Decizia Nr.445 din 11.07.2019

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor şi ale art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, excepţie ridicată de Costică N. Diaconu şi de Rodica Gh. Diaconu în Dosarul nr. 28.876/245/2014 al Judecătoriei Iaşi - Secţia civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 311D/2017.2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că partea Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A. - Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Iaşi a depus precizări prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată.4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, întrucât prin dispoziţiile criticate nu se aduce atingere dreptului de proprietate ale cărui conţinut şi limite sunt stabilite de legiuitor. Obligaţia impusă beneficiarului, de a obţine acordul administratorului drumului şi autorizaţia de acces în zona drumului public, emise de administratorul drumului respectiv, într-un anumit termen de la intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 7/2010, nu au caracter retroactiv, astfel cum a reţinut Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, respectiv că o lege nu retroactivează dacă modifică pentru viitor o stare născută anterior intrării sale în vigoare.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:5. Prin Încheierea din 22 decembrie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 28.876/245/2014, Judecătoria Iaşi - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor şi ale art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, excepţie ridicată de Costică N. Diaconu şi de Rodica Gh. Diaconu într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri prin care se solicită instanţei să constate dreptul de servitute legală de trecere cu privire la un imobil.6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că drept urmare a dinamicii legislative, dispoziţiile criticate impun o dublă condiţionare a exercitării dreptului de proprietate prevăzut de art. 44 din Constituţie pentru persoanele ce cad sub incidenţa acestor norme, prin instituirea, în timp, a unor permanente obligaţii, ceea ce conduce la încălcarea previzibilităţii şi accesibilităţii normei civile, a principiului neretroactivităţii legii civile şi a dreptului de proprietate. Mai mult, prin modificările legislative se impune plata unor noi taxe sau noi restricţii pentru uzitarea unei căi de acces care, în cazul de faţă, face parte dintr-un plan de urbanizare a României din perioada comunistă, urmată de perioada postdecembristă.7. Judecătoria Iaşi - Secţia civilă opinează în sensul că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece legiuitorul este în drept să stabilească conţinutul şi limitele dreptului de proprietate, care nu este absolut, putând fi supus anumitor limitări.8. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.9. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.10. Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile criticate sunt constituţionale.11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 29 iunie 1998, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din 30 ianuarie 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 198/2015 privind aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 7/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 529 din 16 iulie 2015, care au următorul cuprins:– Art. 46 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997: „(1) Pentru realizarea sau amplasarea în zona drumului public a panourilor publicitare, a oricăror construcţii sau activităţi comerciale, căi de acces, amenajări sau instalaţii în orice scop, fără a periclita siguranţa circulaţiei, sunt obligatorii, pe lângă autorizaţia de construire, după caz, acordul prealabil şi autorizaţia de amplasare şi/sau de acces în zona drumului public, emise de administratorul drumului respectiv.";– Art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010 (în forma iniţială): „Beneficiarii care utilizează căi de acces realizate înainte de intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt obligaţi să facă toate demersurile în vederea obţinerii acordului administratorului drumului prevăzut la art. 53 alin. (1) din respectiva ordonanţă, pe bază de documentaţie tehnică aferentă, urmată de încheierea contractului prevăzut la art. 46 alin. (5), în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei ordonanţe. În caz contrar, administratorul drumului are dreptul să aplice măsurile prevăzute la art. 53 alin. (2)";– Art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010 (în forma modificată prin Legea nr. 198/2015 privind aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 7/2010): „(1) Beneficiarii zonei drumului prin amplasamente sau căi de acces de orice fel, realizate înainte sau după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, fără acordul prealabil şi autorizaţia de amplasare şi/sau de acces în zona drumului public, sunt obligaţi să facă demersurile în vederea obţinerii acestora şi încheierii contractului de utilizare şi acces în zona drumului, în termen de 12 luni de la intrarea în vigoarea legii de aprobare a prezentei ordonanţe. În caz contrar, administratorul drumului are dreptul să aplice măsurile prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
(2) În cazul în care beneficiarii prevăzuţi la alin. (1) deţin acord prealabil şi autorizaţie de amplasare şi/sau de acces în zona drumului public şi nu au încheiat cu administratorul drumului contract pentru utilizarea şi accesul în zona drumului public, sunt obligaţi să facă demersurile în vederea încheierii contractului în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe. În caz contrar, administratorul drumului are dreptul să aplice măsurile prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."14. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 15 alin. (2) cu privire la principiul neretroactivităţii legii şi ale art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată. De asemenea, se face referire la aspecte ce ţin de calitatea legii, care este o componentă a art. 1 alin. (5) din Constituţie. 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că autorii acesteia sunt nemulţumiţi de faptul că, în virtutea normelor legale în materie, cad sub incidenţa acestora şi beneficiarii zonei drumului prin amplasamente sau căi de acces de orice fel, realizate înainte de reglementarea efectuată prin Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv prin art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, şi apreciază că aceste cerinţe, care se adaptează şi se instituie permanent, sunt contrare principiului neretroactivităţii legii, fiind imprevizibile, conducând la încălcarea proprietăţii. 16. Din evaluarea cadrului legislativ în materie, Curtea observă că prin normele circumscrise domeniului în discuţie sa conturat regimul drumurilor, acesta reglementând în mod unitar administrarea drumurilor publice şi private, dobândirea şi folosirea terenurilor, conducerea, coordonarea şi controlul activităţilor în legătură cu drumurile publice, fiind instituite anumite reguli care se aplică integral tuturor drumurilor publice şi, parţial, drumurilor de utilitate privată. 17. În ceea ce priveşte aspectele referitoare la aprobarea amplasării de construcţii şi instalaţii în zona drumului public, cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997, capitolul II: Administrarea drumurilor, secţiunea a 5-a, acestea au avut diferite conţinuturi, care au evoluat în funcţie de dezvoltarea infrastructurii, a concurenţei etc. Astfel, dacă iniţial textul art. 46 din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 se rezuma la a statua că „realizarea în zona drumului public a oricărei construcţii sau instalaţii, în orice scop, se face cu respectarea legislaţiei în vigoare privind amplasarea şi autorizarea executării construcţiilor şi numai cu acordul prealabil al administratorului drumului", ulterior s-a legiferat în sensul că „pentru realizarea sau amplasarea în zona drumului public a panourilor publicitare, a oricăror construcţii sau activităţi comerciale, căi de acces, amenajări sau instalaţii în orice scop, fără a periclita siguranţa circulaţiei, sunt obligatorii, pe lângă autorizaţia de construire, după caz, acordul prealabil şi autorizaţia de amplasare şi/sau de acces în zona drumului public, emise de administratorul drumului respectiv." 18. În acest context, prin art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010 s-a reglementat şi situaţia beneficiarilor care utilizează căi de acces realizate înainte de intrarea în vigoare a acestor acte normative, în sensul că aceştia sunt obligaţi să facă toate demersurile în vederea obţinerii acordului administratorului drumului prevăzut de lege, pe bază de documentaţie tehnică aferentă, urmată de încheierea contractului prevăzut la art. 46 alin. (5), în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a acestei ordonanţe. În caz contrar, administratorul drumului are dreptul să aplice măsurile prevăzute de lege. Ulterior, prin Legea nr. 198/2015, a fost instituit un nou termen, respectiv „în termen de 12 luni de la intrarea în vigoarea legii de aprobare a acestei ordonanţe". Mai mult, în cazul în care beneficiarii deţin acord prealabil şi autorizaţie de amplasare şi/sau de acces în zona drumului public şi nu au încheiat cu administratorul drumului contract pentru utilizarea şi accesul în zona drumului public, sunt obligaţi să facă demersurile în vederea încheierii contractului în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a legii de aprobare a acestei ordonanţe. În caz contrar, administratorul drumului are dreptul să aplice măsurile prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997. Prin urmare, prin instituirea unor termene succesive, legiuitorul a creat posibilitatea tuturor celor interesaţi să intre în legalitatea circumscrisă de normele care reglementează regimul drumurilor. 19. Aceste norme sunt clare, precise şi previzibile, din cuprinsul acestora se desprinde cu uşurinţă conduita pe care trebuie să o adopte beneficiarii care utilizează căi de acces realizate înainte de intrarea în vigoare a acestor acte normative. Aşadar, sunt îndeplinite condiţiile de calitate a legii, astfel cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. 20. În ceea ce priveşte invocarea principiului neretroactivităţii, din cele expuse mai sus nu reiese că prevederile criticate conţin norme care să conducă la aplicarea legii pentru trecut, ci fac anumite precizări în legătură cu aplicarea în timp a normelor. Or, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a stabilit că un act normativ nu este retroactiv atunci când modifică pentru viitor o stare de fapt născută anterior şi nici când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că, în aceste cazuri, legea nouă nu face altceva decât să reglementeze pentru perioada ulterioară intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare (a se vedea Decizia nr. 784 din 3 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 27 august 2010, sau Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002). 21. Referitor la dreptul de proprietate privată, astfel cum a statuat în jurisprudenţa sa Curtea Constituţională, legiuitorul ordinar este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepţiunea principială conferită de Constituţie, în aşa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel nişte limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat (a se vedea Decizia nr. 655 din 17 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 22 iulie 2011, Decizia nr. 59 din 17 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 203 din 9 martie 2004). În acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care, în repetate rânduri (spre exemplu, Hotărârea din 18 martie 2008, pronunţată în Cauza Dacia - S.R.L. împotriva Republicii Moldova, paragraful 54), a precizat că art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale cuprinde trei reguli distincte: prima, stabilită în prima teză din primul alineat, este de natură generală şi enunţă principiul respectării proprietăţii; a doua regulă, cuprinsă în teza a doua a aceluiaşi alineat, se referă la privaţiunea de proprietate şi o supune anumitor condiţii; regula a treia, consemnată în al doilea alineat, recunoaşte statelor prerogativa, între altele, de a reglementa folosinţa bunurilor în conformitate cu interesul general; între aceste reguli există o interdependenţă. 22. Or, potrivit art. 136 alin. (3) din Constituţie, bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, iar drumurile naţionale - autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale, secundare, potrivit atât prevederilor Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 (ale cărei norme, în prezent, sunt parţial abrogate), cât şi dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, fac parte din domeniul public al statului. 23. Astfel, în ceea ce priveşte regimul drumurilor, este de domeniul evidenţei faptul că primează interesul general, respectiv că statul trebuie să asigure în deplină siguranţă circulaţia pe drumurile publice, fiind firesc şi normal ca amplasarea sau realizarea în zona drumului public a panourilor publicitare, a oricăror construcţii sau activităţi comerciale, căi de acces, amenajări sau instalaţii în orice scop să se facă în anumite condiţii care trebuie adaptate concomitent şi permanent cu dezvoltarea şi modernizarea infrastructurii rutiere, condiţii care sunt aplicabile beneficiarilor zonei drumului prin amplasamente sau căi de acces de orice fel realizate înainte sau după intrarea în vigoare a acestor acte normative, întrucât statul, prin autorităţile sale, trebuie să aibă un inventar şi o situaţie concretă a tuturor celor circumscrise în art. 46 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997. 24. În acest context, Curtea reţine că, în ceea ce priveşte aspectele menţionate de autorii excepţiei de neconstituţionalitate referitor la situaţia juridică pe care o invocă cu privire la dreptul de servitute deţinut în timp, acestea sunt chestiuni ce ţin de aplicarea şi interpretarea legii în contextul dat, nefiind chestiuni ce ţin de contenciosul constituţional. 25. Faţă de cele prezentate, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 şi ale art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010, în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2) şi art. 44 din Constituţie, urmează a fi respinsă ca neîntemeiată. 26. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A. d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Costică N. Diaconu şi Rodica Gh. Diaconu în Dosarul nr. 28.876/245/2014 al Judecătoriei Iaşi - Secţia civilă şi constată că dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor şi ale art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 7/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Judecătoriei Iaşi - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 11 iulie 2019. PREŞEDINTE, prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru Magistrat-asistent, Ioniţa Cochinţu