DECIZIE Nr.
660 din 4 iulie 2007
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 9 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 525 din 2 august 2007
Ioan Vida -
preşedinte
Nicolae
Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru -
judecător
Kozsokar Gabor -
judecător
Petre Ninosu -
judecător
Ion Predescu -
judecător
Şerban Viorel Stănoiu -
judecător
Antonia Constantin -
procuror
Claudia-Margareta Krupenschi -
magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată din oficiu de Curtea de Apel
Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ si fiscal în Dosarul nr.
38.222/2/2005 (nr. 4.724/2005).
Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 28 iunie
2007 şi au fost consemnate în încheierea de la acea dată, când, în urma
deliberărilor, Curtea a dispus amânarea pronunţării pentru data de 4 iulie
2007.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine
următoarele: Prin Incheierea din 23 ianuarie 2007, pronunţată în Dosarul nr.
38.222/2/2005 (nr. 4.724/2005), Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal a sesizat din oficiu Curtea Constituţională
cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată într-o
cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ, în
cadrul căreia Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 134/2005 pentru
modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002
privind Direcţia Naţională Anticorupţie, excepţie ridicată de reclamantul Radu
Ştefan Mazăre şi respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 764 din 31
octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2007.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a
VIII-a contencios administrativ şi fiscal arată că, prin Decizia nr. 764 din 31
octombrie 2006, Curtea Constituţională a constatat că nu este admisibilă
sesizarea sa cu o excepţie care să formeze obiectul unei acţiuni principale, o
astfel de sesizare fiind contrară dispoziţiilor art. 146 lit. d) din
Constituţie. In acea speţă, sesizarea Curţii Constituţionale s-a făcut în
conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. In aceste
condiţii, dacă sesizarea Curţii Constituţionale cu o asemenea excepţie nu este
conformă cu dispoziţiile constituţionale, rezultă, în opinia instanţei de
judecată, că este pusă sub semnul întrebării constituţionalitatea întregului
mecanism reglementat de art. 9 din Legea contenciosului administrativ. Doar
alin. 4 al acestui articol ar putea, eventual, să fie considerat conform Constituţiei,
întrucât conţine norme de procedură privind acordarea de despăgubiri în
situaţia admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate într-un alt dosar.
Totodată, dispoziţiile alin. (3) al art. 9 apar ca
neconstituţionale şi sub aspectul încălcării dreptului la apărare, reglementat
de art. 24 din Constituţie. Aceasta, deoarece din textul legal menţionat
rezultă că, în cazul respingerii excepţiei de neconstituţionalitate ca
inadmisibilă, instanţa de contencios administrativ respinge acţiunea ca inadmisibilă
pe fond, fără a mai repune cauza pe rol şi fără a mai cita părţile, deci
fără a mai judeca, practic, fondul cauzei.
In ceea ce priveşte legătura textului legal criticat cu
fondul cauzei, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ
şi fiscal precizează că art. 9 constituie însuşi temeiul acţiunii, astfel încât
soluţionarea cererii depinde în mod direct de dispoziţiile acestui articol.
Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.
Guvernul apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 este neîntemeiată. In opinia
acestuia, scopul normei criticate este de a asigura posibilitatea sesizării
Curţii Constituţionale. In situaţia în care instanţa de contencios
constituţional respinge excepţia de neconstituţionalitate, persoana vătămată
are posibilitatea de a formula o acţiune în justiţie, în condiţiile Legii nr.
554/2004, împotriva autorităţii administraţiei publice, în cazul în care
consideră că aceasta a emis actul administrativ cu încălcarea respectivei
ordonanţe, textul vizând o problemă de contencios administrativ propriu-zisă,
precum şi o problemă de contencios constituţional referitoare la ordonanţa
contestată. Menţionează, de asemenea, că, prin Decizia nr. 894/2006, Curtea
Constituţională a mai examinat constituţionalitatea dispoziţiilor art. 9 din
Legea nr. 554/2004, constatând, pentru argumentele acolo arătate, că acestea nu
afectează liberul acces la justiţie, consacrat de art. 21 din Constituţie.
Avocatul Poporului apreciază
că dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt
constituţionale. Susţine, în acest sens, că textul legal criticat nu contravine
art. 24 din Legea fundamentală, consacrat dreptului la apărare, fiind,
totodată, în concordanţă şi cu prevederile constituţionale ale art. 126 alin.
(6) teza finală, care stabilesc că „Instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau,
după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale". In
plus, arată că, prin Decizia nr. 894/2006, Curtea Constituţională a statuat că
textul criticat nu reprezintă un obstacol în calea examinării şi soluţionării
efective de către instanţă a acţiunii în contencios administrativ.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de
sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi vocatului Poporului, raportul
întocmit de judecătorul-raportor,
concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la
prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 9 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 1.154
din 7 decembrie 2004, care au următorul conţinut:
Art. 9 - Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce
acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de
neconstituţionalitate.
(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă
apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi
(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, republicată, sesizează prin încheiere motivată Curtea
Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.
(3) Instanţa de contencios administrativ, după
pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu
citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost
declarată neconstituţională. In caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă
pe fond.
(4) In situaţia în care decizia de declarare a
neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză,
sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7
alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să
curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul
Oficial al României, Partea I."
In motivarea excepţiei, Curtea
de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal susţine,
pe de o parte, că textul legal criticat este contrar prevederilor
constituţionale ale art. 146 lit. d), care prevăd atribuţia Curţii
Constituţionale de a hotărî asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, iar pe
de altă parte, încalcă dreptul la apărare, consacrat de art. 24 din Legea
fundamentală.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
reţine următoarele:
Prin mai multe decizii, Curtea Constituţională a
respins, ca inadmisibile, excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în cauze
având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ prin care
s-a solicitat constatarea neconstituţionalităţii unor ordonanţe sau dispoziţii
din acestea, în baza art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
reţinând că sesizarea Curţii este nelegală, fiind contrară dispoziţiilor art.
146 lit. d) din Constituţie şi ale art. 29 alin. (1) şi (6) din Legea nr.
47/1992. In acest sens sunt Decizia nr. 761 din 31 octombrie 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 980 din 7 decembrie 2006, Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2007, Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 74 din 31 ianuarie 2007, Decizia nr. 66 din 25
ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 15 februarie 2007, Decizia
nr. 174 din 6 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 17 aprilie 2007, Decizia nr. 342 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 308 din 9 mai 2007.
Respingând ca inadmisibilă excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 134/2005 pentru
modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002
privind Direcţia Naţională Anticorupţie, Curtea a reţinut, prin Decizia nr. 764
din 31 octombrie 2006 - pronunţată în acelaşi dosar al Curţii de Apel Bucureşti
- Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal -, că „excepţia de
neconstituţionalitate constituie una dintre căile prin care Curtea
Constituţională este sesizată în vederea exercitării controlului a posteriori asupra constituţionalităţii
legilor şi ordonanţelor. (...)
In cadrul procesului judiciar,
excepţia de neconstituţionalitate se înscrie în rândul excepţiilor de procedură
prin care partea care le ridică, instanţa de judecată din oficiu sau procurorul
urmăreşte împiedicarea unei judecăţi care s-ar întemeia pe o dispoziţie legală
neconstituţională. In aceeaşi ordine conceptuală, excepţia de
neconstituţionalitate reprezintă o chestiune prejudicială, adică o problemă
juridică a cărei rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care
este conexă. Aşa se şi explică prevederea cuprinsă în art. 29 alin. (5) din
Legea nr. 47/1992, în conformitate cu care, «pe perioada soluţionării
excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă».
Aşadar, excepţia de neconstituţionalitate nu poate
forma obiectul unei acţiuni principale nici în faţa instanţei de judecată sau de arbitraj, unde constituie
întotdeauna un mijloc de apărare într-un litigiu în curs de soluţionare, şi
nici în faţa Curtii Constituţionale".
In aceeaşi ordine de idei, Curtea constată că, în
conformitate cu prevederile art. 126 alin. (6) teza a doua din Constituţie, „Instanţele
de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale". Totodată, potrivit art. 146 lit. d) teza întâi din Constituţie, Curtea
Constituţională „hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate
privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau
de arbitraj comercial". Această din urmă dispoziţie constituţională a
fost dezvoltată în legea organică a Curţii Constituţionale, care, la art. 29,
prevede următoarele:
„(1) Curtea Constituţională decide asupra
excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj
comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei
dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu
soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul
acestuia.
(2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia
dintre părţi sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj
comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa
instanţei de judecată, în cauzele la care participă.
(3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile
constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii
Constituţionale.
(4) (...)
(5) Pe perioada soluţionării excepţiei de
neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă.
(6) Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară
prevederilor alin. (1), (2) şi (3), instanţa respinge printr-o încheiere
motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale. (...)"
Din textele menţionate rezultă că soluţionarea excepţiilor
de neconstituţionalitate a unei legi sau a unei ordonanţe, ridicate în faţa
instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, reprezintă o formă de
control al constituţionalităţii care se derulează a posteriori.
Atât art. 146 lit. d) din Constituţie, cât şi art.
29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 se referă la excepţiile de
neconstituţionalitate ridicate în faţa „instanţelor judecătoreşti sau de
arbitraj comercial", „în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul
acestuia". Excepţia trebuie să aibă ca obiect neconstituţionalitatea
unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o
ordonanţă în vigoare „care are legătură cu soluţionarea cauzei".
Se deduce că posibilitatea ridicării excepţiei de
neconstituţionalitate presupune existenţa unui litigiu pe rolul instanţei, iar
soluţionarea acestuia depinde de rezolvarea de către Curtea Constituţională a
unei excepţii care are legătură cu cauza.
Aceeaşi concluzie se desprinde şi din jurisprudenţa mai
sus indicată, prin care Curtea Constituţională, respingând ca inadmisibile
excepţiile de neconstituţionalitate, a statuat că legile şi ordonanţele
Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în
acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale
de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau
a unui interes legitim.
Aşa fiind, Curtea reţine că, în măsura în care art. 9
se interpretează în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate
introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune, al cărei obiect
principal îl constituie sesizarea directă a Curţii Constituţionale pentru a
declara ca fiind neconstituţionale actele menţionate, textul este neconstituţional,
prin raportare la prevederile din Legea fundamentală enunţate mai sus.
Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la
instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe
simple sau ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta,
excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune
directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un
mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii.
In ceea ce priveşte teza a doua a alin. (3) al art. 9
din legea criticată - „In caz contrar, instanţa respinge acţiunea ca
inadmisibilă pe fond"-, Curtea constată că textul nu prezintă elemente
de neconstituţionalitate, însă se impune ca soluţia legislativă să fie
reexaminată de către legiuitor, cu prilejul punerii de acord a întregului
mecanism al art. 9 cu decizia de faţă.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Admite excepţia de neconstituţionalitate şi constată că
dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt
neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea introdusă la instanţa de
contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea
neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă.
Excepţia a fost invocată din oficiu de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a
VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 38.222/2/2005 (nr.
4.724/2005).
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului
şi Guvernului.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 4 iulie 2007.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi