DECIZIE Nr.
382 din 17 aprilie 2007
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 7 alin. (1), (3) si (7) si ale art.
11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 340 din 18 mai 2007
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru -
judecător
Kozsokar Gabor -
judecător
Petre Ninosu - judecător
Ion Predescu -
judecător
Şerban Viorel Stănoiu - judecător
Tudorel Toader -
judecător
Ion Tiucă -
procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art.
11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de
Societatea Comercială „Alex Society" - S.R.L. din comuna Popeşti-Leordeni
în Dosarul nr. 5.827/2/2006 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal răspunde autorul excepţiei prin
avocat Mădălin Barbu cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, lipsind
celelalte părţi, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Partea prezentă învederează Curţii, cu titlu de
chestiune prealabilă, lipsa de procedură în cazul citării părţii Societatea
Comercială „Danubiana" - S.A. din Popeşti-Leordeni, întrucât, ulterior
invocării excepţiei, împotriva acesteia s-a declanşat procedura insolvenţei,
astfel că ar trebui citată la sediul lichidatorului judiciar, sens în care
depune documente doveditoare la dosar.
Reprezentantul Ministerului
Public apreciază că în cauză nu este necesară refacerea procedurii de citare cu
partea menţionată.
Deliberând, Curtea, în temeiul art. 98 din Codul de
procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, respinge cererea
de acordare a unui nou termen de judecată în vederea efectuării unei noi citări
a părţii lipsă.
Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii
acordă cuvântul reprezentantului legal al autorului excepţiei, care solicită
admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. Arată, în esenţă, că obligaţia
parcurgerii procedurii prealabile în cazul unui act administrativ nul absolut
împiedică accesul la instanţă al părţii vătămate, lezează dreptul său la
apărare şi dreptul de petiţionare, întrucât până la constatarea nulităţii
absolute de către instanţă acel act continuă să-şi producă efectele.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de
respingere a excepţiei ca neîntemeiată, susţinând în acest sens că termenele şi
condiţiile referitoare la exercitarea dreptului la acţiune în contencios
administrativ, astfel cum sunt reglementate de textele de lege criticate,
corespund întru totul prevederilor art. 52 din Constituţie, referitor la
dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.
CURTEA,
având în vedere actele şi
lucrările dosarului, reţine următoarele:
Prin Incheierea din 13 decembrie 2006, pronunţată în
Dosarul nr. 5.827/2/2006, Curtea de Apel Bucureşti -Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia
de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale
art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie
ridicată de Societatea Comercială „Alex Society" - S.R.L. din comuna
Popeşti-Leordeni într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în
contencios administrativ.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că procedura prealabila instituită de art. 7
din Legea nr. 554/2004 este o procedură inutilă, care, prin amânarea
soluţionării cauzei peste limitele unui termen rezonabil, nu face decât să
îngrădească flagrant accesul liber la justiţie, fără o raţiune economică,
socială şi politică, contrar prevederilor art. 21 din Constituţie. Stabilirea
unor termene de prescripţie sau de decădere prea scurte, de 6 luni sau 1 an,
după caz, conduce, de asemenea, şi la încălcarea art. 52 alin. (1) din Legea
fundamentala, fiind inacceptabil ca, în situaţia unui act administrativ prin
care se atribuie un drept real imobiliar, dreptul la acţiune să fie
prescriptibil. Arată că dezideratul asigurării stabilităţii circuitului civil
nu apare ca o justificare a acestor restricţii, în condiţiile în care ritmul
modificărilor legislative împiedică practic stabilitatea instituţională. In
opinia sa, persoanele juridice de drept public sunt favorizate atât prin
obligaţia parcurgerii procedurii prealabile de către persoana vătămată
printr-un act administrativ, cât şi prin instituirea acestor termene
nerezonabile, care permit emiterea unor „acte nule absolute, dar
anulabile", ceea ce contravine principiului egalităţii în faţa legii,
statuat de art. 16 din Constituţie.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios
administrativ si fiscal apreciază că prevederile
art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea nr. 554/2004 nu încalcă
egalitatea în drepturi a cetăţenilor, accesul liber la justiţie şi nici dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică. Dimpotrivă, textele criticate
prevăd reguli speciale, stabilite de legea contenciosului administrativ în
conformitate cu dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora
condiţiile şi limitele exercitării dreptului la acţiune al persoanei vătămate
într-un drept ori interes legitim de o autoritate publică se stabilesc prin
lege organică.
Potrivit dispoziţiilor art. 30
alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului
Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate
ridicată.
Guvernul consideră că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, invocând în acest sens
jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, prin care aceasta a
constatat că dispoziţiile art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea
nr. 554/2004 nu contravin prevederilor art. 16, 21 şi ale art. 52 alin. (1) din
Constituţie.
Avocatul Poporului apreciază
că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Arată, în esenţă, că
acestea nu aduc atingere principiului constituţional al egalităţii în faţa
legii, fiind aplicabile oricărei persoane aflate în situaţiile menţionate în
ipoteza normei juridice, neavând caracter discriminatoriu pe considerente
arbitrare. Totodată, textele criticate sunt în deplină concordanţă cu
prevederile art. 21 şi ale art. 51 alin. (1) din Constituţie, precum şi cu
jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, de exemplu,
în Cauza Stubbings şi alţii împotriva Regatului Unit, 1996, că
instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură,
termenele de prescripţie şi cele de decădere sau sancţiunile pentru
nerespectarea acestora nu aduc atingere dreptului la un tribunal în substanţa
sa. De altfel, în sensul constituţionalităţii dispoziţiilor criticate, Curtea
Constituţională s-a pronunţat prin deciziile nr. 569/2006 şi nr. 638/2006.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de
neconstituţionalitate ridicate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului,
raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente,
concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la
prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2),
ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de
neconstituţionalitate ridicată.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie dispoziţiile art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 1.154
din 7 decembrie 2004. Textele criticate prevăd următoarele:
- Art. 7. - Procedura prealabilă: „(1) Înainte de a se adresa
instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în
parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic
superior, dacă acesta există.(...)
(3) Este îndreptăţită să introducă plângere
prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de
existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). (...)
(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor
administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi
peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data
emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie. ";
- Art. 11. - Termenul
de introducere a acţiunii: „(1) Cererile prin care se solicită anularea unui
act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea
pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă
sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de
soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului legal de soluţionare a
cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a
procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului
administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut
la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la
data emiterii actului.
(3) In cazul acţiunilor formulate de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal,
fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).
(4)Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care
se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu
caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.
(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de
prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere."
In motivarea excepţiei autorul invocă prevederile
constituţionale ale art. 16, privind principiul egalităţii cetăţenilor în faţa
legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări', ale
art. 21 referitor la accesul liber la justiţie şi ale art. 52 alin. (1) privind
dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, precum şi prevederile
tratatelor internaţionale la care România este parte - Declaraţia Universala a
Drepturilor Omului, Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi
politice şi Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, fără a face însă referire la un text
anume.
Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea
reţine că aceasta vizează, în esenţa, procedura plângerii prealabile,
instituită de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
precum şi stabilirea, prin art. 11 din lege, a unor termene pentru Introducerea
acţiunii în contencios administrativ. In opinia autorului excepţiei, procedura
prealabilă este inutilă şi de natură a tergiversa soluţionarea pricinii de
către instanţa judecătorească, fiind îngrădit astfel accesul liber la justiţie,
iar termenele de prescripţie sau de decădere, care sunt de 6 luni sau de un an,
după caz, sunt prea scurte, nerezonabile, astfel încât aduc atingere dreptului
persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa justiţiei pentru a
cere anularea actului administrativ sau recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei.
Curtea constată că textele de lege criticate, raportate
la aceleaşi prevederi constituţionale şi la aceleaşi critici, au mai fost
analizate în jurisprudenţa sa. De exemplu, prin Decizia nr. 39 din 27 ianuarie
2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 165 din 24 februarie 2005, Curtea a
respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi
ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
reţinând că „Nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se
instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este de exemplu
procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic." Prin Decizia
nr. 220/2004 s-a arătat, de asemenea, că instituirea recursului prealabil sau
graţios reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru,
prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are
posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său
legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte,
protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar pe de altă parte,
degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele
litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie
principiului celerităţii.
Cât priveşte problema termenelor reglementate de art.
11 din Legea nr. 554/2004, înăuntrul cărora persoana vătămată trebuie să exercite
dreptul la acţiune în contencios administrativ, Curtea, prin Decizia nr.
123/2006, a reţinut că „stabilirea unor condiţionări pentru introducerea
acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la accesul liber
la justiţie şi la un proces echitabil", iar „legiuitorul poate institui,
în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi
modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului
acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a
utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de
lege". In considerentele Deciziei nr. 534/2006, Curtea a arătat totodată
că „textul de lege supus controlului de constituţionalitate [art. 11 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004] nu conţine nicio dispoziţie prin care s-ar crea
privilegii sau discriminări. Alin. (1) al art. 11 prevede regula generală
potrivit căreia termenul pentru introducerea cererii la instanţa de contencios
administrativ este de 6 luni, iar alin. (2) stabileşte excepţia, în sensul că
pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, cererea
poate fi introdusă şi peste acest termen, dar nu mai târziu de un an de la data
emiterii actului. Aceste reglementări se aplică deopotrivă tuturor persoanelor
care se consideră vătămate prin actul administrativ şi vor să-l atace".
Curtea constată că cele reţinute în jurisprudenţa
menţionată îşi păstrează valabilitatea şi în această cauza.
Curtea observă că nu poate fi reţinută nici critica de
neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 52 alin. (1) din Legea
fundamentală, privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.
Potrivit alin. (2) al textului constituţional invocat, „condiţiile şi
limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică". Or,
dispoziţiile legale criticate cuprind reguli privind anumite condiţii şi
termene în limitele cărora persoana vătămată în drepturile sale de o autoritate
publică îşi poate exercita dreptul la acţiune împotriva actelor administrative
emise de aceasta, astfel că nu există contradicţie între art. 7 alin. (1), (3)
şi (7) şi art. 11 din Legea nr. 554/2004, pe de o parte, şi art. 52 alin. (1)
din Constituţie, pe de altă parte.
Pentru considerentele expuse mai
sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie,
precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea
nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 7 alin. (1), (3) şi (7) şi ale art. 11 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea
Comercială „Alex Society" - S.R.L. din comuna Popeşti-Leordeni în
Dosarul nr. 5.827/2/2006 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a
contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 17 aprilie
2007.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi