SINTEZA din 16 iulie 1996
cuprinzand concluziile controalelor referitoare la executia bugetara pe anii
1990 si 1991, efectuate la obiectivele prevazute in Hotararea Senatului
Romaniei nr. 5/1994, si ale controalelor privind executia bugetara pe anul 1992
si modul de administrare a patrimoniului public si privat al statului in
perioada 1992-1994
ACT EMIS DE: CURTEA DE CONTURI
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 145 din 11 iulie 1996
ASPECTE PRELIMINARE
Consideram ca dezbaterile care debuteaza astazi vor ramane un moment de
referinta in istoria postdecembrista a Romaniei. Este pentru prima data cand
Parlamentul Romaniei abordeaza executia bugetara, o analiza de larg interes
cetatenesc. La aceasta data sunt neaprobate conturile de executie pe toti anii
care au trecut (1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1994 si 1995).
De asemenea, este pentru prima data cand Parlamentul Romaniei isi
programeaza pe ordinea de zi rapoarte ale Curtii de Conturi. Pentru a sublinia
importanta momentului (si nu in alt scop), facem precizarea ca singurele
institutii ale statului, prevazute in Constitutia Romaniei sa prezinte rapoarte
Parlamentului, care se examineaza in sedinte comune ale Camerelor, sunt Consiliul
Suprem de Aparare a Tarii si Curtea de Conturi [art. 62 alin. (2) lit. f) din
Constitutie]. Celelalte institutii care prezinta rapoarte Parlamentului
Romaniei si-au prevazut aceasta relatie doar prin legile proprii de organizare
si functionare sau, eventual, o fac din proprie initiativa.
Pe de alta parte, din perspectiva atitudinii Parlamentului Romaniei, in
actiunile indreptate impotriva coruptiei, fenomenelor de furt, de distrugere si
pierdere a valorilor si capacitatilor de productie nationale, a economiei
subterane, in ansamblul ei, dezbaterile de astazi se vor constitui, cu
siguranta, in mesaje concludente si credibile ale Parlamentului Romaniei,
impotriva acestor fenomene antieconomice si antisociale.
Pentru Curtea de Conturi este un moment de maxima importanta, acela de a
aduce in atentia opiniei publice (asa cum prevede art. 139 din Constitutie si
art. 3 din legea sa de organizare si functionare) rezultatele si concluziile
controalelor efectuate, pentru ca, impreuna cu celelalte institutii ale
statului, sa contribuie la accelerarea instaurarii ordinii si disciplinei in
administrarea si utilizarea banului public si a patrimoniului public si privat
al statului, la asigurarea alimentarii bugetului public national cu resursele
care i se cuvin si la amplificarea ritmului reformei si al tranzitiei, in
scopul reducerii costurilor sociale si a duratei de suportare de catre
cetatenii tarii a acestora.
Economia si finantele Romaniei nu sunt monopolul unui partid sau altul,
modul lor de utilizare si eficienta evolutiei lor interesand in cel mai inalt
grad pe toti cetatenii, fiind sursa de dezvoltare si afirmare cetateneasca a
natiunii si a statului roman. Cand este vorba de aceste domenii, deci, se
opereaza cu valori ale intregii societati, carora, daca li se da o destinatie
contrara intereselor generale, pierderile sunt irecuperabile. De aceea trebuie
sa functioneze ireprosabil controlul intregii societati asupra acestor domenii,
control care, in primul rand, este cel parlamentar, din care face parte si
controlul Curtii de Conturi.
Partea I
Contextul economic si social in care s-au desfasurat controalele ale caror
rezultate sunt cuprinse in rapoarte
CAP. 1
Aspecte generale
Desfiintarea principalelor structuri, sisteme si mecanisme economice, fara
a le inlocui cu altele viabile, retragerea intr-un ritm nejustificat a statului
din economie, compromiterea autoritatii manageriale in cadrul firmelor si
institutiilor publice, desfiintarea sau degradarea zonelor de responsabilitate economica,
financiara si valutara si a controlului financiar-bancar din economie,
ambiguitatile in constituirea si utilizarea rezervei valutare a statului, in
acordarea si garantarea creditelor, autorizarea unor importuri in neconcordanta
cu interesele nationale in industrie, agricultura si in alte domenii si sfere
ale activitatii economice, ruperea raportului dintre rezultatele obtinute prin
munca si castiguri si instalarea imaginii ca se pot obtine castiguri facile
peste noapte, prin speculatii la limita sau in afara legii si altele, pe fondul
pierderii unor piete externe importante, au degradat rapid si grav starea
economiei, stare de lucruri reflectata pregnant, mai cu seama, prin urmatorii
indicatori macroeconomici:
- productia industriala a inregistrat, fata de anul precedent, o scadere de
23,7% in anul 1990, de 22,8% in anul 1991 si de 21,9% in anul 1992, dupa care a
inceput un proces de stabilizare si de crestere (1,3% in anul 1993, 3,3% in
anul 1994 si 9,4% in anul 1995), deci, practic, in primii 3 ani s-a pierdut mai
mult de jumatate din capacitatea de productie industriala a tarii, capacitate
care, se stie, a reprezentat o componenta de baza a patrimoniului public si
privat al statului, aspect care, tinand seama de uzura morala galopanta a aparatului
tehnic de productie, a reprezentat si reprezinta un lucru foarte grav; s-a rupt
echilibrul dintre rezultatele activitatii si salarii, dezechilibru care apoi
s-a instalat la baza tuturor celorlalte pe care le cunoastem si, mai cu seama,
la erodarea puterii de cumparare a monedei nationale si, firesc, a salariului
nominal, la dezordine, ineficienta (si, de ce nu, inechitate), cu disparitati
grave intre ramuri, sectoare si domenii ale productiei materiale
(productivitatea muncii in industrie a scazut cu 19,4% in anul 1990, cu 15% in
anul 1991 si cu 13,4% in anul 1992, deci aproape la jumatate, desi, se stie, in
anul 1989 erau deja decalaje mari intre Romania si tarile dezvoltate);
- productia agricola a scazut cu 2,9% in anul 1990 si cu 13,3% in anul 1992,
s-a distrus, in mare parte, baza tehnico-materiala existenta si s-au facut
importuri de produse la care Romania, prin traditie, a fost exportator (de
altfel, scaderea puterii de cumparare a populatiei si importurile au
dezechilibrat, nu numai agricultura, ci intreaga economie, prin ingustarea
pietei nationale, concomitent cu disparitia unor piete externe importante);
- volumul investitiilor a scazut cu 38,3% in anul 1990, cu 25,8% in anul
1991 si cu 1,1% in anul 1992, deci, cu peste 65,2% fata de anul 1989, cand si
anul respectiv a fost sub nivelul celor anteriori (reducerea avand consecinte
grave asupra ridicarii nivelului tehnic al productiei, reinnoirii zestrei
tehnice si, mai cu seama, in plan social: locuinte, infrastructura etc.);
- exportul pe devize convertibile a scazut de la 6 miliarde dolari S.U.A.
in anul 1989 la circa 3,5 miliarde dolari S.U.A. in anii 1990 si 1991, scadere
care, conectata la reducerea vanzarilor de marfuri cu amanuntul cu 45% pana in
anul 1993 si la alti factori, a dus la diminuarea numarului de salariati in
industrie de la 3,9 milioane la 2,8 milioane care, impreuna cu cresterea
numarului de pensionari de asigurari sociale de stat, cu aproape 50%, au creat
si creeaza probleme de ordin economic, financiar si social cu totul deosebite.
Desigur, in paralel cu aceste fenomene negative, au aparut si stari de
lucruri noi, pozitive (initiativa privata, dezetatizarea multor societati
comerciale, cadrul organizatoric si legislativ al statului de drept etc.), dar
al caror efect este inca foarte departe de a compensa efectul distructiv
acumulat in primii 3 ani ai acestei perioade.
Nu in ultimul rand, starea de lucruri existenta se datoreaza si
insuficientei reglementari si indepliniri de catre institutiile statului a prevederilor
art. 134 din Constitutia Romaniei, care impun, fara echivoc, ca statul sa
asigure:
- "protejarea intereselor nationale in activitatea economica,
financiara si valutara" [alin. (2) lit. b)];
- "exploatarea resurselor naturale, in concordanta cu interesul
national" [alin. (2) lit. d)].
Aparitia si amplificarea fenomenelor negative la care am facut referire au
fost favorizate si de anihilarea, practic, a activitatii de control financiar
din economie. Organizarea controlului financiar si a Garzii financiare s-a
facut abia prin Legea nr. 30 din 22 martie 1991, care a inceput sa fie pusa in
aplicare, de fapt, numai dupa aprobarea Normelor de organizare si exercitare a
controlului financiar, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 720 din 10 octombrie
1991, intrata in vigoare doar incepand cu data de 24 aprilie 1992.
Curtea de Conturi, ca organ suprem de control financiar si de jurisdictie
in domeniul financiar, cu atributii de supervizare a intregii activitati de
control financiar din economie, a fost reinfiintata abia la 1 martie 1993. Deci
perioada primilor 3 ani dupa 1989, sub aspect economic, financiar, valutar si
de gestiune, s-a derulat in afara unui control financiar organizat si executat
ferm si competent. Or, conform standardelor si practicii internationale, lipsa
sau ineficienta controlului financiar si, mai ales, a controlului intern,
reprezinta cea mai mare zona de risc din economie.
Dupa opinia noastra, starile de lucruri prezentate au fost principalele
cauze care au favorizat incalcarea legii, mai ales in primii 3 ani, in
proportie de fenomene la scara intregii societati, vartej in care au fost
antrenati, alaturi de cei care au urmarit imbogatirea peste noapte pe seama
sectorului public, oameni bine intentionati, care, in contextul complex
prezentat, au urmarit doar sa asigure mentinerea in functiune a sistemelor
economice si publice de a caror administrare si conducere raspundeau. Daca
intr-o societate asezata, proportia cazurilor de incalcare a legii dintr-un
esantion luat in control este de 3-10%, in perioada respectiva, in Romania,
proportia aproape s-a inversat.
Intr-o asemenea conjunctura, una dintre cele mai dificile probleme cu care
ne-am confruntat (si suntem convinsi ca nu numai noi, ci toate organele de
control si de jurisdictie) a fost (si inca mai este) proportionalizarea
raspunderii celor care au incalcat legea fara intentie si fara foloase
personale, fata de raspunderea celor care au facut-o deliberat, folosindu-se de
credibilitatea si nesiguranta functiei salariatilor si functionarilor publici,
profitand de situatia creata si realizand, peste noapte, averi fabuloase,
situatii care, cu deplin temei, indigneaza pe cetatenii onesti.
CAP. 2
Modul in care s-au realizat controalele si rapoartele prezentate
Parlamentului Romaniei
Curtea de Conturi a Romaniei, reinfiintata la 1 martie 1993, asa cum s-a
aratat, si-a inceput activitatea (cu un efectiv redus si in conditiile crearii
din mers a logisticii necesare) la 1 august 1993, cand erau deja scadente pentru
verificare executiile bugetare pe anii 1989, 1990, 1991 si 1992, iar controlul
situatiei, evolutiei, administrarii si utilizarii patrimoniului public si
privat al statului, in cei 3 ani care au trecut pana atunci, a fost, practic,
inexistent. Pe acest fond, Senatul Romaniei, prin Hotararea nr. 5 din 15
februarie 1994, a solicitat (in conformitate cu Legea nr. 94/1992) Curtii de
Conturi sa verifice conturile de executie a bugetelor de stat pe anii 1990 si
1991 (incepand cu 31 decembrie 1989) la urmatoarele obiective:
1. constituirea si utilizarea fondurilor speciale si ale fondurilor de
tezaur, inclusiv utilizarea fondurilor existente la 31 decembrie 1989;
2. formarea si gestionarea datoriei publice si situatia garantiilor
guvernamentale pentru credite interne si externe;
3. utilizarea alocatiilor bugetare pentru investitii si a subventiilor;
4. utilizarea fondurilor valutare din credite externe, din creante externe,
export, prestari de servicii si operatiuni necomerciale, precum si a rezervei
valutare existente la 31 decembrie 1989;
5. evaluarea si valorificarea activelor unor societati comerciale cu
capital de stat in cazul vanzarii, privatizarii si constituirii de societati
comerciale cu participare straina. (In cazul constatarii unor deficiente,
Curtea de Conturi avea obligatia sa extinda controlul si la alte obiective,
pana la clarificarea situatiei in conditiile legii).
De asemenea, Camera Deputatilor a solicitat Curtii de Conturi, in baza
aceleiasi prevederi legale, prin Hotararea nr. 7 din 23 februarie 1994, sa
verifice patrimoniul flotei navale.
In abordarea sarcinilor multiple si complexe revenite Curtii de Conturi,
aceasta a utilizat, cu maxima chibzuinta, fortele si conditiile existente
(numarul de controlori, fata de cifra aprobata in anul 1994, primul an cu buget
propriu aprobat, a evoluat astfel: 12,7% la 1 august 1993; 47% la 31 decembrie
1993; 64,5% la 31 decembrie 1994 si 69,7% la 31 decembrie 1995, iar Curtea de
Conturi isi desfasoara si astazi activitatea intr-un hotel care, si acum,
functioneaza ca atare - ca hotel - cu toate riscurile pentru personalul Curtii
de Conturi si cu o lipsa de spatiu minim cronica (suprafata medie actuala fiind
de 1,55 mp/salariat), in conditiile in care trebuie sa se asigure sali de
judecata, camere de lucru pentru procurori si alte spatii speciale.
Chiar si in aceste conditii, Curtea de Conturi a finalizat controlul si a
depus la Parlamentul Romaniei urmatoarele rapoarte:
1. Raportul intermediar avand ca obiect unele fenomene negative care se
manifesta in formarea si administrarea resurselor financiare ale statului, ale
unitatilor administrative ale statului si ale institutiilor publice, depus cu
adresa nr. 398/6 iulie 1994;
2. Raportul anual referitor la finantele publice locale in anul 1992, depus
cu adresa nr. 104/1 martie 1995;
3. Raportul public anual privind controlul executiei bugetare pe anul 1992
si al modului de gospodarire a patrimoniului public si privat al statului in
perioada 1992-1994, depus cu adresa nr. 480/4 august 1995;
4. Raportul privind patrimoniul flotei navale, depus cu adresa nr. 485/1
august 1995;
5. Raportul anual privind controlul executiei bugetare pe anul 1993, al
fondurilor destinate protectiei sociale, depus cu adresa nr. 101/23 februarie
1996;
6. Raportul anual privind finantele publice locale pe anul 1993 si
gestionarea patrimoniului de catre regiile autonome si societatile comerciale
de interes local, depus cu adresa nr. 144/27 martie 1996;
7. Raportul privind controlul obiectivelor stabilite de Senatul Romaniei,
referitoare la exercitiul bugetar pe anii 1990 si 1991.
Volumul acestor rapoarte insumeaza peste 1.400 de pagini. Dintre acestea,
doua*), la care se refera sinteza de fata, prevazute pe ordinea de zi a Camerelor
Parlamentului Romaniei pentru sedinta din 5 iunie 1996, au 943 de pagini, in
care figureaza:
- principalele abateri de la lege constatate;
- unitatile economice sau institutiile publice la care s-au constatat
abaterile;
- consecintele acestor abateri; si
- masurile luate de catre Curtea de Conturi pentru intrare in legalitate,
pentru recuperarea pagubelor si pentru prevenirea repetarii lor.
--------------------
*) Rapoartele mentionate la pct. 3 si 7 vor fi publicate ulterior, vor fi
difuzate organelor interesate si pot fi consultate la biblioteca Camerei
Deputatilor si a Senatului.
Partea a II-a
Sinteza concluziilor controalelor solicitate de catre Senatul Romaniei prin
Hotararea nr. 5 din 15 februarie 1994
Sectiunea I
EXECUTIA BUGETARA PE ANII 1990 SI 1991
Executia de ansamblu a bugetului pe acesti ani a fost verificata numai de
catre organele Ministerului Finantelor, Curtea de Conturi facand controlul doar
la cele 5 obiective mentionate.
Prezentam, in continuare, executia bugetara pe anii 1990 si 1991, asa cum
rezulta din datele comunicate de catre Ministerul Finantelor.
CAP. 1
Executia bugetara pe anul 1990
Bugetul de stat pe anul 1990 a fost executat in aceeasi structura ca si in
anul 1989, cand mai cuprindea bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele
locale. De asemenea, in lipsa forului legislativ suprem al statului, bugetul a
fost intocmit in noile conditii si aprobat de Guvernul Romaniei in fiecare
trimestru, iar in ansamblu a fost aprobat prin Legea nr. 20/1991.
Executia bugetului de stat pe anul 1990, comparativ cu anul 1989, este
reflectata concludent de urmatorii indicatori:
- milioane lei -
--------------------------------------------------------------------------------
1990 % realizari din % din
P.I.B.
1989 ------------------- total venituri,
------------
Realizari Prevederi Realizari respectiv din 1989 1990
anuale cheltuieli
--------------
1989 1990
--------------------------------------------------------------------------------
1. Venituri 348.421 334.426 307.065 91,8 100,0 43,6 35,8
totale,
din care:
- impozitul pe
circulatia
marfurilor 150.612 98.083 101.288 43,3 33,0 18,9 11,8
- impozitul
pe salarii 50.061 57.461 58.034 14,4 18,9 6,3 6,8
- impozite si
taxe de la
populatie 6.038 6.515 7.230 1,7 2,4 0,8 0,9
2. Cheltuieli 288.425 334.426 310.862 100,0 100,0 36,1 36,3
totale,
din care:
- alocatii
pentru
investitii
si reparatii
capitale 136.381 64.844 63.480 47,3 20,4 17,1 7,4
- subventii
pentru
sectorul de
stat si
diferente de
pret, la unele
produse 3.751 63.049 58.845 1,3 18,9 0,5 6,9
--------------------------------------------------------------------------------
Executia bugetului de stat pe anul 1991 este reflectata concludent si de
urmatorii indicatori:
- miliarde lei -
--------------------------------------------------------------------------------
% din totalul
veniturilor, % din
Sume respectiv P.I.B.
din totalul
cheltuielilor
--------------------------------------------------------------------------------
I. VENITURI - TOTAL 496,8 100,0 22,5
din care:
- impozitul pe profit 110,3 22,2 5,0
- impozitul pe salarii 166,8 33,6 7,5
- impozitul pe circulatia
marfurilor si accize 182,5 36,7 8,3
II. CHELTUIELI - TOTAL 537,9 100,0 24,4
din care:
Cheltuieli de capital 78,6 14,6 3,6
III. DEFICIT (I-II) -41,1 X 1,9
--------------------------------------------------------------------------------
In evolutie, subventiile pe produse si activitati si pentru diferente de
pret si tarif, precum si cheltuielile de capital se prezinta astfel:
- miliarde lei -
--------------------------------------------------------------------------------
% din P.I.B.
1989 1990 1991
---------------------
1989 1990 1991
--------------------------------------------------------------------------------
- Subventii pe produse si pentru
diferente de pret si tarif, 3,8 58,8 112,9 0,5 6,9 5,1
din care:
- buget de stat 3,8 56,0 X 0,5 6,5 X
- bugete locale - 2,8 X - 0,3 X
- Cheltuieli de capital 139,4 67,7 78,6 17,4 7,9 3,6
--------------------------------------------------------------------------------
Unul dintre fenomenele deosebit de grave care a accentuat greutatile
financiare ale agentilor economici a fost deprecierea monedei nationale, care,
in intervalul noiembrie 1991 - 31 decembrie 1992, s-a devalorizat de circa 8
ori.
Sectiunea a II-a
SINTEZA CONTROALELOR LA CELE 5 OBIECTIVE CUPRINSE IN HOTARAREA SENATUI
ROMANIEI Nr. 5/1994
A. Controlul evaluarii si valorificarii activelor societatilor comerciale
cu capital de stat in cazul vanzarii, privatizarii si constituirii de societati
comerciale cu participare straina
CAP. 1
Constituirea, in baza prevederilor Decretului-lege nr. 96/199O privind
unele masuri pentru atragerea investitiei de capital strain in Romania, de
societati comerciale cu capital roman si strain si modul in care acestea si-au
indeplinit obligatiile financiare catre stat, unitatile
administrativ-teritoriale si institutiile publice
Abateri de esenta de la prevederile legale constatate au reprezentat, in
principal:
- acordarea, cu titlu gratuit, a unor bunuri constand, in general, din
cladiri, spatii productive si terenuri aflate in patrimoniul sau in
administrarea actionarului roman (societate comerciala cu capital majoritar de
stat) catre societatea comerciala mixta, bunuri ce nu au fost aduse ca aport in
natura la capitalul social al societatilor comerciale nou-infiintate;
- necalcularea si nevirarea impozitului pe profit si a sumelor destinate
constituirii fondurilor speciale, ca urmare a stabilirii ilegale a duratei de
scutire de la plata acestora, prin interpretarea eronata data cadrului
legislativ in domeniu;
- efectuarea de catre societatile comerciale mixte a unor inregistrari
contabile ilegale si fara a avea la baza documente justificative care sa
certifice realitatea operatiunilor patrimoniale sau comerciale respective, ceea
ce a condus la diminuarea profitului inregistrat, la reducerea drepturilor
cuvenite actionarilor, inclusiv societatii comerciale cu capital majoritar de stat,
sub forma de dividende, precum si la diminuarea obligatiilor fata de bugetul de
stat.
Astfel de incalcari ale prevederilor legale au fost constatate la 86% din
societatile comerciale mixte verificate.
La toate societatile comerciale cu capital de stat care au participat la
construirea unor noi societati comerciale cu capital mixt, in baza prevederilor
Decretului-lege nr. 96/1990, reprezentantii numiti pentru a le apara interesele
in organele de conducere (adunarea generala a actionarilor si consiliile de
administratie) ale noilor societati comerciale au actionat fara a avea un
mandat de reprezentare in acest sens.
Prin acest procedeu, o serie de decizii importante privind: varsarea
capitalului social subscris de asociati; programul de activitate a societatii;
aprobarea bilantului contabil, a contului de profit si pierderi; repartizarea
profitului net si a dividendelor cuvenite actionarilor, politica de investitii
etc. au fost luate de reprezentantii in cauza in nume personal, deci fara a instiinta
si a obtine aprobarea privind pozitia pe care ar fi trebuit sa o adopte, din
actionarului respectiv, adunarea generala a acestuia. Astfel, in fapt
reprezentantii in cauza (persoane fizice) s-au substituit actionarului de drept
- societatea comerciala cu capital de stat -, incalcand astfel prevederile
Legii nr. 78/1992, ale art. 42 din Legea nr. 31/1990 si dispozitiile
referitoare la mandat, reglementate prin Codul comercial, comportamente care au
favorizat incalcarile de lege si consecintele acestora, prezentate.
Dintre abaterile financiare constatate, se detaseaza, ca gravitate pe
planul inlesnirii ilegalitatilor si al consecintelor respective, neregulile in
organizarea si conducerea contabilitatii (care, evident, vizeaza si calitatea
controlului financiar intern). Ne referim, mai cu seama, la:
- neorganizarea si, in consecinta, inexistenta unei evidente analitice care
sa reflecte totalitatea elementelor patrimoniale apartinand societatii
comerciale (mijloace fixe, materiale, productie si investitii neterminate,
terenuri, retele edilitare, debitori, creditori, furnizori interni si externi,
clienti interni si externi etc.);
- inregistrari in evidenta contabila a unor operatiuni fara documente
justificative si nereale, care au influentat negativ atat drepturile si
obligatiile societatii comerciale in contractul de asociere, cat si fata de
bugetul public national.
In cea de-a doua categorie, in contabilitatea patrimoniului, o frecventa
mare au avut neregulile in dimensionarea aportului la capitalul social, a
operatiunilor de compensare intre importuri si exporturi, a serviciilor
furnizate societatii comerciale mixte de catre societatea comerciala cu capital
de stat etc., care au avut implicatii directe asupra legalitatii managementului
practicat in societatea comerciala mixta si asupra dividendelor cuvenite
actionarului cu capital de stat.
Unitatile cu abaterile cele mai semnificative, neregulile pe care le-au
savarsit, modul in care au incalcat prevederile legale si consecintele acestora
sunt redate in capitolul 1 al raportului referitor la acest obiectiv.
CAP. 2
Privatizarea unor societati comerciale, desfasurata de Agentia Nationala
pentru Privatizare inainte de constituirea Fondurilor Proprietatii Private si a
Fondului Proprietatii de Stat
Din verificarile efectuate s-au constatat o serie de incalcari si abateri
de la cadrul legislativ prin care s-a reglementat privatizarea unor societati
comerciale cu capital integral de stat, prin vanzarea de actiuni, inainte de
organizarea Fondurilor Proprietatii Private si a Fondului Proprietatii de Stat
si, in special, de la prevederile cuprinse in capitolul 5 din Legea nr. 58/1991
si de la prevederile Hotararii Guvernului nr. 264/1992, in principal in ceea ce
priveste:
- subevaluarea pretului de vanzare a actiunilor prin necuprinderea in baza
de determinare a acestuia a valorilor reactualizate, conform dispozitiilor
legale, a elementelor patrimoniale si in special a imobilizarilor corporale de
natura mijloacelor fixe si a terenurilor;
- neincluderea in calculele de evaluare a pretului actiunilor a unor
elemente patrimoniale detinute de societatile comerciale cuprinse in actiunea
de privatizare;
- acordarea de facilitati, in sensul platii esalonate, in mai multe rate,
cu sau fara dobanda, a contravalorii actiunilor vandute, prin depasirea
competentelor acordate de lege Agentiei Nationale pentru Privatizare si a
incalcarii de catre aceasta institutie a prevederilor art. 43 coroborat cu art.
48 din Legea nr. 58/1991.
Frecventa unor astfel de abateri de la cadrul legislativ, in vigoare la
data efectuarii operatiunilor, este deosebit de ridicata, ele fiind constatate
in 86% din privatizarile efectuate de catre Agentia Nationala pentru
Privatizare, cuprinse in verificare.
Neregulile au fost favorizate si de nefunctionarea Colegiului Agentiei
Nationale pentru Privatizare.
Conform prevederilor Hotararii Guvernului nr. 264/1992, Colegiului Agentiei
Nationale pentru Privatizare ii reveneau atributii decizionale in ceea ce priveste
analiza si aprobarea elementelor principale ale procesului de privatizare,
respectiv a:
- rapoartelor de evaluare, ca element principal de pornire a negocierilor
in vederea stabilirii pretului de vanzare a actiunilor;
- planului de privatizare;
- conditiilor contractuale de vanzare-cumparare a actiunilor.
Desi acest organism a fost constituit in anul 1992, in fapt el nu a
functionat, procesul decizional mutandu-se la nivelul salariatilor cu functii
de executie, cu depasirea competentelor acestora.
Detaliem o parte dintre neregulile constatate in acest domeniu.
In prim-plan a aparut subevaluarea capitalului social cu care societatile
comerciale au intrat in negocierile pentru privatizare, ca urmare a
nerecalcularii prevazute de actele normative aparute, diferentele inregistrand
proportii deosebite (uneori intrecand cu peste 300% capitalul social declarat).
Este interesant ca in contractele de asociere, partea romana isi asuma
obligatii clare privind reevaluarea aportului sau, dar partenerului strain nu-i
stabileste astfel de sarcini si nici modalitatile de realizare.
La stabilirea pretului actiunilor nu s-a avut in vedere valoarea terenului,
acesta fiind cedat de cele mai multe ori gratuit, fara nici o contraprestatie
din partea cumparatorului.
S-au cuprins in contractele de vanzare-cumparare de actiuni unele
facilitati nepermise de lege, diminuandu-se pretul de vanzare a actiunilor
uneori de aproape 4 ori.
S-au acordat investitorului strain imprumuturi cu incalcarea legii, cu care
acesta a cumparat actiunile societatii comerciale cu capital de stat, imprumut
"garantat", de altfel, doar cu actiunile cumparate ilegal, situatie
prin care investitorul strain si-a creat un statut privilegiat, impotriva
legii, in managementul societatii comerciale si in impartirea profiturilor.
Incalcandu-se astfel legea, s-au facut majorari nelegale de capital social,
cu toate consecintele unei asemenea masuri.
S-au vandut active ale societatilor comerciale, la cumpararea carora aveau
prioritate salariatii si pensionarii acestora, unor societati comerciale cu
raspundere limitata cu capital social privat si ca abaterea sa fie completa,
vanzarea s-a facut cu plata in rate si cu dobanda preferentiala (diferenta de
dobanda neperceputa de catre societatea comerciala cu capital de stat fiind de
peste 50%).
Intrucat neregulile privind problematica terenurilor sunt mai frecvente,
facem precizarea ca, de regula, nu se poate invoca necunoasterea cadrului
legal, intrucat atunci cand s-a facut inregistrarea lui in patrimoniu s-a facut
corect, iar la privatizare, uneori, pretul terenului a fost diminuat de peste 3
ori.
Pentru a sublinia implicatiile necuprinderii in actiunea de privatizare a
tuturor elementelor patrimoniale si la valoarea lor corecta, mai exemplificam
cu faptul ca, la una dintre societatile comerciale ("Alfa" - S.A.
Braila) nu s-au cuprins in calcul nici disponibilitatile banesti si creantele
certe, care, daca s-ar fi luat in calcul, diferenta depasea de peste doua ori
pretul convenit.
In legatura cu indreptarea lucrurilor prezentate si recuperarea pagubelor
create statului, Curtea de Conturi nu are capacitate legala de actiune, ea
neputandu-se interpune intre parti, nici la incheierea si nici pe parcursul
derularii contractelor, pentru a le corecta sau anula.
CAP. 3
Participarea societatilor comerciale cu capital social integral sau
majoritar de stat cu aport in natura si/sau in numerar la constituirea
capitalului social al unor noi societati comerciale, alaturi de alti
actionari/asociati, persoane fizice sau juridice romane si/sau straine, in baza
prevederilor Legii nr. 31/1990 privind societatile comerciale si ale Legii nr.
35/1991 privind regimul investitiilor straine
Din verificarile efectuate a rezultat ca astfel de asocieri s-au realizat
de multe ori cu abateri de esenta de la cadrul legislativ in domeniu, care au
constat, in principal, in:
- subevaluarea aportului societatilor comerciale cu capital de stat la
constituirea capitalului social al societatilor comerciale nou-infiintate;
- nevarsarea la timp si integral a capitalului social subscris de catre
asociati, persoane fizice sau persoane juridice cu capital privat, romane sau
straine;
- participarea neechitabila la repartizarea dividendelor cuvenite
actionarilor, in toate cazurile in defavoarea societatilor comerciale cu
capital majoritar de stat, in special prin repartizarea acestora in functie de
capitalul social subscris si nu in functie de cel efectiv varsat;
- acordarea, cu titlu gratuit, de spatii si terenuri, precum si a altor
facilitati si avantaje materiale si banesti noilor societati comerciale
infiintate;
- neefectuarea evaluarii prin expertiza a aportului in natura adus de
asociati;
- participarea la constituirea unor noi societati comerciale prin decizia
proprie si unilaterala a conducerii executive a societatilor comerciale cu
capital social de stat, fara a solicita si a obtine, in prealabil, aprobarile
si mandatul necesar din partea propriei adunari generale a actionarilor;
- acceptarea si semnarea unor contracte de asociere care prin continutul
lor defavorizeaza actionarul - societatea comerciala cu capital social de stat
etc.
Astfel de incalcari de la prevederile legale au fost constatate la 93,7%
din societatile comerciale verificate pe aceasta problematica.
O speta aparte se refera la resursele naturale. Nefiind reglementata
suficient, modalitatea in care statul isi realizeaza obligatia prevazuta la
art. 134 din Constitutie "exploatarea resurselor naturale, in concordanta
cu interesul national", prin contractele de asociere s-au cedat, de
regula, fara reglementari clare, partenerilor straini, dreptul de exploatare si
de valorificare a unor asemenea resurse pe suprafete mari de teren (unele de peste
25 mii mp). Partenerul strain, in astfel de cazuri, nu numai ca este actionar
majoritar, cu toate drepturile pe care le implica o asemenea pozitie, dar a
beneficiat si de o subevaluare importanta si nelegala a aportului societatii
comerciale cu capital social de stat romanesti. Mai mult, partenerul strain
"a umplut" o parte din aportul sau la capitalul social cu utilaje cu
un grad avansat de uzura fizica si morala.
O alta categorie de nereguli cu consecinte grave asupra managementului noii
societati comerciale mixte create au constituit-o unele cazuri, care intrec
orice inchipuire. Desi partea romana si-a varsat, in termenul legal, peste 96%
din aportul la capitalul social subscris, partea straina a varsat doar 3,3% si
cu toate acestea nu s-a luat masura de suspendare a dreptului de vot, potrivit
legii.
Acceptarea, de catre partea straina, in aceste cazuri, la plata in dolari a
salariilor, primelor, cheltuielilor de protocol a reprezentantilor partii
romane, credem ca are relevante si semnificatii multiple.
In timp ce la societatea comerciala mixta se petreceau astfel de fapte,
societatea comerciala cu capital social de stat inregistra pierderi de ordinul
sutelor de milioane si nu varsa obligatii catre bugetul public national de
valori si mai mari.
Un alt fenomen intalnit este punerea de catre partea romana la dispozitia
noii societati comerciale mixte, cu titlu gratuit, a unor bunuri ale sale,
peste aportul la capitalul social subscris (depozite, hale, de mii de metri
patrati), prejudiciind statul de valori mari si afectand grav interesele
societatii comerciale cu capital de stat.
Alt fenomen apropiat celui descris este practica de a se reevalua bunurile
aduse ca aport la capitalul social dupa constituirea societatii comerciale
mixte si "aranjarea" lucrurilor in asa fel incat de majorarea, pe
aceasta cale, a capitalului social sa beneficieze doar partea romana si straina
cu aport de capital social privat.
Nu in ultimul rand a aparut practica unor societati comerciale cu capital
social de stat "mama", de a inchiria societatii comerciale mixte o
serie de bunuri, la chirii modice de 7-25 de ori mai mici decat cele legale.
Au fost societati comerciale cu capital social de stat tot "mama"
care au garantat, cu elemente patrimoniale proprii (de pilda cu 2 avioane),
creditele angajate de societatea comerciala mixta, fara nici un fel de masuri
asiguratorii. De asemenea, s-au facut plati societatii comerciale mixte, fara
documente si fara asigurarile elementare necesare.
CAP. 4
Privatizarea unor societati comerciale cu capital social integral sau
majoritar de stat, ca urmare a majorarii capitalului social propriu, prin
emisie suplimentara de actiuni/parti sociale si valorificarea acestora prin
vanzarea catre diverse persoane, efectuata, in multe situatii, cu incalcarea
grava a prevederilor Legii nr. 31/1990, prin:
- subevaluarea pretului de vanzare a noilor actiuni emise, ca urmare a
neefectuarii evaluarii patrimoniului detinut de societatea comerciala,
incalcandu-se astfel prevederile art. 158, ale art. 160 coroborate cu art. 13
si art. 23 din Legea nr. 31/1990;
- subdimensionarea capitalului social detinut de stat, prin neefectuarea
operatiunilor de reevaluare a acestuia, conform dispozitiilor legale, ceea ce a
dus la schimbarea nejustificata a ponderii actionariatului in favoarea celui
privat, cu efect asupra participarii la actul decizional si la repartizarea
dividendelor;
- acordarea ilegala, de catre societatile comerciale emitente de actiuni
suplimentare, a unor imprumuturi si avansuri cumparatorilor in vederea
achitarii acestora, prin incalcarea prevederilor art. 69 din Legea nr. 31/1990;
- acceptarea achitarii cu intarziere a contravalorii actiunilor cumparate
de diversele persoane fizice si persoane juridice cu capital privat, fara a se
calcula penalitati, incalcandu-se astfel prevederile art. 10, art. 35 si art.
158 din Legea nr. 31/1990;
- majorarea ilegala a capitalului social prin emisie suplimentara de
actiuni, ca urmare a deciziei unilaterale a conducerii executive a societatilor
comerciale, fara solicitarea si aprobarea acestei masuri de catre adunarea
generala a actionarilor, singurul organ abilitat, conform art. 75 din Legea nr.
31/1990, sa dispuna in acest sens;
- solicitarea, cu ocazia majorarii capitalului social, prin emisie
suplimentara de actiuni, a radierii din Registrul comertului a societati
comerciale respective si, concomitent, a aprobarii si inregistrarii unei
"asa-zise" noi societati comerciale cu acelasi sediu social si cu
aceeasi denumire, in scopul scutirii de la plata impozitului pe profit si a
obligatiilor catre unele fonduri speciale;
- s-au acordat imprumuturi partii cu aport de capital social privat din
fondul de rezerva, care nu este un fond de disponibilitati banesti, imprumutul echivaland,
in aceste cazuri, cu o emisiune monetara fara acoperire;
- s-au infiintat si s-au desfiintat societati comerciale mixte, constituite
cu aportul societatilor comerciale cu capital social de stat, pentru a se eluda
legea, pentru evaziune fiscala (prin utilizarea, nelegal, de facilitati
existente la data respectiva).
Astfel de abateri s-au constatat la toate societatile comerciale verificate
pe linia modului in care au fost respectate prevederile legale privind
majorarea capitalului social prin emisie suplimentara de actiuni.
Spre exemplu, s-a aprobat majorarea capitalului social, prin emiterea de
actiuni suplimentare, pentru a fi vandute, de regula, catre salariati, fara ca
patrimoniul sa fi fost reevaluat corect. Prin aceasta s-a diminuat valoarea
reala a actiunii, care nu numai ca a dus la prejudicierea societatii comerciale
cu capital social de stat, dar a schimbat "raportul de forte" in
societatea comerciala mixta, partenerul strain "trezindu-se" cu un
cadou, fara nici un efort.
*
* *
Societatile comerciale cu abateri mai grave, abaterile, modul in care au
fost savarsite, consecintele si stadiul actual al valorificarii actului de
control se regasesc in rapoartele prezentate.
Actiunile Curtii de Conturi, in cazurile si in spetele aratate, s-au
indreptat impotriva reprezentantilor societatilor comerciale cu capital social
de stat care au incalcat legea sau nu si-au facut datoria si nu asupra
investitorilor straini (de altfel, Curtea de Conturi poate intra in control la
societatile comerciale cu capital social privat doar in situatii strict
limitate de lege).
*
* *
Intrucat o parte dintre neregulile la care am facut referire se manifesta
si astazi, consideram ca institutiile raspunzatoare de existenta lor trebuie sa
ia masuri mai ferme de asanare. Evident, Curtea de Conturi va continua
controlul si la alte unitati din economie.
B. Controlul modului de utilizare a fondurilor valutare din credite
externe, din creante externe, export, prestari de servicii si operatiuni
necomerciale, precum si a rezervei valutare existente la 31 decembrie 1989
Pentru realizarea acestui obiectiv, Curtea de Conturi a efectuat controale
la: Banca Nationala a Romaniei, Banca Romana de Comert Exterior - S.A. si
celelalte banci cu capital de stat, Ministerul Finantelor si Ministerul
Comertului, fostele intreprinderi de comert exterior (I.C.E.) si alti agenti economici
cu activitate de import-export.
Din controlul efectuat a rezultat o serie de abateri grave privind
administrarea si gestionarea fondurilor valutare ale statului, recuperarea
creantelor externe ale statului, functionarea pietei valutare, repatrierea
valutei, modul de utilizare de catre agentii economici a sumelor in valuta,
ceea ce a dus la epuizarea rezervelor valutare ale statului, la indatorarea
externa a tarii, la un deficit accentuat al balantei de plati externe a tarii,
la presiuni asupra nivelului cursului de schimb si la cresterea datoriei
publice.
La 31 decembrie 1989 Romania nu inregistra datorii externe si avea
constituite fonduri ale statului in devize convertibile de 2.030 milioane
dolari S.U.A., in legatura cu care sunt de aratat urmatoarele:
1. In legatura cu gestionarea resurselor valutare ale statului, existente
la 31 decembrie 1989
1.1 - Banca Romana de Comert Exterior - S.A. a desfiintat, in luna ianuarie
1990, in mod nelegal si nejustificat, evidenta "Fondului valutar
centralizat al statului", care la 31 decembrie 1989 insuma 1.106 milioane
dolari S.U.A. si, ca urmare, nu s-a putut stabili, pe baza de documente, modul
de gestionare a acestui fond.
1.2 - In anul 1991, Banca Romana de Comert Exterior - S.A. a deschis pe
numele Bancii Nationale a Romaniei un cont intitulat "B.N.R. - Fond de
stat in valuta", in care, prin patru operatiuni, a inregistrat plati fara
documente justificative de 906,0 milioane dolari S.U.A., facand datoare, in
acest fel, Banca Nationala a Romaniei, in numele statului, cu suma mentionata,
pe motiv ca ar fi achitat, la extern, datorii ale statului.
Pentru nici una dintre aceste operatiuni nu au fost puse insa la dispozitia
controlului documente din care sa rezulte: obiectul platilor; data efectuarii
acestora; destinatarul sumelor; cine a dispus si a aprobat plata; daca sumele
in cauza reprezentau obligatii certe ale statului.
Banca Nationala a Romaniei, fara sa verifice realitatea datelor prezentate
de Banca Romana de Comert Exterior - S.A., a acceptat sa indatoreze statul cu
888,1 milioane dolari S.U.A. si sa plateasca pentru aceasta suma dobanzi la
nivel LIBOR pentru dolarul S.U.A. +1,5%, care, pana la 31 decembrie 1994,
insumau 85,5 milioane dolari.
In fapt, cele doua banci nu au adus la indeplinire obligatiile ce le
reveneau din Hotararea Guvernului nr. 1.356/1990 si din Legea nr. 34/1991, cu
privire la predarea-primirea rezervelor valutare ale statului.
Este de mentionat si faptul ca Banca Nationala a Romaniei, prin raportul
prezentat Parlamentului Romaniei in luna mai 1993, desi a aratat ca exista
datorii fata de Banca Romana de Comert Exterior - S.A., nu a prezentat, totusi,
date privind volumul, necesitatea, oportunitatea si influentele acesteia asupra
rezervelor valutare ale statului.
Angajarea acestui imprumut care, impreuna cu dobanzile aferente, insumeaza
circa 1 miliard dolari S.U.A., pe langa faptul ca nu a fost justificata cu date
concrete, verificabile, s-a facut si prin abatere de la normele legale in
vigoare, astfel:
- nu s-a solicitat aprobarea Parlamentului Romaniei, avand in vedere ca
Banca Nationala a Romaniei era competenta, potrivit art. 2 din Legea nr.
34/1991, sa angajeze credite in valuta, cu durata de rambursare de pana la un
an, or acest credit a fost angajat pe o durata de 5 ani;
- desi s-au afectat rezervele valutare ale statului cu circa 1 miliard
dolari S.U.A., nu a fost si nu este inclus la datoria publica a statului.
1.3 - Banca Nationala a Romaniei a acceptat, in februarie 1990, ca in
contul sumei de 770,6 milioane dolari S.U.A. din rezerva valutara a statului,
pusa temporar la dispozitia Bancii Romane de Comert Exterior - S.A. (727,6
milioane dolari S.U.A.) si a Ministerului Comertului Exterior si Cooperarii
Economice Internationale (43,0 milioane dolari S.U.A.), inainte de anul 1989,
sa incaseze contravaloare acesteia in lei, renuntand la obligatia reintregirii
rezervei.
1.4 - Potrivit Decretului-lege nr. 30 din 18 ianuarie 1990, intregul
patrimoniu care a apartinut fostului Partid Comunist Roman, inclusiv fondurile
banesti si valutare urmau sa fie trecute in proprietatea statului.
Disponibilitatile valutare ale Oficiului Economic Central
"Carpati" erau in luna martie 1990, potrivit extrasului de cont, de
153,4 milioane dolari S.U.A.
Intrucat Banca Romana de Comert Exterior - S.A. a desfiintat evidenta
fondului valutar al statului, incepand luna ianuarie 1990, nu s-a putut
verifica daca aceasta suma a fost trecuta, potrivit legii, in fondul valutar al
statului, respectiv daca a fost avuta in vedere ca resursa in determinarea
"golului de balanta" pretins de Banca Romana de Comert Exterior -
S.A., in suma de 888,1 milioane dolari S.U.A.
1.5 - Procurorul general financiar al Curtii de Conturi a apreciat ca
faptele mentionate intrunesc elementele constitutive ale infractiunii de abuz
in serviciu, prevazuta art. 248 din Codul penal, sesizand Parchetul General de
pe langa Curtea Suprema de Justitie, in septembrie 1994.
1.6 - De asemenea, prin decizie a presedintelui Sectiei de control ulterior
a Curtii de Conturi s-a dispus consiliilor de administratie ale celor doua
banci sa ia masuri pentru reconstituirea evidentei gestionar-contabile fondului
valutar al statului, pe baza careia sa procedeze la predarea-primirea rezervei valutare
in devize convertibile, in conformitate cu prevederile art. 4 din Hotararea
Guvernului nr. 1.356/1990 si ale art. 33 din Legea nr. 34/1991, precum si la
regularizarea eventualelor diferente rezultate.
2. Cu privire la operatiunile de incasari si plati in valuta dupa 31
decembrie 1989
2.1. - In perioada 1990-1991, datorita scaderii masive a exporturilor si
cresterii rapide a importurilor, au fost epuizate rezervele valutare ale tarii,
existente la 31 decembrie 1989, care insumau circa 2 miliarde dolari S.U.A., si
s-a inceput indatorarea externa a tarii prin apelarea la credite externe care,
la finele anului 1991, insumau 897 milioane dolari S.U.A.
Masurile luate in anii 1990-1991 nu au fost de natura sa asigure mentinerea
nivelului exporturilor si echilibrarea balantei de plati externe, situatie care
s-a datorat si urmatorilor factori:
- liberalizarea importurilor fara ca Ministerul Comertului si Turismului sa
ia, concomitent, masuri pentru stimularea exportului si asigurarea echilibrului
valutar in activitatea de comert exterior, asa cum avea obligatia, potrivit
Hotararii Guvernului nr. 805 din 20 iulie 1990;
- autorizarea platilor in valuta de catre Banca Nationala a Romaniei s-a
facut fara respectarea prevederilor Legii nr. 15/1990, potrivit carora avea
obligatia de a nu autoriza importurile de bunuri care "se pot procura din
tara in conditii competitive", in scopul asigurarii echilibrarii balantei
de plati externe.
La neajunsurile semnalate a contribuit si ineficacitatea reglementarilor
valutare ale Bancii Nationale a Romaniei, precum si lipsa unui control ferm din
partea acesteia asupra modului de respectare a normelor respective.
2.2. - Mecanismele create in perioada 1990-1991 cu privire la regimul
valutar au depasit, uneori, cadrul legal si nu au fost de natura a stimula
productia de export si, respectiv, a asigura resursele necesare echilibrarii
balantei de plati externe.
Relevant este faptul ca, de si legile nr. 15/1990 si nr. 31/1990 prevedeau
posibilitatea agentilor economici de a dispune de 50-70% din veniturile nete in
valuta, prin Hotararea Guvernului nr. 763 din 11 noiembrie 1991, aceste
drepturi au fost anulate, agentii economici fiind obligati sa cedeze statului
toata valuta incasata.
Masura nu a dus insa la cresterea rezervelor valutare ale statului,
deoarece valuta colectata a fost folosita, in cea mai mare parte, pentru
acoperirea unor goluri de resurse pretinse de Banca Romana de Comert Exterior -
S.A.
3. Cu privire la utilizarea sumelor incasate din creante externe
In perioada 1990-1991 au fost incasate creante externe, in principal pe
relatia Republica Araba Egipt, in suma totala de 219 milioane dolari S.U.A.,
care a fost utilizata pentru investitii in obiective turistice (21,0 milioane
dolari), importuri de marfuri egiptene (196,0 milioane dolari) si pentru
finantarea altor cheltuieli (2,0 milioane dolari).
In legatura cu utilizarea acestor creante s-a constatat ca:
- marfurile importate in contul creantelor au fost, in principal bunuri de
consum care, in majoritatea cazurilor, se produc si in tara;
- o parte importanta din contravaloarea in lei a bunurilor importate, peste
68 miliarde lei, a fost folosita, in mod nelegal de catre societatile
comerciale importatoare, in loc sa fie virata la bugetul de stat.
4. Principalele deficiente constatate la Banca Romana de Comert
Exterior - S.A.:
4.1 - Facilitarea procurarii de valuta prin nerespectarea Regulamentului
valutar si la un curs de schimb inferior celui oficial.
De exemplu: Banca Romana de Comert Exterior - S.A. a vandut unor clienti ai
sai, in baza unui acord incheiat cu Banca Nationala a Romaniei, suma de 158
milioane dolari S.U.A. pentru efectuarea de plati la extern, la cursul de
schimb de 226 lei/dolar in vigoare la data incheierii acordului, cu toate ca
platile la extern urmau a se efectua ulterior, cand, de fapt, cursul de schimb
a ajuns pana la 817 lei, deci de aproape 4 ori mai mare.
Consecintele acestor operatiuni au fost urmatoarele:
a) cresterea datoriei publice si a obligatiilor bugetului de stat prin
transferul nelegal si nejustificat pe seama acestuia al influentelor
nefavorabile de curs inregistrate la acest credit.
Datorita deprecierii leului in raport cu dolarul S.U.A., pe perioada de la
data acordarii si pana la restituirea creditului s-au inregistrat diferente
nefavorabile de curs valutar, care insumeaza 171 miliarde lei, cu care este
tinut dator bugetul de stat;
b) diminuarea rezervelor valutare ale statului prin restituirea, din aceste
rezerve, a sumei respective.
Din aceleasi rezerve s-au platit si dobanzi in suma de peste 10 milioane
dolari S.U.A. la creditul respectiv;
c) favorizarea unor clienti care au beneficiat de avantaje substantiale
prin cumpararea valutei la un curs de schimb mai mic, ceea ce a facilitat o
concurenta neloiala intre importatori, intrucat ceilalti clienti au procurat
valuta la un curs de pana la 2-3 ori mai mare.
4.2 - Acordarea de credite in lei pentru procurarea de valuta in afara
pietei valutare, operatiuni interzise de Regulamentul valutar.
Spre exemplu: unei singure societati comerciale cu capital social privat i
s-au acordat credite in suma totala de 2,8 miliarde lei cu care aceasta a
cumparat suma de 6,6 milioane dolari S.U.A. in afara pietei valutare.
Subliniem si faptul ca prin adresa nr. 746 din 28 decembrie 1993,
conducerea Bancii Romane de Comert Exterior - S.A. a comunicat Camerei
Deputatilor, la solicitarea comisiei de analiza a activitatii Bancii Nationale
a Romaniei si a bancilor comerciale, ca "Banca Romana de Comert Exterior -
S.A. nu a acordat nici un credit al carui scop sa fie in mod explicit
cumpararea de valuta", ceea ce nu corespunde situatiei reale.
4.3. - Acordarea de credite in valuta unor clienti, pentru plata importurilor,
pe care le-a recuperat ulterior in lei, ceea ce reprezinta in fapt operatiuni
deghizate de vanzare de valuta in afara pietei valutare.
4.4. - Favorizarea unor agenti economici prin acordarea de credite in lei
si in valuta, numai pe riscul sau fara sa solicite constituirea de garantii
materiale asiguratorii, iar in unele cazuri nici nu a incheiat conventii de
credit, contrar prevederilor Legii nr. 33/1991 privind activitatea bancara si
propriilor sale norme de lucru si, in consecinta, in cazul unor agenti
economici care nu au mai restituit creditele primite, banca nu a mai avut
posibilitatea executarii unei garantii materiale si, ca urmare, a fost
prejudiciata cu sumele nerambursate si cu dobanzile datorate.
De exemplu: s-au acordat numai unei singure societati comerciale, in
perioada noiembrie 1990 - ianuarie 1991, credite in valuta de 3,4 milioane
dolari S.U.A., care nu au fost restituite bancii pana la data controlului, desi
erau scadente din luna noiembrie 1991.
O parte din acest credit, respectiv suma de 2,6 milioane dolari S.U.A., a
fost transformata, in luna martie 1992 din valuta in lei (0,5 miliarde lei), la
cursul de 198 lei/dolar, in vigoare la data platilor la extern.
Ca urmare acestei operatiuni de transformare a creditului din valuta in
lei, Banca Romana de Comert Exterior - S.A. a inregistrat o pierdere de 4,3
miliarde lei, intrucat creditul de 2,6 milioane dolari S.U.A. reprezenta, la
cursul de la finele anului 1994, suma de 4,8 miliarde lei si nu 0,5 miliarde
lei cu cat apare dator acest client in evidenta bancii.
S-a pus la dispozitie unei societati comerciale, in numerar, suma de
100.000 dolari S.U.A., preluata abuziv din contul altei societati comerciale,
suma care a fost restituita societatii comerciale abia dupa un an, dintr-un
credit in valuta, acordat de aceeasi banca si care nu era rambursat pana la
data controlului.
De precizat ca la data acordarii acestui credit, de 100.000 dolari S.U.A.,
societatea comerciala in cauza avea la banca obligatii restante de peste 1
miliard lei.
4.5. - Unele societati comerciale cu capital social privat au beneficiat,
in permanenta, din partea bancii, de un tratament preferential, cu totul aparte
fata de alti clienti, intrucat li s-au pus la dispozitie importante fonduri in
valuta si in lei prin nerespectarea reglementarilor in vigoare, in sensul ca nu
s-au constituit garantii materiale si nu s-au incheiat contracte sau conventii
de credite cu acestia, majoritatea operatiunilor fiind aprobate de persoane
care nu aveau competenta necesara.
Aceste operatiuni prezinta riscuri si, ca atare, in unele cazuri, au dus la
inregistrarea de pierderi de catre banca.
Astfel, in conditiile in care toti agentii economici nu dispuneau de
resursele financiare necesare la inceputul activitatii, pentru unii dintre
acestia, banca a asigurat accesul neconditionat la credite in valuta si in lei,
fara sa le pretinda garantii materiale, dandu-le astfel posibilitatea sa
beneficieze de conjuncturile favorabile aparute (majorari de preturi,
modificari ale cursului leului etc.), pe seama carora au obtinut profituri
substantiale, sporindu-le spectaculos capitalul social.
Comparativ cu acestia, celorlalti agenti economici li s-au aplicat, in mod
strict, prevederile normelor bancare, si li s-a pretins garantii materiale de
cel putin 120% fata de creditele solicitate, precum si indeplinirea altor
conditii, creandu-se, in acest fel, o diferentiere rapida a agentilor economici
prin practicarea unor forme de concurenta neloiala.
*
* *
Toate aceste nereguli fac obiectul a 11 acte de control, dintre care 10 au
fost trimise la Parchetul General, iar unul a fost inaintat de procurorul
general financiar Sectiei jurisdictionale a Curtii de Conturi.
C. Cu privire la utilizarea subventiilor si alocatiilor bugetare pentru
investitii, in anii 1990 si 1991, de catre regiile autonome de interes national
Ca urmare a controlului s-a constatat ca s-a acordat un numar de 5 regii
autonome subventii mai mari decat cele cuvenite in suma de 2.303,8 milioane
lei, fara a fi restituite in termenul legal la bugetul de stat.
Incasarea acestor subventii in mod necuvenit s-a datorat, in principal,
cuprinderii, in calculul fundamentarii necesarului de subventii pe anul 1991, a
unei valori a productiei mai mare decat cea efectiv realizata sau a unor
cheltuielile care nu privesc realizarea produselor sau serviciilor aprobate a
fi subventionate de la bugetul de stat.
Actele de control continand aspecte de natura penala au fost trimise de
catre procurorul financiar la parchetele de pe langa tribunale.
Utilizarea alocatiilor
In anii 1990 si 1991 au fost acordate de la bugetul stat alocatii pentru
investitii in suma de 14.328,1 milioane lei.
Din cele 11 regii autonome de interes national care au beneficiat de
alocatii bugetare pentru investitii, organele Curtii de Conturi au verificat un
numar de 8, care au utilizat 92% din totalul alocatiilor bugetare acordate de
la bugetul de stat.
Controalele efectuate au scos in evidenta ca, in general, au fost
respectate actele normative care reglementeaza aceasta materie, deficientele
constatate constand fie in faptul ca nu a fost respectata destinatia
alocatiilor bugetare acordate, fara insa a se perturba activitatea regiei, fie
ca au fost inregistrate eronat in evidenta contabila. Concret, aceste
deficiente au fost urmatoarele:
- au fost efectuate o serie de "cheltuieli de capital" din
alocatii bugetare primite in anii 1990 si 1991 de catre regiile autonome de
interes national fara respectarea prevederilor Legii nr. 10/1991 si ale legilor
bugetare anuale, in care se mentiona utilizarea acestora pentru intreprinderi
noi si dezvoltari importante.
Contrar acestor prevederi, alocatiile bugetare au fost utilizate, in unele
cazuri, pentru procurarea de obiecte de inventar si mijloace fixe necuprinse in
listele de investitii aprobate;
- au fost inregistrate eronat in evidenta contabila alocatiile bugetare
primite pentru investitii, incalcandu-se prevederile Legii nr. 82/1991.
In timpul controlului, deficientele mentionate mai sus au fost inlaturate
prin evidentierea corecta in contabilitate a alocatiilor bugetare pentru
investitii, primite de la bugetul de stat.
D. Formarea si gestionarea datoriei publice
Evolutia datoriei publice interne, in perioada 1990-1991, a fost
urmatoarea:
- miliarde lei-
--------------------------------------------
1989 -
--------------------------------------------
1990 3,8
--------------------------------------------
1991 41,1
--------------------------------------------
Datoria publica interna, inregistrata in aceasta perioada, provine exclusiv
din deficitul bugetar inregistrat la finele anilor respectivi, care a fost
acoperit astfel:
- 3,8 miliarde lei prin Legea nr. 7/1992;
- 41,1 miliarde lei printr-un imprumut de stat contractat de Ministerul
Economiei si Finantelor, aprobat prin Legea nr. 74/1991.
Datoria publica externa
Evolutia datoriei publice externe in perioada 1990-1991 a fost urmatoarea:
- milioane dolari -
---------------------------------------------
1989 224,0
---------------------------------------------
1990 223,0
---------------------------------------------
1991 967,0
---------------------------------------------
Desi volumul creditelor externe contractate a fost mult mai mare, tragerile
efective reflectate in datoria externa au fost mult mai reduse, astfel:
- milioane dolari -
---------------------------------------------
Credite Credite Credite
contractate (angajate rambursate
efectiv)
----------------------------------------------
1990 243,0 223,0 -
----------------------------------------------
1991 1.922,2 998,0 31,5
----------------------------------------------
Din creditele angajate cu Banca Internationala pentru Reconstructie si Dezvoltare
(180,0 milioane dolari) si cu Banca Europeana pentru Investitii (31,0 milioane
dolari) nu s-au tras decat 3,3 milioane dolari, respectiv 1,56% .
Din creditele aprobate de Fondul Monetar International, in suma de 856,2
milioane dolari, pentru anul 1991 nu s-a putut beneficia de suma de 84,0
milioane dolari, reprezentand ultima tragere din 15 decembrie 1991, datorita
nerealizarii criteriilor de performanta convenite cu Fondul Monetar
International prin Aranjamentul stand-by (neasigurarea rezervelor
internationale si neincadrarea in volumul de credite convenit).
E. Constituirea si utilizarea fondurilor speciale si a fondurilor de tezaur
In anul bugetar 1990 si in cei anteriori nu a functionat in economia
romaneasca sistemul fondurilor speciale si al fondurilor de tezaur.
Din controlul efectuat de organele abilitate ale Curtii de Conturi asupra
conturilor de executie intocmite la nivelul ordonatorilor principali, secundari
si tertiari de credite pentru anul bugetar 1991, s-a constatat ca unele fonduri
speciale au fost constituite si utilizate fara bugete aprobate de Parlamentul
Romaniei sau cu abateri (fond special din diferente favorabile din reevaluarea
stocurilor, fondul din vanzarea locuintelor).
La constituirea si utilizarea fondurilor de tezaur, abaterile au constat in
nerespectarea destinatiilor legale in utilizarea acestor fonduri, in neluarea
masurilor de negociere, cu sucursalele Bancii Comerciale Romane - S.A., a
dobanzilor legale pentru disponibilitatile din conturile bancare etc.
Partea a III-a
Executia bugetara pe anul 1992 si administrarea patrimoniului public si
privat al statului in perioada 1992-1994
CAP. 1
Aspecte generale
Pentru exercitiul bugetar al anului 1992, ponderea unitatilor si a cheltuielilor
verificate reprezinta:
1992
- in % -
-------------------------------------------------
Numarul Volumul de
de unitati cheltuieli
verificate
-------------------------------------------------
- Bugetele publice 15,1 78,0
locale
- Bugetul de stat 26,0 70,4
- Bugetul asigurarilor
sociale de stat 67,1 97,4
-------------------------------------------------
Controlul la ordonatorii de credite bugetare s-a efectuat in functie de
limitele valorice aprobate conform legii, avandu-se in vedere efectivele reduse
de controlori, asa cum s-a aratat.
Principalele fenomene negative de amploare, rezultate din control in zona
indisciplinei bugetare, constau in: schimbarea destinatiei alocatiilor bugetare
aprobate; finantarea cheltuielilor aferente unui exercitiu bugetar din
alocatiile aferente altui exercitiu bugetar; plata cu anticipatie a unor
marfuri, a executarii de lucrari sau de servicii prin abatere de la normele
legale; nevirarea la bugetul de stat a sumelor datorate legal din impozite,
taxe si alte obligatii; nerespectarea de catre unitatile
administrativ-teritoriale locale a normelor si normativelor de cheltuieli
stabilite de Guvern pentru unitatile finantate de la bugetul de stat etc. si,
nu in ultimul rand, nerealizarea veniturilor cuvenite bugetului public
national. Ordonatorii de credite au invocat existenta unor situatii critice,
cum ar fi: aprobarea cu intarziere a bugetului de stat si, respectiv, a
bugetelor locale; punerea la dispozitie a creditelor bugetare aprobate, in mod neritmic
si in neconcordanta cu nevoile reale; alocarea, in ultima luna si chiar decada
a anului, a unor sume importante, cand nu mai pot fi cheltuite pana la finele
anului respectiv, cu respectarea intocmai a dispozitiilor legale; rectificarea
tardiva a bugetelor, in unele cazuri, in anul urmator celui la care se refera.
Situatiile invocate s-au confirmat, existenta si implicatiile lor fiind
constatate si de specialistii Curtii de Conturi.
Pentru eliminarea acestor dificultati, care au afectat negativ desfasurarea
normala a executiei bugetare, se impune satisfacerea cerintelor justificate,
invocate de cei controlati si, mai cu seama, aprobarea bugetelor inainte de
inceputul anului calendaristic, alocarea fondurilor in concordanta cu
esalonarea in timp a actiunilor programate prin bugete, operarea, in timp
oportun, a rectificarilor legale ale bugetelor publice, impuse de legislatie si
de noile realitati etc.
La originea multor abateri de la reglementarile legale se afla indisciplina
bugetara de care au dat dovada unii ordonatori de credite, generata de
neintelegerea sau neacceptarea exigentelor ce trebuie sa existe in domeniul
complex al utilizarii fondurilor publice, manifestarea unor tendinte de
abuzuri, ilegalitati, precum si de autonomie excesiva in utilizarea acestor
fonduri, in afara limitelor legale.
Din zona situatiei, evolutiei, administrarii si utilizarii patrimoniului
public si privat al statului, principalele fenomene negative care s-au
manifestat au constat in: subevaluarea elementelor patrimoniale in actiunile de
vanzare si de privatizare, scoaterea nelegala din functiune a unor active fixe,
inchirieri nelegale sau cu chirii nelegale ale unor active fixe, vanzari in
conditii nelegale de active fixe si circulante, deficiente grave in gestionarea
patrimoniului, incorectitudinea inventarierilor si bilanturilor contabile,
schimbarea destinatiei subventiilor si alocatiilor bugetare, nevirarea sumelor
cuvenite bugetului public national, alimentarea artificiala a blocajului
financiar, acordarea de avansuri fara contraprestatii, angajarea si derularea
de credite cu garantii guvernamentale, in conditii nelegale, si altele.
A. Schimbarea destinatiei alocatiilor bugetare, stabilita prin bugetele
aprobate, in situatii nepermise de lege
Abateri de acest fel au fost constatate la 25% din totalul ordonatorilor de
credite verificati, precum si la 23% din totalul regiilor autonome si
societatilor comerciale cu capital integral sau majoritar de stat controlate.
Intinderea fenomenului a fost insa mult mai mare, situatia reala fiind
mascata de practica unor ordonatori de credite care, la finele exercitiului
bugetar, cu prilejul rectificarii bugetului, si-au aliniat prevederile de
credite bugetare la nivelul cheltuielilor efectuate, pe total si pe structura,
facand sa nu apara nici o abatere intre prevederi si executie.
Din multitudinea de spete de acest fel redam, in continuare, doar cateva,
care consideram ca sunt mai incarcate de semnificatii.
1. Incasarea nelegala de la bugetul de stat de subventii peste nivelul
pierderilor inregistrate care, in loc sa fie restituite bugetului de stat au
fost folosite in alte scopuri, ca de pilda achizitionarea de autobuze,
acordarea de avansuri pentru procurarea de piese de schimb, care nu au fost primite
nici pana la data controlului (sute de milioane lei, care erau in aceste
situatii de mai mult de 2 ani), achizitionarea de televizoare si de zahar de la
societati comerciale cu raspundere limitata, produse ce nu intrau in obiectul
lor de activitate (dand si avansuri, acestea constituind practic o creditare
deghizata, fara dobanda) etc.
2. Folosirea sumelor primite de la bugetul de stat pentru realizarea unor
lucrari de alimentari cu apa, de canalizare si altele de larg interes
cetatenesc, in alt scop (pentru rambursarea unor credite si plati de dobanzi
care nu aveau legatura cu aceste lucrari etc.).
3. Retinerea, de catre unele ministere, nelegal, si utilizarea unor
importante sume destinate bugetului de stat, pentru:
a) garantarea, pentru terte persoane, a unor credite de valori mari care nu
aveau nimic comun cu specificul activitatii lor;
b) retinerea unor venituri din activitatea proprie de valori mari, fara
aprobare, care, potrivit legii, se cuveneau bugetului de stat, si utilizarea lor
peste cheltuielile prevazute in bugetul aprobat;
c) efectuarea, la finele anului, de plati nedatorate (fictive), urmate de
restituirea sumelor in anul urmator, si utilizarea lor in afara prevederilor
bugetare (uneori sumele astfel virate au fost utilizate de societati comerciale
cu capital social privat, timp indelungat, fara contraprestatie si fara
dobanda).
B. Cu privire la determinarea drepturilor cuvenite bugetului public
national
Drepturile cuvenite bugetului public national nu exprima volumul integral
al sumelor datorate de platitori, in primul rand datorita faptului ca in calcul
nu s-au inclus toti platitorii, iar in al doilea rand, pentru ca atunci cand au
fost inclusi nu s-au avut in vedere toate obligatiile de plata. De exemplu: la
Directia generala a finantelor publice a municipiului Bucuresti s-a constatat
ca din 44.925 agenti economici, inscrisi in evidenta cu cod fiscal, 16.173,
deci 36%, nu au depus bilant pentru activitatea anului 1992 si nu s-a facut
controlul necesar pentru clarificarea situatiei. In acelasi timp, in fisele de
evidenta fiscala de la organele Ministerului Finantelor nu s-au trecut toate
obligatiile de plata ale agentilor economici respectivi (I.C.M., accize etc.).
Pentru alte venituri fiscale, ca: impozitul pe profit, impozitul pe
salarii, taxa asupra mijloacelor de transport etc., prevederile din bugetul de
stat elaborate de Directia generala a trezoreriei au fost subevaluate fata de
conturile de executie primite din teritoriu, cu 7% la impozitul pe salarii si
cu 4% la impozitul pe profit, iar la alte impozite si taxe, diferentele intre
bazele de date au fost de pana la 34% .
In bugetul de stat nu au fost cuprinse veniturile din ramasitele anului
anterior, care reprezentau circa 15% din veniturile bugetului, modalitate de
lucru care a dus la majorarea artificiala a deficitului bugetar.
Dintre veniturile cuvenite bugetului de stat, neevidentiate si nevirate
acestuia, utilizate in alte scopuri, mentionam taxele pentru folosirea
drumurilor, percepute la punctele de trecere a frontierei, care, la paritatea
monedei din anii 1991 si 1992, reprezentau circa 8 miliarde lei.
Printre deficientele constatate, cuprinse in rapoartele la care facem
referire, este si lipsa unei metodologii de cuantificare a veniturilor cuvenite
bugetului public national si neurmarirea sistematica si ferma a incasarii
acestor drepturi. La situatiile constatate a contribuit si lipsa de personal
din acest domeniu, datorata salarizarii nestimulative a acestuia.
In legatura cu fondurile speciale, constituite in anul 1992, controlul a
constatat ca, in pofida legii, s-au constituit 4 fonduri speciale, necuprinse
in legea bugetara aprobata, dar care au fost aprobate prin hotarari ale
Guvernului sau de catre primul-ministru. Acestea au fost:
1. fondul constituit din diferentele favorabile din reevaluarea stocurilor
de aur si argint (247 miliarde lei);
2. fondul constituit din diferente favorabile din reevaluarea stocurilor
materiale (31,9 miliarde lei);
3. fondul constituit din ajutoare economice externe nerambursabile (10,7
miliarde lei);
4. fondul constituit din diferentele favorabile din reevaluarea activelor
si pasivelor in valuta (3,4 miliarde lei).
Aceste fonduri, utilizate fara aprobarea Parlamentului Romaniei, au
reprezentat 28,4% din veniturile aprobate prin legea bugetara anuala.
De altfel, diferentele favorabile din reevaluarea stocurilor de aur si
argint, din anii 1991 si 1992, au insumat 347 miliarde lei, fiind utilizate
integral in economie, desi, potrivit legii, cu aceste diferente trebuiau
compensate diferentele nefavorabile, iar soldul urma sa fie regularizat cu
bugetul de stat.
Consecintele acestor abateri au fost, in principal, urmatoarele:
- majorarea nelegala a obligatiilor bugetului de stat;
- cresterea masei monetare, prin emisiune, fara acoperire, cu impactul
inflationist aferent, intrucat aceste diferente au existat numai scriptic,
deoarece stocurile de aur si argint nu au fost valorificate.
Consideram ca utilizarea de fonduri, mai cu seama de asemenea proportii, in
afara aprobarii Parlamentului Romaniei, constituie abateri grave, intrucat
Parlamentul poate ajunge oricand la concluzia ca acestor fonduri li se putea da
o alta destinatie, mai avantajoasa, pentru societatea romaneasca.
C. Cu referire la deficitul bugetar si datoria publica
Deficitul bugetar si datoria publica sunt doi indicatori macroeconomici cu
impact deosebit asupra generatiilor viitoare, care angajeaza, nemijlocit,
viitorul tarii. Ca urmare, in aceste domenii trebuie sa se respecte cu
fermitate prevederile legii.
Principala concluzie de ansamblu referitoare la acesti indicatori, cuprinsa
in Raportul public pentru anul 1992, aprobat de catre Plenul Curtii de Conturi,
este aceea ca atat deficitul bugetar, cat si datoria publica, prezentate
Parlamentului Romaniei, nu exprima situatia reala, intrucat acestea au, in
fapt, o dimensiune mult mai mare decat cea raportata. Astfel, datoriile
statului, neachitate unor creditori interni si nereflectate in datoria publica,
insumau la finele anului 1992 - 495 miliarde lei si 476 milioane dolari S.U.A.
(circa 230 miliarde lei la cursul valutar la finele anului 1992), reprezentand
de circa 3 ori deficitul bugetar declarat. Potrivit datelor din bilanturile
contabile ale bancilor (Banca Nationala a Romaniei si Banca Romana de Comert
Exterior - S.A.), la data controlului (30 septembrie 1994), precum si celor din
contabilitatea trezoreriei, rezulta ca aceste datorii s-au mentinut, in cazul
celor in valuta (476 milioane dolari), iar cele in lei au crescut de la 495 la
4.700 miliarde lei, totalizand deci peste 5.500 miliarde lei.
Intre aceste datorii sunt si unele care s-au creat pe baza unor garantii de
plata a importurilor, date de Ministerul Finantelor unor societati comerciale
cu capital de stat si privat, fara a reglementa cu acestea si cu Banca Romana
de Comert Exterior - S.A. conditiile de garantie si de recuperare a sumelor
platite in cazul executarii garantiilor.
Alte imprumuturi in contul statului, contractate in afara prevederilor
legale, neevidentiate in datoria publica, provenite din anii 1991 si 1992, au
fost cele contractate de Banca Nationala a Romaniei, in suma de 1,0 miliarde
dolari, din care, la data controlului (30 septembrie 1994) inca mai era de restituit
suma de 475 milioane dolari S.U.A. Aceste operatiuni au fost generate si de
neregulile in evidenta constituirii si utilizarii rezervei valutare a statului,
aratate mai sus.
Insemnate presiuni asupra Bugetului de stat, insumand circa 1.030 miliarde
lei, erau acumulate in legatura cu creditele externe primite de la institutiile
financiare internationale, administrate de catre Ministerul Finantelor, astfel:
a) in anul 1992 s-au primit de la organismele mentionate credite in suma de
564 milioane dolari S.U.A., iar in anul 1993, de 134,6 milioane dolari, in
total 698,6 milioane dolari, contravaloarea in lei a acestora la data primirii
fiind de 204,0 miliarde lei, ceea ce revine, in medie, circa 300 de lei pentru
un dolar.
Pentru restituirea acestor credite, la 31 decembrie 1994 era necesara o
suma in lei de circa 6 ori mai mare decat cea obtinuta din vanzarea valutei la
data primirii creditelor (204 miliarde lei), inregistrandu-se, ca urmare a
devalorizarii leului, pana la 31 decembrie 1994, influente nefavorabile in suma
de 1.030 miliarde lei, care, potrivit datelor din contabilitatea trezoreriei
statului, au evoluat astfel:
- 242 miliarde lei la 31 decembrie 1992;
- 687 miliarde lei la 31 decembrie 1993;
- 1.030 miliarde lei la 31 decembrie 1994.
Evolutia in continuare a acestor influente va fi determinata de evolutia
cursului valutar al leului fata de cel existent la 31 decembrie 1994 pana la
rambursarea creditelor externe, prevazuta a fi facuta in perioada 1997 - 2002;
b) pentru acoperirea influentelor nefavorabile de natura celor mentionate,
prin Hotararea Guvernului nr. 190/1992 s-au stabilit masuri de fructificare, de
catre Ministerul Finantelor, a disponibilitatilor in lei provenite din
creditele externe (din vanzarea pe piata valutara a valutei), prin acordarea de
credite in lei agentilor economici, cu dobanda negociabila sau prin
constituirea de depozite, prin licitatie la institutiile bancare.
Potrivit aceleiasi hotarari, disponibilitatile urmau a fi folosite pentru
finantarea rambursabila pe termen scurt, mijlociu si lung a obiectivelor
stabilite prin programul de reforma al Guvernului in domeniul
economico-financiar si monetar, precum si pentru dezvoltarea relatiilor
comerciale cu alte state, pe baza de contracte de imprumut, cu dobanda
negociabila fundamentata pe studiile tehnico-economice de fezabilitate si pe
situatia financiara a agentilor economici respectivi.
Din controlul efectuat a rezultat ca cea mai mare parte din aceste
disponibilitati nu a fost utilizata pentru scopurile mentionate, iar in
cazurile in care a fost folosita pentru astfel de destinatii, a rezultat o
valorificare cu eficienta scazuta.
Astfel, din datele puse la dispozitie de catre Ministerul Finantelor
rezulta ca la 31 decembrie 1994, circa 80% din disponibilitati (245,7 miliarde
lei) erau folosite pentru acoperirea partiala a deficitelor bugetare
inregistrate in anii 1991-1993, pentru care au fost suportate de la bugetul de
stat dobanzi in suma de 149 miliarde lei.
Avand in vedere ca disponibilitatile provenite din credite externe depasesc
300 miliarde lei si tinand seama de necesitatea cresterii eficientei utilizarii
acestora, pe langa masurile luate de Curtea de Conturi, propunem sa se
analizeze de catre Parlamentul Romaniei oportunitatea reglementarii acestor
disponibilitati prin lege, ca fond special, atat in ce priveste constituirea si
utilizarea lor, cat si ca destinatie a veniturilor rezultate din fructificarea
lor.
D. Observatii privind administrarea patrimoniului public si privat al
statului
Controlul s-a axat, cu prioritate, asupra modului de gestionare a
patrimoniului public si privat al statului, indeplinirii obligatiilor fata de
bugetul de stat si fata de institutiile publice, precum si asupra modului de
utilizare a fondurilor bugetare sau a fondurilor speciale. S-au constatat
numeroase abateri de la prevederile legale cu caracter financiar-contabil,
care, in principal, se refera la urmatoarele:
1. Aplicarea incorecta, de catre administratorii societatilor comerciale cu
capital integral sau majoritar de stat si ai regiilor autonome, a prevederilor
legale in ce priveste asocierea pentru constituirea de societati comerciale
mixte sau de realizare a unor activitati si obiective comune, in cazul regiilor
autonome. In concret, aceste abateri reprezinta: subevaluarea aportului
societatilor comerciale cu capital social de stat la constituirea capitalului
social al societatilor comerciale nou-infiintate; nevarsarea integrala si la
timp a capitalului social subscris de catre asociati; participarea neechitabila
la repartizarea dividendelor; acordarea gratuita a unor spatii si avantaje
materiale si banesti noilor societati comerciale infiintate in detrimentul
societatilor comerciale cu capital majoritar de stat si al regiilor autonome
asociate; neindeplinirea, de catre administratorii societatilor comerciale cu
capital majoritar de stat si ai regiilor autonome, a obligatiilor legale de a
apara drepturile unitatilor pe care le reprezinta, in calitate de actionari la
noile societati comerciale infiintate.
2. Nerespectarea, de catre administratorii societatilor comerciale si ai
regiilor autonome, a obligatiilor ce le reveneau de a efectua inventarierea si
reevaluarea elementelor patrimoniale, conform prevederilor Hotararii Guvernului
nr. 945/1990 si nr. 26/1992, precum si ale normelor metodologice date in
aplicarea acestora. S-au constatat, la un numar de 231 de societati comerciale
si regii autonome, subevaluari totale de 92,4 miliarde lei si ale capitalului
social inregistrat de societati comerciale cu 77,5 miliarde lei, valori la
nivelul anului 1992.
Subevaluarile mentionate au avut loc, in principal, prin: necuprinderea in
operatiunea de reevaluare a tuturor elementelor patrimoniale prevazute de lege;
stabilirea incorecta a gradului de uzura fizica a unor mijloace fixe; scoaterea
din evidenta contabila si din patrimoniu a unor mijloace fixe, fara ca ele sa
fie casate efectiv, multe dintre acestea aflandu-se in functiune la data
controlului; nereevaluarea unor investitii puse in functiune, dar pentru care
nu s-au intocmit actele de inregistrare in evidenta ca mijloace fixe;
necuprinderea in actiunea de reevaluare a investitiilor in curs de executie;
utilizarea unor indici de actualizare sau a unor preturi inferioare celor legal
stabilite; inregistrarea eronata a rezultatelor reevaluarii.
3. Nerespectarea normelor legale de catre administratorii de societati
comerciale si regii autonome privind stabilirea preturilor de vanzare a unor
mijloace fixe si active, precum si a tarifelor de dare in locatie de gestiune
sau inchiriere a acestora.
Referitor la vanzarile de mijloace fixe si active s-au constatat numeroase
abateri, dintre care mentionam: nerespectarea procedurilor legale de evaluare
sau reevaluare a activelor si mijloacelor fixe, prin aceasta fiind
subdimensionate preturile de pornire a licitatiilor, respectiv a celor de
negociere; neorganizarea de licitatii sau punerea lor formala, prin
nerespectarea procedurilor de organizare si desfasurare; neincasarea integrala
sau la termenele contractuale a contravalorii activelor si mijloacelor fixe
vandute; acordarea nelegala a unor facilitati; folosirea sumelor rezultate din
vanzarea unor active sau mijloace fixe in alte scopuri decat cele stabilite
prin art. 62 din Legea nr. 58/1991, precum si prin art. 3 alin. (3) din
Hotararea Guvernului nr. 740/1990.
Cele mai frecvente abateri de la actele normative care reglementeaza aceste
domenii (Legea nr. 15/1990; Hotararea Guvernului nr. 1.228/1990; Hotararea
Guvernului nr. 140/1991; Legea nr. 5/1973 si H.C.M. nr. 860/1973 data in
aplicarea Legii nr. 5/1973 privind administrarea fondului locativ si
reglementarea raporturilor dintre proprietari si chiriasi) se refera la:
neorganizarea de licitatii; punerea la dispozitie, gratuit, de spatii si
capacitati de productie unor agenti economici cu capital social privat;
subevaluarea chiriilor, a tarifului locatiei sau a redeventei; neincluderea in
contracte de clauze asiguratorii care sa permita renegocierea preturilor si a
redeventelor, in functie de noile conditii ale pietei, nestabilirea termenelor
de plata a obligatiilor si a conditiilor de reziliere a contractelor, iar in
multe situatii, cedarea unor mijloace fara o baza contractuala.
4. Incalcarea normelor legale privind gestionarea bunurilor materiale si
banesti aflate in patrimoniul regiilor autonome si al societatilor comerciale
cu capital social majoritar de stat. S-au acordat sume sau bunuri din
patrimoniul propriu unor persoane fizice sau persoane juridice cu capital social
privat fara existenta unor relatii contractuale sau prin depasirea prevederilor
din contractele incheiate si fara a primi in schimb bunuri sau a se returna
sumele achitate; efectuarea de investitii fara aprobarea consiliului de
administratie; achizitionarea de utilaje si instalatii de pe piata externa, cu
un grad avansat de uzura, unele chiar neutilizabile; cumpararea de la societati
comerciale cu capital social privat a unor bunuri la preturi superioare celor
practicate de producator si in situatia in care nu erau necesare desfasurarii
activitatii productive etc.
5. Necalcularea, neevidentierea sau determinarea incorecta a obligatiilor
de plata fata de bugetul de stat sau fata de alte fonduri stabilite prin lege,
avand, in principal, ca urmari:
- diminuarea, fara temei legal, a profitului impozabil si, in consecinta, a
impozitului pe profit;
- necalcularea si nevirarea impozitului pe salarii, a impozitului pe
circulatia marfurilor, a taxei pe valoarea adaugata si a accizelor;
- neconstituirea si nevirarea fondurilor pentru asigurarile sociale de stat
si a altor fonduri speciale.
Aceste situatii de evaziune fiscala au fost constatate la un numar de 370
de societati comerciale cu capital social majoritar de stat si regii autonome,
cu consecinte negative, in valoare totala de 175,7 miliarde lei.
6. Depasirea termenelor de plata prevazute de lege pentru achitarea
obligatiilor cuvenite bugetului de stat, precum si a contributiilor la
fondurile speciale, atat ca urmare a lipsei de disponibilitati in cont, cat si
a slabului interes al conducerilor executive ale agentilor economici pentru
aplicarea prevederilor Legii nr. 76/1992, privind efectuarea platilor in
ordinea scadentei acestora.
Astfel de situatii s-au constatat la un numar de 144 de societati
comerciale cu capital social majoritar de stat si regii autonome care au
inregistrat restante in plata sumelor datorate bugetului de stat si fondurilor
speciale, in valoare de 109,6 miliarde lei (inclusiv majorarile).
7. Utilizarea neconforma cu destinatia aprobata a unor sume acordate de la
bugetul de stat, sub forma subventiilor pentru compensarea pierderilor si
acoperirea diferentelor de pret si de tarif, de catre societatile comerciale,
respectiv de catre regiile autonome. Dintre acestea, cele mai des intalnite se
refera la: intocmirea incorecta a deconturilor prin care s-au solicitat
diferente de pret si de tarif; majorarea artificiala a bazei de calcul si
utilizarea unor preturi, altele decat cele aprobate; solicitarea ilegala de diferente
de pret si de tarif pentru produse livrate la export; solicitarea de diferente
de pret si de tarif dupa ce acestea au fost liberalizate.
In cazul regiilor autonome, abaterile intalnite cel mai des se refera la:
- schimbarea nelegala a destinatiei creditelor bugetare intre
subdiviziunile clasificatiei bugetare, precum si utilizarea creditelor aprobate
pentru un exercitiu bugetar la finantarea cheltuielilor altui exercitiu
bugetar;
- efectuarea, din credite bugetare, a unor plati anticipate peste
avansurile ce pot fi acordate legal, fara documente legale, ceea ce a dus la
creditarea deghizata, fara dobanda, a unor societati comerciale cu capital
social de stat sau privat;
- acordarea de subventii pentru acoperirea pierderilor, mai mari decat cele
legale, in special prin cuprinderea in calcul a unor costuri care nu privesc
realizarea produselor si a serviciilor subventionate de la bugetul de stat;
- utilizarea subventiilor acordate regiilor autonome in alte scopuri decat
cele prevazute prin lege.
Pentru lichidarea consecintelor abaterilor cu caracter economic si
financiar-contabil, constatate la agentii economici, au fost luate o serie de
masuri, cum ar fi:
- virarea, in timpul controlului, la bugetul de stat a impozitelor si taxelor
datorate, a creditelor bugetare neutilizate pana la finele exercitiului
financiar si a subventiilor acordate peste cele legal aprobate, in suma de 13,6
miliarde lei;
- constituirea, in timpul si ca urmare a controlului, de catre agentii
economici, a unor fonduri speciale prevazute de lege, in suma de 29,0 miliarde
lei, din care, virata operativ pe destinatiile legale, suma de 6,6 miliarde
lei;
- sesizarea colegiilor jurisdictionale competente pentru stabilirea
raspunderii juridice, in vederea recuperarii unor prejudicii constand in
gestionarea necorespunzatoare a bunurilor materiale si banesti aflate in
patrimoniul agentilor economici, pentru recuperarea majorarilor de intarziere
privind neplata in termen a obligatiilor fata de bugetul de stat sau catre alte
fonduri speciale stabilite prin lege, precum si pentru subventii utilizate la
compensarea unor cheltuieli nelegale, in suma de 109,6 miliarde lei;
- sesizarea organelor de urmarire penala pentru fapte de natura
infractionala, constand indeosebi in schimbarea destinatiei unor fonduri, in
suma de 19,4 miliarde lei.
Prin decizii ale presedintelui Sectiei de control ulterior s-a dispus
remedierea unor nereguli, urmare carora, pana la data la care se refera
raportul, au fost obtinute, in principal, urmatoarele rezultate:
- inregistrarea in contabilitate si urmarirea recuperarii, potrivit legii,
a unor lipsuri patrimoniale constatate in timpul si ca urmare a controalelor
efectuate, in suma de 1,1 miliarde lei;
- majorarea cu 46,1 miliarde lei a patrimoniului unor agenti economici si
cu 31,2 miliarde lei a capitalului social al acestora, prin refacerea
lucrarilor de reevaluare, dispusa ca urmare a controlului efectuat de Curtea de
Conturi, intrucat s-au constatat subevaluari fata de prevederile hotararilor
Guvernului nr. 945/1990 si nr. 26/1992;
- corectarea profitului declarat de unii agenti economici prin majorarea
acestuia cu suma de 23,1 miliarde lei, reprezentand, in principal, costuri
nereale cu care s-a diminuat nejustificat profitul si, implicit, impozitul de
profit;
- calcularea, inregistrarea si virarea la bugetul de stat, la bugetele
locale si la fondurile speciale a unor obligatii in suma de 34,7 miliarde lei,
peste cele declarate si virate initial de agentii economici respectivi;
- virarea la bugetul de stat a unor alocatii si subventii necuvenite, in
suma de 2,8 miliarde lei.
Deciziile prin care s-au dispus masuri societatilor comerciale au fost
transmise si conducerii Fondului Proprietatii de Stat, pentru a lua masurile
care se impun in vederea inlaturarii abaterilor semnalate si intrarii in
legalitate.
Cu ocazia controalelor efectuate de catre organele Curtii de Conturi la
agentii economici s-au constatat si unele nereguli financiare, pe care insa
legislatia in vigoare nu le sanctioneaza, ceea ce duce la perpetuarea lor, cu
consecinte deosebit de grave asupra integritatii patrimoniului statului.
Pentru reglementarea situatiilor respective, in partea a V-a, cap. 6 din
raport, s-au facut unele propuneri de completare sau de modificare a cadrului
legislativ existent.
E. Observatii privind activitatea celorlalte organe de control financiar
din economie
Pentru indeplinirea atributiilor pe care i le confera Legea nr. 94/1992,
Curtea de Conturi, in calitatea sa de organ suprem de control financiar,
potrivit art. 92 din legea mentionata, are competente si in legatura cu
activitatea celorlalte organe de control financiar din economie, si anume: sa
evalueze activitatea de control financiar propriu a persoanelor juridice
controlate; sa emita instructiuni cu caracter obligatoriu pentru aceste organe,
necesare exercitarii in bune conditii a competentelor Curtii de Conturi; sa
solicite organelor de control financiar si ale Bancii Nationale a Romaniei sa
verifice cu prioritate unele obiective, in cadrul atributiilor lor legale; sa
utilizeze rapoartele organelor respective pentru exercitarea de catre Curte a
functiilor sale de control si jurisdictionale.
Aceste competente se exercita, atat in relatiile cu organele de control
financiar ale statului din structura Ministerului Finantelor, cat si cu cele de
control financiar propriu ale persoanelor juridice, definite in mod expres in
Legea nr. 30 din 22 martie 1991 privind organizarea si functionarea controlului
financiar si a Garzii financiare.
De asemenea, competentele Curtii de Conturi se exercita si in legatura cu
activitatea organelor de control ale Bancii Nationale a Romaniei.
Din controalele efectuate asupra persoanelor juridice prevazute la art. 18
din Legea nr. 94/1992 (ministere, regii autonome, societati comerciale, unitati
administrativ-teritoriale, banci etc.) a rezultat ca abaterile grave cu
caracter financiar constatate, unele devenite fenomene prin amploarea lor,
prezentate in capitolele anterioare ale raportului Curtii de Conturi, s-au
datorat si faptului ca activitatea de control financiar din economie nu a fost
organizata si nu a functionat in mod corespunzator.
Principalele neajunsuri constatate se refera la urmatoarele:
1. Desi la art. 3 din Legea nr. 30/1991 se prevede ca regiile autonome,
societatile comerciale si alte persoane juridice cu activitate
economico-sociala isi organizeaza controlul financiar propriu, potrivit legii,
precum si prevederilor din statutele proprii, s-a constatat ca societatile
comerciale cu capital social integral sau majoritar de stat au renuntat la
acest control.
Situatia a fost determinata, in principal, de faptul ca modul de organizare
si de exercitare a controlului financiar la societatile comerciale nu a fost
stabilit in mod concret prin lege si nici Guvernul nu a fost abilitat sa aprobe
norme in acest sens, ca in cazul ministerelor, departamentelor, altor organe
centrale de stat, regiilor autonome, prefecturilor etc.
Problema fiind lasata exclusiv la latitudinea societatilor comerciale,
acestea au interpretat, in mod eronat, ca activitatea controlului financiar de
gestiune este suplinita de controlul efectuat de cenzorii societatilor
comerciale, ceea ce nu corespunde realitatii, intrucat atributiile legale de
control ale acestora difera substantial de cele ale controlului financiar de
gestiune, reglementate prin Legea nr. 30/1991 si prin Hotararea Guvernului nr.
720/1991.
Ca urmare, o parte insemnata a patrimoniului statului dat in administrarea
societatilor comerciale a fost lasata, atat din punct de vedere legislativ, cat
si in fapt, in afara controlului financiar propriu, preventiv si ulterior, cat
si in afara controlului extern al statului, avand in vedere ca in perioada
1990-1992 nu a existat Curtea de Conturi, iar controlul Ministerului
Finantelor, prin modul in care a fost organizat si a functionat, nu a putut
acoperi decat o mica parte din necesitati.
Asa se explica faptul ca la aproape toate societatile comerciale controlate
de Curtea de Conturi pana in prezent au fost constatate abateri grave de la
legile in vigoare, in special cu privire la gospodarirea patrimoniului,
declararea si achitarea obligatiilor catre stat.
Lipsa controlului financiar propriu, cat si a controlului statului a permis
administratorilor unor societati comerciale sa incalce in mod flagrant si
sistematic legile cu privire la inventarierea si reevaluarea patrimoniului,
domeniu in care organele Curtii de Conturi au constatat subevaluari de valori
foarte mari. Din control a rezultat ca atat cenzorii, cat si reprezentantii
statului pe langa societatile comerciale, ca membri ai consiliilor de
administratie, ai consiliilor imputernicitilor statului si ai adunarii generale
a actionarilor, au propus sau au aprobat bilanturile agentilor economici in
cauza, desi acestia nu efectuasera inventarierea si reevaluarea patrimoniului,
dispuse prin actele normative in vigoare.
Aceeasi pasivitate au manifestat cenzorii si imputernicitii statului fata
de unele ilegalitati savarsite in legatura cu: vanzarile de mijloace fixe si de
active, locatiile de gestiune si inchirierile de spatii de productie,
asocierile cu unii parteneri straini sau cu societati comerciale cu capital
social privat etc., actiuni prin care statul a fost dezavantajat si, evident,
pagubit.
Lipsa de protectie a patrimoniului statului aflat in administrarea
societatilor comerciale cu capital social de stat se mentine avand in vedere ca
nici Fondul Proprietatii de Stat, care raspunde de administrarea acestuia, in
calitate de principal actionar, nu are organizat un sistem de control financiar
propriu.
Necalcularea, neevidentierea sau determinarea incorecta a obligatiilor fata
de bugetul de stat si fata de alte fonduri stabilite prin lege, constatate la
marea majoritate a societatilor comerciale controlate si care, in fapt,
contureaza o tendinta evazionista a acestora, se datoreaza, de asemenea, in
mare parte, lipsei controlului financiar propriu si nesuplinirii acestui
control de catre cenzori.
2. La ministere, departamente si regii autonome, cu toate ca prin Hotararea
Guvernului nr. 720/1991 au fost stabilite norme de organizare si de exercitare
a controlului financiar propriu, preventiv si de gestiune, acesta nu a
functionat in mod corespunzator datorita, in principal, urmatoarelor cauze:
a) Dimensionarea, de catre persoanele juridice mentionate, a aparatului de
control financiar, in neconcordanta cu atributiile de control prevazute in
Legea nr. 30/1991 si in normele de aplicare aprobate prin Hotararea Guvernului
nr. 720/1991, ori ocuparea in mica masura a posturilor aprobate.
De exemplu:
Ministerul Industriilor avea organizat un compartiment de control financiar
cu 6 posturi, caruia ii revenea sarcina de a controla anual 17 regii autonome, intre
care: Regia Autonoma de Electricitate "Renel", Regia Autonoma a
Petrolului "Petrom" Bucuresti, Regia Autonoma a Gazelor Naturale
"Romgaz" Medias etc., gestiunile proprii ale ministerului si
institutiilor publice subordonate acestuia. In fapt, din cele 6 posturi nu erau
ocupate decat 2 posturi, ceea ce conducea si la concluzia lipsei de preocupare
din partea conducerii ministerului pentru asigurarea unul control competent si
eficient asupra modului de gestionare a fondurilor alocate de la bugetul de stat
si a patrimoniului public si privat al statului dat in administrarea regiilor
autonome.
In Ministerul Agriculturii si Alimentatiei, pentru controlul a 91 de
directii generale si directii judetene pentru agricultura si alimentatie si,
respectiv, sanitar-veterinare, laboratoare centrale si regii autonome, s-a
organizat un compartiment de control cu 9 posturi, din care numai 3 posturi
erau ocupate.
Ministerul Transporturilor a constituit un compartiment de control
financiar de gestiune cu 8 posturi, din care era ocupat numai unul pentru
controlul a 30 de regii autonome, la care se adauga unitatile subordonate
finantate din credite bugetare si gestiunile proprii ale ministerului.
La Ministerul Lucrarilor si Amenajarii Teritoriului, pentru verificarea
gestiunilor proprii, 41 de inspectii judetene in constructii si 3 unitati
finantate de la bugetul de stat, s-au creat numai 2 posturi cu atributii de
control financiar.
La Ministerul Sanatatii, din cele 11 posturi aprobate in cadrul Directiei
de control erau ocupate numai 3, dintre care la sfarsitul anului 1994 a ramas
ocupat numai un post.
Regia Autonoma a Padurilor "Romsilva", de sub autoritatea
Ministerului Apelor, Padurilor si Protectiei Mediului, si-a creat un
compartiment de control financiar propriu, compus numai din 2 posturi.
Regia Autonoma "Rom-Telecom" din Bucuresti avea la centru un
serviciu de control financiar de gestiune format din 5 posturi aprobate, dintre
care erau ocupate numai 2 posturi.
b) Subdimensionand aparatul de control si neocupand, decat partial,
posturile, ministerele, departamentele, regiile autonome au eludat, practic,
obligatiile legale pe care le aveau potrivit Hotararii Guvernului nr. 720/1991
de a efectua controlul financiar de gestiune, cel putin o data pe an, la
unitatile si la gestiunile din structura lor, necontribuind astfel decat in
mica masura la determinarea respectarii legilor privind utilizarea fondurilor
bugetare, administrarea si gestionarea mijloacelor materiale si banesti,
evidentierea si achitarea obligatiilor de plata fata de bugetul de stat si fata
de fondurile speciale.
Abaterile de la disciplina bugetara si prejudiciile constatate la
ministere, departamente si regii autonome, consemnate in fisele de observatii
asupra conturilor de executie ale ordonatorilor principali de credite ai
bugetului de stat, precum si in capitolul privind regiile autonome, anexe la
raportul Curtii de Conturi, confirma lipsa de eficacitate a organelor proprii
de control financiar ale acestora.
Ministerul Muncii si Protectiei Sociale are organizate 3 compartimente de
control financiar, insumand 307 salariati, din care: un compartiment de control
financiar de gestiune, infiintat conform Legii nr. 30/1991 si Hotararii
Guvernului nr. 720/1 991, compus din 12 persoane, precum si alte 2 directii de
control specializate in domeniul Fondului pentru plata ajutorului de somaj (135
de persoane) si al asigurarilor sociale de stat (160 de persoane).
Cu toate acestea, in activitatea ministerului au fost constatate numeroase
abateri cu caracter financiar-contabil, asa cum rezulta din fisele de
observatii asupra conturilor de executie privind protectia sociala, anexate la
prezentul raport.
Retin in mod special atentia abaterile constatate in legatura cu unele
plati efectuate din Fondul pentru plata ajutorului de somaj pentru intreruperea
temporara a lucrului ca urmare a neasigurarii resurselor energetice sau a
lipsei de comenzi in cadrul unitatilor producatoare de tehnica militara, pentru
calificarea somerilor, pentru unele dotari etc.
Aceste categorii de cheltuieli nu au fost supuse controlului financiar,
nici preventiv si nici ulterior, sumele fiind eliberate, de regula, la simpla
solicitare a beneficiarilor, fara sa se verifice indeplinirea conditiilor
stabilite in mod expres prin legi si alte acte normative care reglementeaza
domeniul respectiv.
3. Activitatea de control financiar la organele administrativ-teritoriale
nu era reglementata legal. Astfel, atat in Legea nr. 30/1991, cat si in
Hotararea Guvernului nr. 720/1991 sunt prevazute sarcini de organizare si de
exercitare a controlului financiar pentru prefecturi si pentru Primaria
Municipiului Bucuresti, nefiind mentionate consiliile judetene.
In fapt, prefecturile nu au organizat compartimente proprii de control
financiar, aceste compartimente functionand pe langa consiliile judetene, insa
fara o reglementare legala privind subordonarea, obiectivele de control, modul
de valorificare a constatarilor etc.
Edificator in acest sens este faptul ca pentru abaterile cu caracter
financiar si pentru prejudiciile constatate in sarcina primarilor, ca
ordonatori principali de credite, la municipii, orase, comune, organele de
control de pe langa unele consilii judetene au solicitat Curtii de Conturi sa
valorifice constatarile lor pe motiv ca nu au competente in acest sens.
4. Controlul financiar al Ministerului Finantelor - Directia generala a
controlului financiar de stat - a actionat pe o arie restransa, datorita si
neocuparii posturilor de specialitate aprobate, a caror situatie, in perioada
1990-1994, se prezinta dupa cum urmeaza:
-------------------------------------------
Perioada Numarul de posturi %
-----------------------
aprobate ocupate
-------------------------------------------
1990 926 518 56,0
1991 931 621 66,7
1992 890 639 71,8
1993 890 473 53,1
1994 890 590 66,3
-------------------------------------------
Astfel, in anul 1992 organele Ministerului Finantelor au verificat modul de
administrare si de utilizare a fondurilor alocate de la bugetul de stat numai
la 3 ministere si la unitatile judetene din subordine (Ministerul Sanatatii,
Ministerul Justitiei si Secretariatul de Stat pentru Handicapati), precum si la
26 de prefecturi si la 62 de primarii orasenesti.
Nu au fost abordate, in suficienta masura, unele obiective de control majore,
prevazute de lege, cum ar fi: folosirea fondurilor din dotare si respectarea
reglementarilor financiar-contabile in activitatea regiilor autonome si a
societatilor comerciale cu capital social majoritar de stat; exactitatea si
realitatea bilanturilor contabile ale agentilor economici mentionati, precum si
urmarirea stabilirii corecte, indeplinirea integrala si la termen a
obligatiilor fata de bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si
fata de fondurile speciale.
Curtea de Conturi a constatat, in legatura cu stabilirea si incasarea
veniturilor bugetului de stat, ca Ministerul Finantelor a efectuat, prin
Inspectia generala pentru activitatea interna, indrumarea si controlul
unitatilor fiscale din teritoriu, numai la 10 directii generale judetene ale
finantelor publice, ceea ce reprezinta 25% din numarul total. La directiile
generale ale finantelor publice necontrolate de catre Ministerul Finantelor,
Curtea de Conturi a constatat o serie de neajunsuri, ca de exemplu:
La Directia generala a finantelor publice a municipiului Bucuresti s-a
constatat ca din totalul de 44.925 agenti economici, 16.173 nu au depus
bilanturi contabile la 31 decembrie 1992 si a fost cuprins in control numai un
numar de 5.812 agenti platitori, respectiv in proportie de 13% din total. La
aceeasi directie generala nu a existat in anul 1992 un program de verificare a
agentilor economici, controalele fiind efectuate, in numeroase cazuri, la
solicitarea agentilor economici in cauza pentru reducerea impozitelor sau pentru
restituirea sumelor platite in plus ori in urma sesizarilor primite din partea
Garzii financiare si a Inspectoratului General al Politiei.
Deficientele constatate de Curtea de Conturi la numeroase unitati fiscale
din teritoriu, in ceea ce priveste realizarea, in anul 1992, a veniturilor
cuvenite bugetului de stat, denota si insuficienta preocupare a Directiei
generale a controlului financiar de stat din Ministerul Finantelor pentru
indeplinirea atributiei prevazute in Regulamentul de organizare si functionare
a ministerului, elaborat in baza Hotararii Guvernului nr. 328/1991, de a
participa impreuna cu Departamentul veniturilor statului la analiza si
indrumarea activitatii aparatului fiscal din teritoriu.
Neajunsurile mentionate au condus, in mare masura, la neincasarea la
bugetul de stat, in anul 1992, a unor venituri insumand 255,5 miliarde lei,
care reprezinta peste 95% din deficitul bugetar.
Ministerul Finantelor nu si-a indeplinit, de asemenea, sarcina prevazuta la
art. 5 din Hotararea Guvernului nr. 720/1991, in sensul ca nu a efectuat
controale asupra modului de aplicare a Normelor privind modul de organizare si
exercitare a controlului financiar propriu la ministere, departamente, alte
organe centrale de stat, prefecturi si Primaria Municipiului Bucuresti, precum
si la regiile autonome, aprobate prin aceasta hotarare.
5. In baza prevederilor art. 92 lit. c) din Legea nr. 94/1992, Curtea de
Conturi a solicitat in luna decembrie 1993 tuturor ministerelor,
departamentelor si consiliilor judetene ca, in cadrul atributiilor lor legale,
sa verifice cu prioritate unele obiective de control privind respectarea
normelor legale in vigoare referitoare la utilizarea fondurilor bugetare,
precum si in legatura cu gospodarirea patrimoniului public si privat al
statului.
De asemenea, atat in anul 1993, cat si in anul 1994, s-a solicitat
Ministerului Finantelor sa verifice executia bugetara a ordonatorilor secundari
si tertiari de credite ai bugetului de stat, care au cheltuieli sub limita
valorica pentru care acestia sunt supusi controlului Curtii de Conturi.
Din datele pe care le detinem, solicitarile Curtii de Conturi nu au fost
aduse la indeplinire decat in mica masura si cu rezultate nesemnificative.
6. Fata de modul nesatisfacator in care este organizat si se exercita
controlul financiar de stat si controlul financiar propriu al ministerelor,
departamentelor, regiilor autonome, societatilor comerciale, unitatilor
administrativ-teritoriale si altele, Curtea de Conturi a prevazut in programul
sau de activitate pe anul 1995 verificarea tuturor structurilor de control
financiar din economie, in vederea evaluarii activitatii acestora, urmand ca in
legatura cu aceasta problema sa fie depus un raport separat Parlamentului
Romaniei.
De asemenea, apreciem ca este necesara completarea Legii nr. 30/1991,
privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii
financiare cu prevederi referitoare la organizarea si atributiile controlului
financiar, precum si a modului de valorificare a constatarilor, in cazul:
- societatilor comerciale cu capital social integral sau majoritar de stat;
- unitatilor administrativ-teritoriale.
Instituirea cadrului legal de organizare si de exercitare a controlului
financiar propriu, precum si a controlului financiar al statului si in aceste
sectoare este necesara, punand seama de volumul insemnat al patrimoniului de
stat dat in administrarea acestora, cat si al fondurilor utilizate din bugetul
de stat, de problemele deosebit de importante cu care se confrunta aceste
sectoare in etapa actuala de tranzitie la economia de piata si, respectiv, la
autonomia unitatilor administrativ-teritoriale.
Partea a IV-a
Rezultate, concluzii si propuneri
Avand in vedere ca:
- Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi a
intrat in vigoare in luna octombrie 1992;
- potrivit sarcinilor primite de la Senat si de la Camera Deputatilor,
Curtea de Conturi a avut obligatia sa efectueze controlul unor obiective si
pentru anii 1990-1992, deci pe o perioada anterioara infiintarii sale;
- in perioada respectiva (1990-1992) raspunderile se stabileau in baza
altor reglementari (Codul muncii), diferite de prevederile Legii nr. 94/1992;
- pentru prejudiciile produse in anul 1990 si in primul semestru al anului
1991 nu se mai puteau stabili raspunderi materiale, intrucat s-a implinit
termenul de prescriptie prevazut de lege (3 ani).
Prin raportul intermediar depus la Parlamentul Romaniei in luna iulie 1994,
am apreciat necesar sa se analizeze de catre Parlament complexitatea
situatiilor constatate de catre organele de control ale Curtii de Conturi, in
functie de specificul perioadelor respective, pentru stabilirea modului de
valorificare a constatarilor, in scopul prevenirii aspectelor de nemultumire
din partea celor care nu au incalcat legea intentionat.
Din pacate, desi comisiile de specialitate ale Parlamentului Romaniei au
analizat cu atentie raportul, nu s-au putut gasi alte solutii de rezolvare
decat procedurile Curtii de Conturi, situatii care au generat, in cea mai mare
parte, imaginea deformata a activitatii acesteia.
Insa, oricum ar fi privite aceste abateri si comportamentele nelegale sau
neoportune si neeficiente, consideram ca trebuie sa se inteleaga ca banul
public si patrimoniul public si privat al statului sunt tinta preferata a
infractiunilor economice, sunt sursele care alimenteaza coruptia, frauda,
economia subterana, jaful, distrugerea si celelalte fenomene antisociale si
antieconomice si ca, pentru a se face ordine in economie, pentru a se crea
premisele lansarii economice si pentru instaurarea regulilor democratice
(inclusiv in domeniul economic), trebuie sa se faca ordine in aceste domenii
esentiale. Toate aceste nereguli afecteaza munca si veniturile oamenilor
cinstiti, se fac pe buzunarul acestora, iar asanarea lor reprezinta interesele
cetatenesti si nationale majore din societatea romaneasca.
Indiferent de cauzele abaterilor de la lege, Curtea de Conturi a fost
obligata sa actioneze, prin parghii specifice, pentru constatarea si
indreptarea lor, pentru reintregirea patrimoniului public si privat al statului
si pentru a sprijini pe cei interesati, justificat, in demersurile lor pentru
ameliorarea legislatiei care frana reforma, incetinea ritmul si majora costul
tranzitiei (Curtea de Conturi neavand dreptul de initiativa legislativa).
Neactionand in acest mod, Curtea de Conturi s-ar fi situat in afara legii
si ar fi facilitat amplificarea fenomenelor de indisciplina bugetara, de
indisciplina financiara, in general, de degradare a patrimoniului public si
privat al statului, de ineficienta in utilizarea resurselor tarii, cu
consecinte deosebit de grave.
Rolul Curtii de Conturi nu poate fi decat acela de a actiona pentru
recapatarea respectului fata de lege de catre toti utilizatorii banilor publici
si ai patrimoniului public si privat al statului, indiferent de conditiile in
care se desfasoara procesele de utilizare a acestora si de pozitia pe scara
sociala a celor obligati sa asigure ordine si disciplina, buna administrare si
eficienta prevazuta, respectarea ferma a legii.
Or, aceasta pozitie fireasca a Curtii de Conturi este interpretata negativ,
interpretari care, uneori, incita spiritele, altereaza climatul si pune in
lumina nefavorabila activitatea si prestigiul aparatului sau.
*
* *
REZULTATELE DE ANSAMBLU
ALE ACTIVITATII CURTII DE CONTURI DIN PERIOADA 1993-1995
1. Numarul de controale
--------------------------------------------------------------------------------
Explicatii Efectuate din care:
in perioada ---------------------------------
1993 - 1995 1993 1994 1995
--------------------------------------------------------------------------------
Numarul controalelor - Total, 11.318 1.865 4.563 4.890
din care:
- la unitati bugetare 7.011 1.717 2.510 2.784
- la agenti economici 4.307 148 2.053 2.106
--------------------------------------------------------------------------------
2. Principalele constatari:
- venituri suplimentare cuvenite bugetului public 1.000 mld. lei
national, din care:
- incasate in timpul si ca urmare a controlului 548 mld. lei
- subevaluari ale patrimoniului public si privat 1.756,7 mld. lei
al statului, din care:
- cu care s-a reintregit efectiv patrimoniul public 644 mld. lei
si privat al statului in timpul si ca urmare a
controlului
- cauze sesizate parchetelor de catre procurorii 653 mld. lei
financiari sau completele de judecata ale Curtii
de Conturi pentru stabilirea raspunderii penale
- acte de raspundere civila 404 mld. lei
- numarul masurilor de intrare in legalitate transmise
conducerilor unitatilor controlate (din care, cele
contestate reprezinta o pondere de sub 5%) 13.081
- plusuri in gestiune inregistrate ca urmare a 11,4 mld. lei
controlului
- volumul refuzurilor la controlul preventiv, 627 mld. lei
din care:
- deschideri de credite 283 mld. lei
- angajari de credite 10 mld. lei
- plati din credite bugetare 323 mld. lei
- plati in valuta 9 mld. lei
- alte operatiuni 2 mld. lei
*
* *
CONCLUZII SI PROPUNERI
Propunem discutarea de catre Camerele reunite ale Parlamentului Romaniei si
a celorlalte rapoarte depuse de Curtea de Conturi, inclusiv Raportul public
anual pe anul 1993, care se va depune in 2-3 saptamani.
1. Unitatile la care s-au constatat neregulile cuprinse in sinteza de fata,
modul in care au incalcat legea, consecintele abaterilor si stadiul recuperarii
pagubelor rezulta din cele doua rapoarte mai sus mentionate.
2. Discutarea si aprobarea executiei bugetare pe anii 1990, 1991 si 1992.
3. Asteptam ca dezbaterile parlamentare sa se finalizeze cel putin cu
urmatoarele:
a) Adoptarea unei hotarari a celor doua Camere ale Parlamentului Romaniei
privind unele urgente legislative care rezulta din propunerile cuprinse in
rapoartele Curtii de Conturi si din dezbateri (legea finantelor publice, legea
raspunderii ministeriale, asezarea intr-un cadru legal concret si eficient a
raspunderilor organismelor implicate in procesul de privatizare, Statutul
functionarului public etc.).
b) Plenul Curtii de Conturi considera utila elaborarea unui program special
pentru inventarierea si sistematizarea legislatiei in vigoare si a unui
calendar de urgente pentru ameliorarea acesteia si sprijinirea Consiliului
Legislativ in in realizarea acestei importante lucrari.
c) Consideram necesara studierea de catre Guvern a fenomenelor sesizate
prin rapoartele Curtii de Conturi, in vederea gasirii solutiilor de eliminare
si de prevenire.
4. In proiectul legii finantelor publice si in regulamentul Camerelor sa se
reglementeze modul de depunere si de aprobare a conturilor de executie bugetara
ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si
modul de examinare a rapoartelor Curtii de Conturi si de publicare a acestora
in Monitorul Oficial al Romaniei.
5. Transmiterea, spre avizare, Curtii de Conturi, a proiectelor de acte
normative care se refera la finantele publice si la patrimoniul public si
privat al statului, domenii care intra in competentele de verificare ale
acesteia.
*
* *
Curtea de Conturi considera ca a actionat eficient pentru intrarea in
functiune a institutiei intr-un timp scurt, ca aceasta s-a interpus ferm in
calea abaterilor care s-au redus, de la an la an, ca intindere, consecinte si
periculozitate, si, ca urmare, sistemele economice si institutiile publice au
inceput sa functioneze cu mai putine abateri de la cadrul legal, se actioneaza
mai atent pentru limitarea si prevenirea fenomenelor de frauda, coruptie, jaf
si distrugere.
Plenul Curtii de Conturi