Decizia Nr.722 din 05.11.2019

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 8 alin. (1) lit. b), ale art. 15 alin. (2) şi ale art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, excepţie ridicată de Olga Chumakova în Dosarul nr. 2.128/3/2015 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.939 D/2017.2. La apelul nominal se prezintă autoarea excepţiei asistată de apărătorul acesteia, domnul avocat Mădălin Niculeasa, cu delegaţie la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul avocatului autoarei excepţiei care arată că solicită admiterea acesteia. În acest sens arată, în esenţă, că ipoteza care se deduce din interpretarea textelor de lege criticate este aceea că Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie solicită informaţii de la Serviciul Român de Informaţii pentru a verifica îndeplinirea condiţiilor ce stau la baza acordării cetăţeniei. Acestea sunt singurele informaţii/relaţii în baza cărora autoritatea acordă cetăţenia. În cauză trebuie observat ordinul prin care s-a refuzat acordarea cetăţeniei române, precum şi faptul că singurele informaţii solicitate au fost de la Serviciul Român de Informaţii. Această problemă duce la formularea a trei critici de neconstituţionalitate. O primă critică priveşte lipsa de claritate a textelor de lege criticate prin care se reglementează cu privire la faptul că se pot solicita relaţii de la „orice autoritate". Spre exemplu, în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt prevăzute „autorităţi publice", respectiv autorităţi publice propriu-zise şi autorităţi publice asimilate, în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ sunt reglementate „autorităţi publice propriu-zise", în Legea nr. 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii este prevăzut „organ de stat". A doua critică de neconstituţionalitate se referă la măsura în care informaţiile furnizate de Serviciul Român de Informaţii pot constitui probe în emiterea unui act administrativ. Sunt două argumente pentru care informaţiile furnizate de Serviciul Român de Informaţii nu pot constitui probe într-o procedură administrativă: primul rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale potrivit căreia Serviciul Român de Informaţii nu poate administra probe în procesul penal, şi al doilea din art. 8 din Legea nr. 14/1992 potrivit căruia informaţiile sunt colectate de Serviciul Roman de Informaţii prin mijloace specifice. Într-o procedură judiciară care se desfăşoară în contradictoriu nu se poate verifica modalitatea în care Serviciul Român de Informaţii a colectat aceste informaţii, deoarece legiuitorul a avut în vedere o procedură informală, iar informaţiile nu pot fi cenzurate în mod obiectiv de către o instanţă judecătorească. Cea de-a treia critică priveşte faptul că informaţiile sunt transmise ca informaţii clasificate. Instanţa judecătorească are acces la aceste informaţii clasificate. Accesul însă nu este permis cetăţeanului străin, iar avocatul care îl reprezintă, potrivit legislaţiei speciale, chiar dacă are autorizaţie de acces la informaţii clasificate, nu poate împărtăşi nimănui, nici măcar clientului, informaţiile aflate. Teoretic, potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, străinul dă o declaraţie potrivit căreia a fost loial statului român. Ulterior, preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, pe baza informaţiilor furnizate de Serviciul Român de Informaţii, respinge cererea. În faţa instanţei de judecată străinul nu poate aduce nicio probă împotriva informaţiilor furnizate de Serviciul Român de Informaţii pentru că nu are mijloacele prin care să poată verifica de unde a colectat informaţiile Serviciul Român de Informaţii şi nici acces la conţinutul lor. Accesul la justiţie în mod efectiv şi contradictorialitatea în cadrul procesului nu sunt respectate.4. Având cuvântul asupra excepţiei de neconstituţionalitate reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a acesteia ca neîntemeiată, arătând că textele de lege criticate sunt norme clare şi predictibile care permit destinatarului lor să înţeleagă sensul acestora şi să adopte o conduită conformă. Invocă cele reţinute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 20 mai 1999 pronunţată în cauza Rekvényi împotriva Ungariei paragraful 34 potrivit cărora previzibilitatea consecinţelor juridice ce decurg dintr-un act normativ nu poate fi absolută, fiind preferată ca modalitate de reglementare folosirea de noţiuni generale în locul unor liste exhaustive. Rolul de a interpreta aceste dispoziţii le revine autorităţilor publice sau instanţelor judecătoreşti. Critica referitoare la faptul că normele supuse controlului nu prevăd expres obligaţia pentru autorităţile cărora le sunt solicitate informaţiile în temeiul art. 15 alin. (2) şi art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991 de a motiva actele emise priveşte o omisiune legislativă care excedează controlului Curţii. Referitor la dreptul de acces la instanţă se apreciază că acesta nu este încălcat. Obligaţia apărătorului autoarei excepţiei de a avea autorizaţie de acces la informaţii clasificate păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate cu scopul urmărit, respectiv protecţia securităţii naţionale.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:5. Prin încheierea din 5 decembrie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 2.128/3/2015, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (1) lit. b), art. 16 alin. (2) lit. a) şi art. 15 alin. (2) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991. Excepţia a fost invocată de Olga Chumakova într-o cauză având ca obiect soluţionarea recursului formulat împotriva sentinţei civile prin care s-a respins cererea sa de anulare a Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie nr. 2.403/P din 18 decembrie 2014, ordin prin care i s-a respins cererea de acordare a cetăţeniei române, precum şi obligarea Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie la continuarea procedurii de soluţionare a cererii de dobândire a cetăţeniei, respectiv emiterea unui nou ordin de acordare a cetăţeniei române.6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea arată, în esenţă, că prin dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie s-a instituit o obligaţie generală impusă autorităţii legiuitoare de a asigura calitatea legislaţiei, deoarece respectarea legii presupune cunoaşterea şi înţelegerea acesteia, iar pentru a fi înţeleasă este necesar să fie suficient de accesibilă şi previzibilă, adică să ofere securitate juridică destinatarilor ei.7. Accesibilitatea legii priveşte, în principal, aducerea acesteia la cunoştinţă publică, însă există şi o altă semnificaţie a noţiunii de accesibilitate, asociată exigenţei de previzibilitate a legii, şi anume aceea care priveşte modul de receptare a conţinutului actelor normative, mai exact înţelegerea acestora. Norma juridică trebuie să fie clară şi inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează nu trebuie doar să fie informaţi asupra consecinţelor actelor şi faptelor lor, ci să înţeleagă şi consecinţele legale ale acestora. Din această perspectivă, dispoziţiile art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991, potrivit cărora solicitantul „dovedeşte, prin comportament, acţiuni şi atitudine, loialitate faţă de statul român", nu satisfac cerinţele de claritate şi previzibilitate, deoarece nu se menţionează în textul de lege care sunt dovezile prin care solicitantul poate proba loialitatea faţă de statul român. Din interpretarea gramaticală a textului de lege rezultă faptul că dovada loialităţii ar trebui să rezulte din comportamentul solicitantului: acţiunile şi atitudinea acestuia. Problema care se pune este ce anume intră în conţinutul concret al noţiunii de „loialitate" de vreme ce solicitantului i se impune ca o condiţie obligatorie dovedirea loialităţii faţă de statul român, şi anume tipul de comportament, acţiune şi atitudine în acest caz. Textul trebuie să reglementeze în concret modalitatea în care se poate face dovada unei conduite loiale.8. Interpretarea textului de lege criticat se poate face în două moduri. Prima interpretare poate fi în sensul că teza a doua a art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 are scopul de a explicita teza întâi, în sensul că noţiunea de comportament, acţiuni şi atitudine „loială" faţă de statul român are semnificaţia că solicitantul nu întreprinde şi nu sprijină acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale. A doua interpretare poate fi aceea că teza întâi şi teza a doua a art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 sunt diferite, solicitantul fiind obligat să dovedească comportamentul, acţiunile şi atitudinea „loială" faţă de statul român şi, în plus, că nu întreprinde sau sprijină acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale. Totodată, potrivit tezei a treia a art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991, solicitantul trebuie să declare că nici în trecut nu a întreprins asemenea acţiuni.9. Autoarea apreciază că art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 cuprinde mai multe teze ce trebuie respectate cumulativ, ceea ce implică o lipsă de claritate cu privire la teza întâi a acestuia, astfel că noţiunile de comportament, acţiuni, atitudine şi loialitate faţă de statul român sunt complet necircumstanţiate, ambigue, neclare şi lipsite de previzibilitate, aducând atingere art. 1 alin. (5) din Constituţie.10. Prevederile art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 21/1991 sunt, de asemenea, lipsite de claritate şi previzibilitate, în contextul în care se menţionează solicitarea de relaţii de la autorităţi fără motivarea acestor relaţii. În acest context, legiuitorul lasă la aprecierea autorităţii cine oferă relaţiile solicitate, motivarea ori lipsa motivării acestora, fapt de natură să genereze o practică neunitară şi să lezeze drepturile cetăţenilor străini ori ale apatrizilor din cauza lipsei de previzibilitate.11. Textele de lege criticate aduc atingere accesului liber la justiţie, respectiv art. 21 alin. (1) şi (2) şi art. 126 din Constituţie, deoarece Comisia pentru cetăţenie solicită relaţii de la toate autorităţile competente atunci când verifică îndeplinirea cerinţelor art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 pentru acordarea sau redobândirea cetăţeniei române de către străini sau apatrizi. Chiar dacă legea nu indică în mod concret care sunt autorităţile competente să furnizeze relaţii Comisiei pentru cetăţenie, în practică acestea sunt cerute Serviciului Român de Informaţii. Acesta verifică îndeplinirea condiţiei privind existenţa loialităţii, condiţie pe care cetăţeanul străin sau apatridul a declarat pe propria răspundere că o îndeplineşte, urmând ca la finalul verificărilor să transmită Comisiei un răspuns afirmativ ori, după caz, negativ, însă nemotivat şi nedovedit de vreme ce nu există o dispoziţie legală care să oblige la motivarea şi dovedirea răspunsului. Potrivit Hotărârii Guvernului nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, informaţiile furnizate ca răspuns la relaţiile solicitate sunt calificate ca fiind informaţii clasificate şi, în consecinţă, nu pot fi comunicate autoarei.12. Potrivit art. 17 alin. (1) din Legea nr. 21/1991, Comisia pentru cetăţenie întocmeşte un raport motivat, prin care propune Preşedintelui acesteia respingerea cererii de dobândire a cetăţeniei. Potrivit Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie nr. 2.403/P din 18 decembrie 2014, în speţă, raportul motivat s-a întemeiat pe neconcordanţa dintre declaraţia pe propria răspundere a autoarei şi răspunsul negativ, nemotivat, furnizat de Serviciul Român de Informaţii. Aşa fiind, în cauză, instanţa învestită cu soluţionarea cererii de anulare a ordinului antereferit se găseşte în situaţia de a nu putea analiza motivele pe care s-a întemeiat acesta. În plus, în niciun act normativ nu există obligaţia motivării şi dovedirii relaţiilor ce sunt oferite la cererea Comisiei pentru cetăţenie, astfel încât nu există o garanţie cu privire la posibilitatea cenzurării de către instanţă a considerentelor şi a concluziilor cuprinse în relaţiile amintite.13. În aceste condiţii, instanţa învestită cu soluţionarea cauzei nu va putea realiza o verificare efectivă şi concretă a dreptului dedus judecăţii, ceea ce împiedică accesul efectiv la justiţie al autoarei excepţiei de neconstituţionalitate. Chiar şi în cazul în care instanţa, în baza rolului său activ ori la solicitarea reclamantului, obligă pârâta să depună răspunsul primit la relaţiile solicitate, precum şi orice alte documente ce au stat la baza emiterii Ordinului, accesul la justiţie este în continuare încălcat, deoarece dreptul autoarei nu poate fi verificat în mod efectiv din cauza imposibilităţii de a lua cunoştinţă de documentele ce cuprind informaţii clasificate şi, implicit, de a formula apărări cu privire la aceste documente, fapt ce încalcă principii fundamentale precum cel al contradictorialităţii procesului ori al dreptului la apărare. Aspectele reţinute cu privire la dovedirea comportamentului neloial faţă de statul român, precum şi sarcina probei în această privinţă sunt, de asemenea, de natură să lezeze accesul efectiv la justiţie.14. Referitor la încălcarea dreptului la apărare se arată că Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie nr. 2.403/P din 18 decembrie 2014 a fost emis cu încălcarea principiului transparenţei în emiterea actelor administrative, fiind, în esenţă, nemotivat, nedovedit şi, în acelaşi timp, rezultatul unui exces de putere din partea autorităţii emitente, autoarea fiind în imposibilitate de a formula apărări pentru a dovedi nelegalitatea sa. Pentru a avea acces la informaţiile clasificate în temeiul