DECIZIE Nr.
638 din 3 octombrie 2006
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 alin. (1) si (6), art. 8 alin.
(1), art. 11 alin. (1) si ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 903 din 7 noiembrie 2006
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Kozsokar Gabor - judecător
Petre Ninosu -
judecător
Ion Predescu - judecător
Şerban Viorel Stănoiu - judecător
Antonia Constantin - procuror
Benke Karoly -
magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (6), art. 8 alin. (1)
şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie
ridicată de Mariana Dumitru în Dosarul nr. 32.503/2/2005 al Curţii de Apel
Bucureşti -Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de
care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de
respingere ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate privind art. 1
alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi art. 18 din Legea nr.
554/2004, întrucât aceasta vizează chestiuni de interpretare şi aplicare a
legii, soluţionarea acestora excedând competenţei Curţii. Cu privire la critica
de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din lege se apreciază
că este neîntemeiată, întrucât legiuitorul, în baza art. 52 alin. (2) şi a art.
126 alin. (2) din Constituţie, este singurul în măsură să adopte normele de
procedură şi în contenciosul administrativ.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată
următoarele:
Prin Incheierea din 9 mai 2006, pronunţată în Dosarul
nr. 32.503/2/2005, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios
administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (6), art. 8 alin. (1)
şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie
ridicată de Mariana Dumitru într-o cauză având ca
obiect anularea unui act administrativ în baza art. 1 alin. (6) din Legea nr.
554/2004.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile art. 1 alin. (1) sunt
neconstituţionale în măsura în care prin sintagma „anularea actului" se
înţelege constatarea nulităţii relative a actului, iar nu şi cea în constatarea
nulităţii absolute, întrucât constituie o îngrădire a exerciţiului dreptului la
acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actului administrativ şi,
implicit, a dispoziţiilor art. 21 alin. (1) şi (2), precum şi ale art. 52 din
Constituţie.
In ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 alin. (6) din
lege, autorul excepţiei apreciază că acestea sunt contrare art. 52 din Constituţie, întrucât textul
constituţional recunoaşte dreptul la acţiune numai persoanei vătămate prin
actul administrativ ilegal emis de o autoritate publică, iar nu şi autorităţii
publice emitente a actului ilegal. Se apreciază că acest text încalcă şi art.
21 alin. (1) din Constituţie, întrucât autoritatea publică emitentă poate
acţiona împotriva principiului potrivit căruia nemo
auditurpropriam turpitudinem allegans. Totodată,
sunt încălcate prevederile art. 21 alin. (2) şi (3) din Constituţie atât timp
cât textul art. 1 alin. (6) din lege are în vedere acţiunea pentru constatarea
nulităţii absolute a actului administrativ ilegal exercitată de autoritatea
publică emitentă, în timp ce celelalte subiecte de drept pot introduce numai
acţiuni în constatarea nulităţii relative a actului administrativ ilegal.
Aceasta înseamnă că pentru instituţia publică emitentă a actului acţiunea este
imprescriptibilă, iar pentru alţi subiecţi de drept acţiunea este
prescriptibilă în condiţiile art. 11 alin. (1) din lege. In opinia autorului
excepţiei art. 1 alin. (6) din lege încalcă principiul stabilităţii
raporturilor juridice administrative şi civile, al irevocabilităţii actelor
administrative unilaterale individuale intrate în circuitul civil, precum şi al
bunei-credinţe, dar şi art. 59 şi 131 din Constituţie. Totodată, teza a doua a
art. 1 alin. (6) din lege contravine art. 126 alin. (5) şi (6) din Constituţie,
încălcându-se competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Cu privire la dispoziţiile art. 8 alin. (1), art. 11
alin. (1) şi ale art. 18 alin. (1) şi (4) din lege se apreciază că sunt
neconstituţionale în măsura în care ar limita obiectul acţiunilor în contencios
administrativ numai la cele care au în vedere nulitatea relativă a actului
administrativ.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de
contencios administrativ şi fiscal nu şi-a
exprimat opinia cu privire la excepţia de neconstituţionalitate ridicată,
încălcând astfel prevederile art. 29 alin. (4) din Constituţie.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului
Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de
neconstituţionalitate ridicate.
Guvernul consideră că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Astfel, în opinia
Guvernului, critica autorului excepţiei cu privire la art. 1 alin. (1), art. 8
alin. (1) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, în sensul interpretării
restrictive a prevederilor acestor texte de către instanţele de judecată, este
o problemă de aplicare a legii, nu una de constituţionalitate.
Se apreciază că textul art. 1 alin. (6) din Legea nr.
554/2004 nu încalcă accesul liber la justiţie, întrucât părţile au dreptul, în
cadrul unui proces public, să îşi dovedească şi să îşi apere drepturile legale.
Autoritatea administrativă emitentă are doar posibilitatea de a cere instanţei
analizarea legalităţii actului juridic, numai aceasta din urmă fiind competentă
a efectua un astfel de control.
Judecarea cauzei are loc în mod echitabil, public şi într-un termen rezonabil de către o instanţă
independentă şi imparţială. In ceea ce priveşte invocarea în susţinerea
excepţiei a prevederilor art. 52 şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie,
Guvernul apreciază că dispoziţia legală criticată este o expresie a acestor
texte constituţionale, asigurând exercitarea controlului judecătoresc asupra
actelor administrative prin instanţele de contencios administrativ. Se
consideră că textele constituţionale ale art. 58, 59 şi ale art. 131 alin. (1),
invocate în susţinerea excepţiei, nu au incidenţă în cauză.
Avocatul Poporului consideră
că excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. Se consideră
că textele legale criticate nu încalcă art. 21, 52 şi art. 126 alin. (5) şi
(6), asigurând atât dreptul părţilor de a avea un proces echitabil, cât şi
controlul judecătoresc al actelor administrative. Se apreciază că celelalte
prevederi constituţionale invocate nu au incidenţă în cauză.
In subsidiar, Avocatul Poporului, având în vedere că autorul excepţiei invocă neconstituţionalitatea textelor legale
criticate din perspectiva unei omisiuni de reglementare, apreciază că nu intră
în competenţa Curţii soluţionarea unei astfel de critici, potrivit art. 2 alin.
(3) din Legea nr. 47/1992.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de
neconstituţionalitate ridicate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate,
raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine
următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1
alin. (2), ale art. 2, 3, 10
şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum
a fost formulat, îl constituie dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (6), art. 8
alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Curtea
observă că, deşi a fost sesizată de instanţa de judecată numai cu excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (6), art. 8 alin. (1)
şi ale art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit
jurisprudenţei sale, se va pronunţa şi cu privire la constituţionalitatea art.
11 alin. (1) din lege, dar cu care nu a fost sesizată, având în vedere faptul
că instanţa, dintr-o posibilă eroare materială, nici nu s-a pronunţat asupra
admisibilităţii acesteia şi nici nu a sesizat Curtea cu soluţionarea acesteia.
In consecinţă, textele legale criticate au următorul
cuprins:
- Art. 1 alin. (1) şi (6): „(1) Orice persoană care
se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de
către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea
în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. [...]
(6) Autoritatea publică emitentă a unui act
administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii
acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat
în circuitul civil şi a produs efecte juridice. In cazul admiterii acţiunii,
instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile
încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor
civile produse. ";
- Art. 8 alin. (1): „Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un
interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de
răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente
sau dacă nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4),
poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita
anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi,
eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei
de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al
său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul
nejustificat de soluţionare a cererii.";
- Art. 11 alin. (1): „Cererile
prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea
pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data primirii răspunsului la plângerea
prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat,
de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului legal de soluţionare a
cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a
procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.";
- Art. 18: „(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin.
(1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să
oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un
certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris.
(2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în
afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor
sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus
judecăţii.
(3) In cazul soluţionării cererii, instanţa va
hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate,
dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci când obiectul acţiunii în contencios
administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de
fapt, instanţa poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei
anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul
public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele
materiale şi morale.
(5) Soluţiile
prevăzute la alin. (1) şi la alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub
sancţiunea unei penalităţi pentru fiecare zi de întârziere."
Textele constituţionale invocate în susţinerea
excepţiei sunt cele ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la
justiţie, dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un
termen rezonabil, ale art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o
autoritate publică, ale art. 59 privind exercitarea atribuţiilor de către
Avocatul Poporului, ale art. 126 alin. (5) şi (6) privind instanţele
extraordinare şi controlul judecătoresc al actelor administrative, precum şi
ale art. 131 privind rolul Ministerului Public.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată,
Curtea reţine următoarele:
I. Astfel cum rezultă din
motivarea excepţiei de neconstituţionalitate în ceea ce priveşte dispoziţiile
art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea
nr. 554/2004, autorul excepţiei are în vedere o anumită interpretare a textelor
respective, raportat la specificul cauzei aflate pe rolul Curţii de Apel
Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal. Curtea
constată că exercitarea controlului de constituţionalitate nu poate avea ca
premisă modul de interpretare şi aplicare a legii de către o anumită instanţă
judecătorească. Interpretarea acesteia, ulterior, poate fi infirmată de o
hotărâre judecătorească pronunţată în căile de atac.
De altfel, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 93
din 11 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 444 din 8 septembrie 2000, a
statuat că instanţele judecătoreşti interpretează legea, în mod necesar, în
procesul soluţionării cauzelor cu care au fost învestite. Complexitatea unor
cauze poate conduce, uneori, la aplicări diferite ale legii în practica
instanţelor de judecată. Pentru a se elimina posibilele erori în calificarea
juridică a unor situaţii de fapt şi pentru a se asigura aplicarea unitară a
legii în practica tuturor instanţelor de judecată, a fost creată de legiuitor
instituţia recursului în interesul legii.
Aşadar, Curtea constată că, în speţă, devin incidente
prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale, potrivit cărora „Curtea Constituţională se pronunţă
numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată
[...]". In consecinţă, având în vedere cele
de mai sus, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1),
art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea nr. 554/2004
urmează să fie respinsă ca inadmisibilă.
II. In ceea ce priveşte
dispoziţiile art. 1 alin. (6) din lege, Curtea observă că acestea reglementează
un caz de contencios administrativ obiectiv, care se referă la analizarea în
abstract a unei chestiuni de legalitate, având în vedere realizarea unui
interes public, caracterizându-se prin generalitate şi impersonalitate.
Justificarea constituţională a unui asemenea text apare
cu claritate în prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora, „In România, respectarea
Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie". Astfel,
Curtea reţine că posibilitatea autorităţii publice emitente a unui act
administrativ nelegal să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în
situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul
civil şi a produs efecte juridice, este o expresie a textului art. 1 alin. (5)
din Constituţie. Curtea constată că un act administrativ emis cu nerespectarea
legii este nul, iar în lipsa art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 s-ar putea
ajunge la menţinerea în sistemul normativ a unor acte nelegale care, în lipsa
unei persoane interesate în mod direct şi personal sau vătămate, nu ar putea fi
atacate în justiţie, rămânând definitive şi putând pe această cale să
pericliteze anumite interese de ordin public.
Curtea nu poate reţine pretinsa încălcare a
prevederilor art. 52 şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, întrucât aceste
texte vizează contenciosul administrativ, în genere, necuprinzând vreo
dispoziţie în sensul limitării contenciosului administrativ obiectiv.
Stabilirea în competenţa instanţelor judecătoreşti de a judeca acţiuni care
vizează contenciosul administrativ obiectiv este în perfectă concordanţă cu
prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora „competenţa
instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin
lege". Totodată, nu sunt încălcate nici prevederile art. 21 alin. (1)
-(3) din Constituţie, întrucât atât reclamantul, cât şi pârâtul au asigurate
toate mijloacele procedurale necesare realizării unui proces echitabil.
In ceea ce priveşte invocarea în susţinerea excepţiei a
prevederilor art. 59, art. 126 alin. (5) şi ale art. 131 din Constituţie,
Curtea constată că acestea nu au incidenţă în cauză, ele vizând Avocatul
Poporului, interzicerea înfiinţării de instanţe extraordinare, respectiv
Ministerul Public.
Toate celelalte argumente invocate în susţinerea
excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din lege
vizează probleme de interpretare şi aplicare a legii, aspecte asupra cărora
Curtea nu are competenţa a se pronunţa, întrucât aceasta exercită numai un
control de constituţionalitate, potrivit art. 2 din Legea nr. 47/1992.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11
alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
I. Respinge, ca inadmisibilă,
excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 8
alin. (1), art. 11 alin. (1) şi ale art. 18 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Mariana Dumitru în Dosarul nr.
32.503/2/2005 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios
administrativ şi fiscal.
II. Respinge, ca
neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin.
(6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de
acelaşi autor în acelaşi dosar.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 3 octombrie
2006.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Benke Karoly