Decizia Nr.539 din 15.10.2014

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor
ACT EMIS DE: Curtea Constitutionala
ACT PUBLICAT ÎN MONITORUL OFICIAL NR. 960 din 30 decembrie 2014

Augustin Zegrean	- preşedinte
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskás Valentin Zoltán	- judecător
Bianca Drăghici	- magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor, excepţie ridicată de Societatea Comercială „Polus Transilvania Companie de Investiţii“ - S.A. Floreşti în Dosarul nr. 6.625/1285/2006* al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia a II-a civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 139D/2014.2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 9 octombrie 2014, în prezenţa reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga, a reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate şi a reprezentantului părţii Societatea Comercială „Agroalimentara“ - S.A., şi au fost consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în conformitate cu dispoziţiile art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a amânat pronunţarea pentru data de 15 octombrie 2014, dată la care a pronunţat prezenta decizie.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:3. Prin Încheierea din 31 ianuarie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 6.625/1.285/2006*, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia a II-a civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor.4. Excepţia a fost ridicată de Societatea Comercială „Polus Transilvania Companie de Investiţii“ - S.A. Floreşti într-o cauză având ca obiect soluţionarea cererii de recurs formulate împotriva Deciziei civile nr. 52/2013 din 5 aprilie 2013 şi a Încheierii de şedinţă din 22 martie 2013, ambele pronunţate de Curtea de Apel Cluj - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că textele de lege criticate nu îndeplinesc condiţia previzibilităţii, fiind de natură să lase loc arbitrariului în condiţiile în care nu prevăd care sunt tipurile de litigii pentru care operează interdicţia de înstrăinare prevăzută, dacă interdicţia vizează exclusiv titlurile obţinute în temeiul Legii nr. 18/1991 sau orice titlu de proprietate. De asemenea, arată că normele supuse controlului de constituţionalitate nu stabilesc limitele aplicării sancţiunii nulităţii absolute şi dacă interdicţia operează doar cu privire la litigiile notate în cartea funciară sau şi pentru litigii care nu au fost notate la data înstrăinării sau dacă părţile îşi pot asuma riscul derivat din existenţa litigiului cu privire la titlul asupra terenului. Totodată, autorul excepţiei consideră că din formularea textelor de lege rezultă că părţile nu pot conveni cu privire la înstrăinarea terenului, chiar dacă ambele au cunoştinţă de existenţa litigiului, deşi, în această ipoteză, potenţialul cumpărător este pe deplin protejat, el fiind singurul în măsură să decidă asupra oportunităţii încheierii contractului. În final, susţine că interzicerea de plano a înstrăinării terenurilor cu privire la titlul cărora există litigii pendinte constituie o restrângere a prerogativei dispoziţiei juridice şi încalcă condiţia proporţionalităţii cu scopul urmărit, acela al proteguirii terţilor, care se poate realiza prin intermediul sistemului de publicitate imobiliară.6. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia a II-a civilă apreciază că dispoziţiile de lege criticate nu contravin prevederilor art. 44 şi ale art. 53 din Constituţie menţionate de autorul excepţiei, întrucât argumentele invocate nu relevă un real conflict între textul pretins neconform şi normele constituţionale invocate.7. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.8. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susţinerile reprezentanţilor părţilor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:9. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.10. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 102 din 4 martie 1998, care au următorul cuprins: „(1) Sunt interzise înstrăinările, sub orice formă, a terenurilor cu privire la titlul cărora există litigii la instanţele judecătoreşti, pe tot timpul soluţionării acestor litigii.
(2) Înstrăinările încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) sunt nule. Nulitatea va fi constatată de către instanţa judecătorească, la cererea oricărei persoane interesate şi a procurorului.“11. Curtea constată că, la data de 25 iulie 2005, Legea nr. 54/1998 a fost abrogată prin art. 8 al titlului X din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005. Însă, având în vedere Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, prin care instanţa de contencios constituţional a statuat că sintagma „în vigoare“ din cuprinsul dispoziţiilor art. 29 alin. (1) şi ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 este constituţională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare, Curtea reţine îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate prevăzute la art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992. 12. În opinia autorului excepţiei, dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor constituţionale cuprinse în art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată şi art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. 13. Examinând excepţia, Curtea reţine că dispoziţiile de lege supuse controlului de constituţionalitate stabilesc că sunt interzise înstrăinările, sub orice formă, a terenurilor cu privire la titlul cărora există litigii la instanţele judecătoreşti, pe tot timpul soluţionării acestor litigii, iar înstrăinările încheiate cu încălcarea acestor norme sunt nule. Nulitatea va fi constatată de către instanţa judecătorească, la cererea oricărei persoane interesate şi a procurorului. 14. Analizând critica de neconstituţionalitate prin prisma prevederilor art. 44 din Legea fundamentală, Curtea reţine că autorul excepţiei porneşte de la o premisă greşită, şi anume absolutizarea prerogativei de dispoziţie a dreptului de proprietate. 15. În legătură cu acest aspect, Curtea constată că, în doctrină, dreptul de proprietate nu mai este „sacru şi inviolabil“, ci a dobândit o semnificativă funcţie socială, căpătând „un conţinut complex, de drept şi obligaţie“, ceea ce a determinat înmulţirea reglementărilor care stabilesc limite ale exercitării sale. Limitele privind dreptul de proprietate asupra terenurilor sunt clasificate în limite privind dobândirea terenurilor, circulaţia juridică a acestora, exploatarea lor, instituite în vederea desfăşurării unor activităţi economice ş.a. Astfel, ansamblul limitelor legale ale exercitării dreptului de proprietate asupra unui bun - prevăzute de Constituţie, dar şi de acte normative cu forţă inferioară - constituie regimul juridic al acelui bun. 16. Prin Decizia nr. 19 din 8 aprilie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 105 din 24 mai 1993, Curtea a constatat că, în conformitate cu art. 44 alin. (1) din Constituţie, pot fi stabilite prin lege anumite limite, îngrădiri fie în privinţa obiectului dreptului, fie în privinţa unor atribute ale dreptului, pentru apărarea intereselor sociale şi economice generale sau pentru apărarea drepturilor altor persoane, fiind esenţial ca prin aceste restricţii stabilite de lege să nu se atingă fondul acestui drept, să nu se anihileze complet dreptul de proprietate. Totodată, Curtea a statuat că această împuternicire dată legii trebuie exercitată fundamentat, şi nu arbitrar, astfel că legiuitorul, determinând conţinutul şi limitele acestor drepturi, are în vedere ocrotirea unor valori politice, sociale sau juridice deosebite, în considerarea cărora stabileşte dimensiuni şi limite. În acest sens este Decizia nr. 26 din 23 martie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 6 iunie 1994. 17. De asemenea, prin Decizia nr. 30 din 6 aprilie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 100 din 18 aprilie 1994, Curtea a reţinut că, în considerarea acestor interese specifice, este permisă instituirea unor reguli care să armonizeze incidenţa şi a altor drepturi fundamentale ale cetăţenilor decât cel de proprietate, astfel încât ele să nu fie suprimate prin modul de reglementare a acestui drept. 18. Prin Decizia nr. 51 din 19 martie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 22 aprilie 1998, Curtea a statuat că, spre deosebire de art. 53 din Constituţie, art. 44 alin. (1) se referă la stabilirea conţinutului şi limitelor dreptului de proprietate, nicidecum la exerciţiul acestuia, iar aceste limite trebuie să fie stabilite prin lege şi se pot institui în considerarea unui interes general, a unui regim special cu privire la producerea, deţinerea sau circulaţia unor bunuri. 19. De asemenea, prin Decizia nr. 144 din 25 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 11 mai 2004, Curtea a apreciat că absolutizarea exerciţiului unui drept ar avea ca revers negarea drepturilor altor titulari, cărora autoritatea statală le datorează în egală măsură ocrotire, situaţie de neconceput într-un stat de drept. 20. În mod constant, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că limitarea are în vedere obiectul dreptului de proprietate şi atributele acestuia şi se instituie în vederea apărării intereselor sociale şi economice generale sau pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale altor persoane, esenţial fiind ca prin aceasta să nu fie suprimat dreptul de proprietate. În acest sens sunt Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, şi Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014. Aceste limite pot proteja diverse drepturi sau libertăţi fundamentale, de la dreptul la informare până la dreptul de proprietate, după cum a statuat Curtea prin Decizia nr. 59 din 17 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 203 din 9 martie 2004. Prin urmare, limitările legale aduse dreptului de proprietate configurează conţinutul acestuia, iar prevederile constituţionale ale art. 53 se referă la exerciţiul acestui drept. 21. În analiza criticii de neconstituţionalitate, Curtea va stabili dacă dispoziţiile de lege criticate reprezintă o limitare a dreptului de proprietate şi, din prisma „testului“ de proporţionalitate, dacă limitarea este justificată. 22. Prin Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, menţionată anterior, Curtea a reţinut că raţionamentul juridic utilizat pentru „testul“ de proporţionalitate este folosit în jurisprudenţa multor curţi constituţionale europene şi reprezintă o metodă logică destinată să ajute în stabilirea echilibrului corect între restricţiile impuse de o măsură corectivă şi gradul de severitate al naturii actului interzis, analizând dacă dreptul de proprietate a suferit o limitare ce nu se încadrează în condiţiile impuse de Constituţie. 23. În continuare, Curtea va analiza dacă limitele impuse de legiuitor prerogativei dispoziţiei juridice a dreptului de proprietate asupra terenurilor cu privire la titlul cărora există litigii la instanţele judecătoreşti, pe tot timpul soluţionării acestor litigii, reprezintă o limitare rezonabilă care să nu fie disproporţionată în raport cu scopul dorit de legiuitor. 24. În jurisprudenţa sa, spre exemplu Decizia nr. 59 din 17 februarie 2004, Curtea a statuat că, în temeiul art. 44 din Constituţie, legiuitorul ordinar este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepţiunea principială conferită de Constituţie, în aşa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel nişte limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat. Aşadar, textul alineatului 1 al art. 44 din Constituţie cuprinde expres o dispoziţie specială în temeiul căreia legiuitorul are competenţa de a stabili conţinutul şi limitele dreptului de proprietate, inclusiv prin introducerea unor limite vizând atributele dreptului de proprietate. 25. Prin urmare, Curtea constată că dreptul de proprietate, ca drept fundamental, nu este un drept absolut, ci poate fi supus anumitor limitări, potrivit art. 44 alin. (1) din Constituţie, însă limitele, indiferent de natura lor, să nu conducă la însăşi suprimarea dreptului de proprietate. 26. În vederea realizării testului de proporţionalitate, Curtea va stabili scopul urmărit de legiuitor prin dispoziţiile de lege criticate şi legitimitatea acestuia, întrucât testul de proporţionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim. 27. Curtea apreciază că limitarea prerogativei dispoziţiei juridice a dreptului de proprietate asupra unui teren cu privire la titlul căruia există un litigiu are drept scop securitatea circuitului civil - parte importantă a ordinii publice - şi protecţia celor care ar dobândi dreptul de proprietate de la persoane care, ulterior, s-ar dovedi că nu au avut un titlu valabil asupra terenului. Prin urmare, Curtea constată că scopul urmărit este legitim, întrucât asigură securitatea raporturilor juridice, în absenţa căreia nu se poate vorbi de o ordine de drept. 28. De asemenea, Curtea constată că măsura este adecvată şi necesară scopului urmărit, respectând un just echilibru între interesele generale ale societăţii şi cele particulare ale titularilor dreptului de proprietate, întrucât dreptul de proprietate este interdependent de dreptul public şi, prin urmare, el se exercită cu respectarea interesului general şi particular. 29. Referitor la proporţionalitate, Curtea constată că măsura este temporară - până la soluţionarea litigiului cu privire la titlu - şi asigură un climat de ordine, indispensabil exercitării în condiţii optime a acestui drept constituţional - dreptul de proprietate, limitându-se efectele perturbatoare asupra stabilităţii şi securităţii raporturilor juridice civile. Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe. Departe de a constitui o negare a dreptului în sine, asemenea exigenţe dau expresie ordinii de drept, absolutizarea exerciţiului unui anume drept având consecinţă fie negarea, fie amputarea drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, cărora statul este ţinut să le acorde ocrotire, în egală măsură (a se vedea în acest sens Decizia nr. 251 din 6 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 303 din 17 aprilie 2008). 30. Totodată, Curtea constată că interdicţia temporară de înstrăinare a terenurilor cu privire la titlurile cărora există litigii pe rolul instanţelor de judecată este o dispoziţie de ordine publică a cărei nerespectare atrage sancţiunea nulităţii absolute, sancţiune severă, cu regim juridic specific. 31. Prin urmare, dispoziţiile de lege supuse controlului de constituţionalitate reprezintă o limitare temporară a prerogativei dispoziţiei juridice a dreptului de proprietate şi nu contravin prevederilor constituţionale privind dreptul de proprietate privată. 32. În acelaşi sens Curtea Constituţională s-a pronunţat şi prin Decizia nr. 139 din 8 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 19 iunie 2003. 33. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Comercială „Polus Transilvania Companie de Investiţii“ - S.A. Floreşti în Dosarul nr. 6.625/1.285/2006* al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia a II-a civilă şi constată că dispoziţiile art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 54/1998 privind circulaţia juridică a terenurilor sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia a II-a civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 15 octombrie 2014. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent, Bianca Drăghici