratat,
decizia de neconstitutionalitate nu are ca efect desfiintarea legii si nici nu
poate avea acest efect din moment ce legea respectiva este supusa reexaminarii.
Cu incalcarea prevederilor art. 114 alin. (5) din Constitutie, decizia de
interpretare, substituindu-se Parlamentului, a statuat ca ordonanta este
inaplicabila, desi nu a intervenit o lege de respingere, numai legiuitorul
putand, in cadrul procesului legislativ, sa desfiinteze ordonanta si, astfel sa
curme aplicarea ei, la data cand, fiind promulgata, legea de respingere este
publicata in Monitorul Oficial al Romaniei.
Prin decizia Curtii Constitutionale se ajunge astfel la inlocuirea
dezbaterii parlamentare intre fortele politice ce se opun ordonantei,
reprezentate de semnatarii obiectiei de neconstitutionalitate - U.D.M.R., P.D.
etc. - si cei care au votat legea.
3. Nelegalitatea interpretarii potrivit cu care toate deciziile date in
temeiul art. 144 lit. a), b) si c) din Constitutie, indiferent de natura
controlului, sunt obligatorii de la publicarea lor in Monitorul Oficial a
Romaniei
Daca, in ce priveste deciziile emise in temeiul art. 144 lit. c) din
Constitutie privind solutionarea exceptiilor de neconstitutionalitate,
interpretarea data este conforma prevederilor art. 26 alin. (5) din Legea nr.
47/1992, in ce priveste deciziile date in temeiul art. 144 lit. a) si b) din
Constitutie, interpretarea data este contrara art. 20 alin. (2) si art. 22
alin. (3) din aceasta lege. Potrivit acestor texte, atat la controlul anterior
promulgarii legilor, cat si la controlul regulamentelor Camerelor, deciziile de
neconstitutionalitate se comunica inaintea publicarii si produc efecte din
momentul primirii lor la cele doua Camere ale Parlamentului. In caz contrar, ar
insemna ca intarzierea publicarii deciziilor in Monitorul Oficial al Romaniei
sa fie o cauza de suspendare a declasarii procedurii de reexaminare de catre
Parlament.
----------------------
*) A se vedea rectificarea din Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.
4 din 12 ianuarie 1995.
Judecator,
conf. univ. dr.
Florin Bucur Vasilescu
Judecator,
dr. Mihai Constantinescu