Decizia Nr.586 din 05.06.2012

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii şi ale Legii nr. 3/2011 pentru aprobarea acesteia, excepţie ridicată de I.F. Teleagă Vasy XL din Băile Herculane în Dosarul nr. 1.831/115/2011 al Tribunalului Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 1.391D/2011 al Curţii Constituţionale.La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public. Acesta pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, apreciind că actele normative criticate au fost edictate în vederea combaterii fenomenului construcţiilor ilegale în zonele de interes turistic, cu finalitatea protejării, sub acest aspect, a interesului public.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:Prin Încheierea din 2 noiembrie 2011, pronunţată în Dosarul nr. 1.831/115/2011, Tribunalul Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii şi ale Legii nr. 3/2011 pentru aprobarea acesteia, excepţie ridicată de I.F. Teleagă Vasy XL din Băile Herculane într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni pentru anularea unui act administrativ.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că se încalcă principiul neretroactivităţii legii, prin aceea că ordonanţa de urgenţă dispune desfiinţarea construcţiilor care deja erau finalizate la intrarea sa în vigoare, fiind aplicabile norme juridice intrate ulterior în vigoare unor raporturi juridice născute anterior emiterii acestor norme.Arată că ordonanţa de urgenţă vizează doar o anumită categorie de imobile, respectiv construcţiile cu destinaţie turistică, fiind omise celelalte categorii de construcţii edificate în aceleaşi condiţii, astfel că se creează o situaţie discriminatorie pentru proprietarii construcţiilor turistice. Totodată, prin menţionarea anumitor locaţii în care legea urmează să producă efecte (zonele cu potenţial turistic, staţiunile turistice, zonele construite protejate, zonele de protecţie a monumentelor istorice, rezervaţiile naturale şi alte asemenea, precum şi în limita a 200 de metri de la linia de coastă, din staţiunile turistice şi din localităţile aflate pe litoralul Mării Negre), se creează o situaţie discriminatorie faţă de cei care au edificat acelaşi gen de construcţii, în aceleaşi condiţii, dar în zone neenumerate de textul legii.Susţine că, prin procedura reglementată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010, este încălcat accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, întrucât este o procedură sumară, iar verificarea de către o instanţă a legalităţii măsurilor dispuse este imposibilă din cauza termenului extrem de scurt de contestare şi a inexistenţei unei căi de atac împotriva măsurilor dispuse de autoritatea publică.În fine, autorul excepţiei arată că se nesocoteşte şi dreptul de proprietate privată.Tribunalul Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, precizează că actul normativ nu se aplică unor raporturi juridice născute anterior emiterii acestuia, ci face doar referire la stadiul de execuţie al lucrărilor de construcţie la momentul constatării faptei de executare fără autorizaţie de construire. Consideră că actele normative criticate nu contravin nici principiului constituţional al egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, şi nici accesului liber la justiţie, dreptului la un proces echitabil sau dreptului de proprietate privată. Arată că desfiinţarea lucrărilor de construcţii executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia reprezintă o sancţiune stabilită de lege pentru proprietarul care, la edificarea construcţiilor în cauză, nu a respectat prevederile legale imperative.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, actele normative criticate necontravenind prevederilor constituţionale invocate.Astfel, arată că normele cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 impun o obligaţie de conformare a proprietarilor aflaţi în ipoteza normei legale, obligaţie care produce efecte juridice de la data intrării în vigoare a actului normativ, astfel că nu se intervine asupra unor raporturi juridice născute anterior intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă.Precizează că art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie se referă la modul de aplicare a unor dispoziţii legale de către autorităţile statului faţă de cetăţeni, şi nu la dreptul legiuitorului de a reglementa diferit modul de exercitare într-un anumit domeniu de activitate. Arată că intenţia legiuitorului cu ocazia adoptării ordonanţei a fost în sensul în care norma legală să producă efecte pentru toţi destinatarii aflaţi în situaţia descrisă de reglementările în cauză, motiv pentru care a folosit în mod expres sintagma „toate construcţiile“.Consideră că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 nu conţine nicio normă legală contrară liberului acces la justiţie sau exercitării dreptului la un proces echitabil. În acest sens, menţionează că, în tăcerea legii speciale, se aplică, prin completare, normele generale în materie. Observă că însăşi ridicarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate în cadrul unui litigiu aflat pe rolul instanţelor de judecată constituie o concretizare a dreptului protejat de art. 21 din Constituţie. Mai arată că un mecanism similar celui instituit prin ordonanţa de urgenţă criticată este reglementat de dispoziţiile art. 33 din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia anumite construcţii vor putea fi desfiinţate pe cale administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde se află, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare, fără sesizarea instanţelor judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului, care a primit girul instanţei de contencios constituţional prin Decizia nr. 56 din 16 ianuarie 2007.În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea dreptului de proprietate, arată că din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi din cea a Curţii Constituţionale rezultă că acesta nu este un drept absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general şi interesul privat al persoanelor, respectat în cazul de faţă.Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile actului normativ criticat sunt constituţionale. În opinia sa, acestea nu au caracter retroactiv, având în vedere că obligaţia de obţinere a autorizaţiei de construire a fost instituită încă din anul 1991, prin Legea nr. 50/1991, iar Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 a fost elaborată în scopul de a lua unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii. Consideră că dispoziţiile normative criticate nu încalcă principiul egalităţii în drepturi, întrucât nu reglementează un regim sancţionatoriu diferit, iar faptul că legiuitorul a reglementat doar situaţia unor construcţii cu destinaţie turistică din anumite zone nu reprezintă o discriminare. Mai arată că procedura instituită prin ordonanţa de urgenţă criticată nu aduce atingere dreptului de acces liber la justiţie sau dreptului la un proces echitabil prin neprevederea în textul legii a unei căi de atac împotriva măsurilor dispuse de autoritatea publică, astfel de prevederi fiind cuprinse în art. 43² din Legea nr. 50/1991, care reprezintă dreptul comun în materia executării construcţiilor. Consideră că nu se poate reţine nici critica referitoare la încălcarea dreptului de proprietate, întrucât demolarea construcţiei este consecinţa nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 28 aprilie 2010, aprobată cu modificări prin Legea nr. 3/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 4 martie 2011, care au următorul conţinut:

– Art. 1: „Prin derogare de la prevederile art. 28, 31 şi 32 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, toate construcţiile cu destinaţie turistică din zonele cu potenţial turistic, staţiunile turistice, zonele construite protejate, zonele de protecţie a monumentelor istorice, rezervaţiile naturale şi alte asemenea, precum şi construcţiile cu destinaţie turistică şi construcţiile realizate în limita a 200 de metri de la linia de coastă, din staţiunile turistice şi din localităţile aflate pe litoralul Mării Negre, executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, aflate pe terenuri proprietate publică ori privată, finalizate sau în curs de execuţie, se desfiinţează.“

– Art. 2: „(1) După constatarea faptului că respectivele construcţii au fost executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia de către reprezentanţii Inspectoratului de Stat în Construcţii, aceştia înştiinţează Direcţia generală lucrări publice din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, care somează proprietarii construcţiilor să le desfiinţeze în termen de 48 de ore.
(2) Somaţia se înmânează proprietarului construcţiei sau se afişează la loc vizibil pe imobil.“– Art. 3: „În cazul în care proprietarul nu dă curs somaţiei în termenul prevăzut la art. 2, desfiinţarea se face în termen de 24 de ore, de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, prin Direcţia generală lucrări publice, cu recuperarea ulterioară a cheltuielilor generate de această operaţiune de la proprietarul construcţiei, în condiţiile legii.“

– Art. 4: „Autorităţile de ordine publică, la solicitarea Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, sprijină acţiunile prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă.“De asemenea, este criticată şi Legea nr. 3/2011 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 4 martie 2011. Curtea observă că autorul excepţiei nu formulează însă critici distincte cu privire la ordonanţa de urgenţă şi la legea de aprobare a acesteia, motivele de neconstituţionalitate invocate vizând numai Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010. Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa, reprezentată, de exemplu, de Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, că ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern. În acest context, Curtea reţine ca obiect al prezentei excepţii de neconstituţionalitate prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 3/2011. În opinia autorului excepţiei, actele normative criticate contravin următoarelor dispoziţii din Legea fundamentală: art. 15 alin. (2) care consacră principiul neretroactivităţii legii, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 21 care garantează accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, art. 44 alin. (1), (2) şi (3) referitor la dreptul de proprietate privată. Invocă, de asemenea, prevederile art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi art. 17 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, ambele referitoare la respectarea proprietăţii private. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că nu poate reţine critica referitoare la pretinsul caracter retroactiv al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010, motivată pe susţinerea că aceasta ar dispune desfiinţarea construcţiilor care deja erau finalizate la intrarea sa în vigoare şi, astfel, ar fi aplicabile norme juridice intrate ulterior în vigoare unor raporturi juridice născute anterior emiterii acestor norme. Curtea observă că, în realitate, prevederile ordonanţei de urgenţă criticate sunt aplicabile numai de la momentul intrării sale în vigoare. Faptul că aceasta are în vedere construcţii deja edificate nu constituie un element care să îi confere caracter retroactiv. Construcţiile vizate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 sunt cele executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, aşadar, cu încălcarea unor norme în vigoare la momentul construirii lor. Ordonanţa de urgenţă criticată instituie reguli de procedură care reglementează modalitatea de desfiinţare a acestora, fără să modifice normele ce trebuiau respectate la momentul edificării. Prin urmare, actul normativ criticat nu afectează regimul juridic ce trebuia respectat la momentul edificării construcţiei, desfiinţarea fiind, de fapt, consecinţa nerespectării normelor în vigoare la data edificării acestora. Curtea constată că nu poate reţine nici critica prin raportare la dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie care consacră principiul egalităţii. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat, în acord şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, că principiul constituţional al egalităţii nu are semnificaţia uniformităţii, existând posibilitatea instituirii unor reglementări juridice diferite pentru situaţii care sunt diferite, în cazul în care aceasta se justifică în mod raţional şi obiectiv. Or, reglementarea unui regim special pentru anumite categorii de imobile, respectiv cele cu destinaţie turistică, situate în anumite zone geografice, este justificată de impactul negativ pe care construirea cu nerespectarea prescripţiilor legale a unor edificii în zone de interes turistic îl poate avea asupra mediului înconjurător şi, subsecvent, asupra dezvoltării turismului în condiţiile menţinerii echilibrului ecologic. Curtea constată că sunt neîntemeiate şi criticile referitoare la pretinsa nesocotire a dreptului de acces liber la justiţie. Curtea s-a pronunţat asupra unor susţineri similare prin Decizia nr. 559 din 29 mai 2012, nepublicată în Monitorul Oficial al României până la pronunţarea prezentei decizii. Cu acel prilej, Curtea a reţinut că instituirea unei proceduri care presupune termene scurte pentru desfiinţarea construcţiilor amplasate în zonele menţionate executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia îşi găseşte raţiunea în necesitatea realizării unui imperativ de interes general, care, aşa cum rezultă din expunerea de motive la Legea nr. 3/2011, constă în asigurarea dezvoltării urbane şi rurale durabile şi punerea în valoare a patrimoniului construit şi natural ori a zonelor cu potenţial turistic şi a staţiunilor turistice din România. În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea dreptului de proprietate privată, Curtea a constatat prin aceeaşi decizie că textul constituţional al art. 44 alin. (1) prevede că limitele şi conţinutul dreptului de proprietate sunt stabilite prin lege, iar, potrivit alin. (7) al art. 44 din Constituţie, dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. De asemenea, din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului se desprinde ideea că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general şi interesul privat al cetăţenilor. În acest sens sunt, spre exemplu, hotărârile pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei din 23 septembrie 1982 (paragraful 69) sau în cauza Basoukou împotriva Greciei din 21 aprilie 2005 (paragraful 20). De asemenea, Curtea a reţinut că dispoziţiile art. 1 paragraful 2 din primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale prevăd că statele semnatare ale Convenţiei pot „adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general [...]“. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunţată în cauza Mellacher şi alţii împotriva Austriei (paragraful 45), că astfel de legi sunt „necesare şi obişnuite în domeniul construcţiilor, care, în societăţile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice şi sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce priveşte stabilirea existenţei unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât şi în alegerea unor modalităţi de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate“. În acelaşi sens, Curtea a observat că desfiinţarea construcţiilor vizate de reglementarea criticată constituie o sancţiune pentru nerespectarea obligaţiei de a obţine autorizaţie de construire sau, după caz, de a se încadra în limitele prevăzute de aceasta. Scopul unei astfel de măsuri îl reprezintă prevenirea consecinţelor negative ce pot apărea în cazul unor construcţii necorespunzătoare. Constructorii aflaţi în ipoteza normei nu se pot apăra prin invocarea principiului constituţional al ocrotirii proprietăţii, de vreme ce modalitatea de exercitare a acestui drept se abate de la prevederile legale imperative, în cazul de faţă cele referitoare la autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii, excepţie ridicată de I.F. Teleagă Vasy XL din Băile Herculane în Dosarul nr. 1.831/115/2011 al Tribunalului Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal. Definitivă şi general obligatorie. Pronunţată în şedinţa publică din data de 5 iunie 2012. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Valentina Bărbăţeanu