Decizia Nr.217 din 17.04.2018

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, coroborate cu art. 54 pct. 4 din Legea nr. 76/2012, excepţie ridicată de Petru Adrian Luca în Dosarul nr. 742/59/2013 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.133D/2017.2. La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei de neconstituţionalitate, reprezentantul convenţional al acestuia - avocatul Ionuţ Dobrinescu, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar. Lipsesc părţile. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul avocatului prezent, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, reiterând, în esenţă, cele prezentate pe larg în cuprinsul notelor scrise formulate cu prilejul invocării acesteia.4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care apreciază că prevederile legale criticate întrunesc cerinţele de claritate şi precizie, desprinzându-se cu uşurinţă opţiunea legiuitorului, în conformitate cu mandatul constituţional acordat de art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, de a menţine, drept cale de atac formulată împotriva hotărârii de primă instanţă, calea de atac a recursului, şi nu înlocuirea acestuia cu apel. De asemenea arată că din cuprinsul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 rezultă că recursul îşi menţine calificarea juridică conferită de noua reglementare, şi anume aceea de cale extraordinară de atac exclusiv pentru motive de nelegalitate.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:5. Prin Încheierea din 3 februarie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 742/59/2013 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, coroborate cu art. 54 pct. 4 din Legea nr. 76/2012. Excepţia a fost ridicată de Petru Adrian Luca, cu ocazia judecării recursului declarat împotriva unei sentinţe civile pronunţate de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal într-o cauză având ca obiect „obligare emitere act administrativ".6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale, deoarece, „în actualul context legislativ, calea de atac din materia contenciosului administrativ şi fiscal are o reglementare nefericită, lipsită de claritate, care obligă la interpretarea unei norme de trimitere [art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012] care, la rândul său, face trimitere la o altă normă de trimitere [art. 7 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ], coroborate cu art. 20 din Legea contenciosului administrativ şi art. 488 şi următoarele din secţiunea Recursul din Codul de procedură civilă". Susţine că efectul coroborat al acestor norme provoacă confuzii în practica instanţelor şi în doctrina juridică, întrucât, deşi formal s-a menţinut aceeaşi cale de atac în materia contenciosului administrativ, şi anume recursul, totuşi natura şi efectele acestuia s-au modificat radical, în sensul că ar urma regimul juridic prevăzut de art. 488 din Codul de procedură civilă, fiind imposibilă examinarea în recurs a cauzei sub toate aspectele, ci numai în ceea ce priveşte motivele de nelegalitate.7. În acest context, autorul excepţiei apreciază că prevederile de lege criticate nu întrunesc exigenţele de claritate prevăzute de Legea nr. 24/2000 şi nu sunt temeinic fundamentate, în sensul că schimbarea regimului juridic al căii de atac nu este justificată în expunerea de motive a Legii nr. 76/2012. Invocă, totodată, în susţinerea argumentelor de neconstituţionalitate, Decizia Curţii Constituţionale nr. 30 din 27 ianuarie 2016 asupra sesizării de neconstituţionalitate a prevederilor art. 137 alin. (3), (4) şi (5) din Regulamentul Camerei Deputaţilor.8. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, iar prevederile legale criticate nu sunt de natură a contraveni dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 142 alin. (1), şi nici celor ale art. 6, 7, 8, 30, 31, 32, 33, 36 şi 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.10. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, sens în care face referire la doctrină şi la jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale concretizată, spre exemplu, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, Decizia nr. 219 din 12 aprilie 2016 şi Decizia nr. 634 din 27 octombrie 2016.11. Avocatul Poporului consideră că prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, coroborate cu art. 54 pct. 4 din Legea nr. 76/2012, sunt constituţionale şi nu contravin dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie. În susţinerea acestui punct de vedere, invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 462 din 17 septembrie 2014 şi nr. 1.520 din 15 noiembrie 2011. 12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, susţinerile avocatului prezent, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:13. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.14. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost invocat de autorul acesteia şi reţinut în dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, coroborate cu art. 54 pct. 4 din Legea nr. 76/2012. Din examinarea evoluţiei cadrului legislativ în materie, Curtea reţine că art. 54 pct. 3 din Legea nr. 76/2012 modifică art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel încât Curtea constată că, în realitate, obiectul excepţiei îl constituie prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, coroborate cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, prevederi care au următorul cuprins:– Art. 7 din Legea nr. 76/2012: „(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «definitivă» de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanţa ierarhic superioară.
(2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică şi în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanţă este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială foloseşte o altă expresie similară.
(3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ şi fiscal, inclusiv în materia azilului.";

– Art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004: „În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. În cazul în care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond."15. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, reglementarea criticată contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), referitoare la cerinţa de claritate şi precizie a textului legii, coroborate cu cele ale art. 142 alin. (1) potrivit cărora „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei", precum şi prevederilor art. 6, 7, 8, 30, 31, 32, 33, 36 şi 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că prevederile de lege criticate în cauză au mai fost supuse controlului de constituţionalitate, prin raportare la critici similare, Curtea statuând, de fiecare dată, că acestea sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. În acest sens sunt Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, Decizia nr. 219 din 12 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 17 iunie 2016, şi Decizia nr. 634 din 27 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 12 ianuarie 2017. 17. Prin deciziile menţionate, Curtea a reţinut că natura juridică a recursului în sistemul căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti a cunoscut modificări de-a lungul timpului, recursul fiind considerat uneori o cale de atac ordinară, iar alteori, deşi considerat o cale extraordinară de atac, el putea fi exercitat şi pentru motive de netemeinicie a hotărârii, pentru ca în prezent, în noua reglementare a acestei instituţii juridice, recursul să fie calificat ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii. Prin prevederile art. 488 din Codul de procedură civilă, care consacră motivele de casare a unor hotărâri judecătoreşti, legiuitorul a acordat o eficienţă sporită principiului conform căruia recursul este o cale de atac nedevolutivă. Astfel, spre deosebire de vechea reglementare, care instituia posibilitatea examinării cauzei sub toate aspectele, conform art. 304¹ din Codul de procedură civilă din 1865, noile norme nu mai prevăd nicio excepţie de la regula mai sus amintită. Curtea a constatat că, după adoptarea noului Cod de procedură civilă, în materia contenciosului administrativ este menţinut sistemul dublului grad de jurisdicţie, respectiv instanţele de fond care soluţionează litigiile de contencios administrativ sunt, după caz, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor sau ale curţilor de apel, fiind menţinută, de asemenea, prin prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătoreşti pronunţate de către instanţele de fond. Astfel, şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, recursul împotriva hotărârii instanţei de fond se exercită în condiţiile prevăzute de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la comunicare, acesta fiind suspensiv de executare. Curtea a reţinut că, în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului. 18. Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, aşadar hotărârea pronunţată în primă instanţă, potrivit legii contenciosului administrativ, deşi nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare. În cazul admiterii recursului, instanţa casează sentinţa şi rejudecă procesul în fond. Casarea cu trimitere spre rejudecare la prima instanţă este permisă o singură dată în cursul unui proces, în două cazuri expres şi limitativ prevăzute în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, şi anume atunci când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul sau dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată, atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului. Nu se poate dispune casarea cu trimitere dacă judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, în acest caz urmând ca instanţa de recurs să caseze sentinţa şi să rejudece litigiul în fond. 19. De asemenea, în jurisprudenţa sa, spre exemplu fiind Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Curtea a reţinut că „legiuitorul are îndreptăţirea constituţională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea căilor de atac". Astfel, „în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Aşadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanţe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului." Astfel, potrivit prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare." 20. Prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, şi Decizia nr. 549 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 9 iunie 2008, instanţa de control constituţional a reţinut că dispoziţiile art. 129 din Constituţie „conţin precizarea esenţială potrivit căreia hotărârile instanţelor pot fi atacate, de Ministerul Public sau de părţile interesate, în condiţiile legii. În plus, art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală oferă legiuitorului dreptul de a legifera cu privire la acest aspect, de aici se desprinde concluzia că nimic nu împiedică edictarea unei soluţii legislative ca cea cuprinsă în textul de lege criticat. De altfel, această opţiune a legiuitorului a fost impusă de exigenţa soluţionării cu celeritate a procesului dedus judecăţii, aceasta fiind una dintre caracteristicile acţiunii în contencios administrativ." S-a reţinut totodată că, „potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care recursul este admis, fondul cauzei va fi examinat din nou, fie chiar de către instanţa de recurs, fie de către prima instanţă, după casarea cu trimitere sau ca urmare a constatării că prima instanţă nu a judecat fondul. Partea interesată va avea astfel posibilitatea de a-şi realiza o apărare eficientă." 21. De asemenea, prin Decizia nr. 544 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 21 iulie 2011, Curtea a reţinut că „dreptul la două grade de jurisdicţie este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, chiar şi aici putând fi instituite, însă, unele excepţii de la această regulă". În acelaşi sens este şi Decizia nr. 491 din 6 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 13 iunie 2008, prin care Curtea, analizând o critică referitoare la lipsa posibilităţii de a declara şi calea de atac a apelului împotriva hotărârii instanţei de contencios administrativ, a reţinut că „este de competenţa exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti şi modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiţie presupune posibilitatea celor interesaţi de a le exercita, în condiţiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiţie nu presupune accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte justiţia. Niciun text din Constituţie nu garantează dreptul la două grade de jurisdicţie. Chiar şi reglementările internaţionale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicţie exclusiv în materie penală, nu şi în cauzele de natură administrativă." 22. În jurisprudenţa sa, exemplu fiind Decizia nr. 423 din 8 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 septembrie 2014, Curtea a statuat că „exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru juridic, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe, de natură a preveni eventualele abuzuri şi tergiversarea soluţionării cauzelor deduse judecăţii." Ca atare, prin reglementarea criticată, legiuitorul a înţeles să asigure un climat de ordine indispensabil exercitării în condiţii optime a dreptului de acces la justiţie şi a dreptului la apărare. 23. Neintervenind elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenţei Curţii, apreciem că argumentele şi soluţia deciziilor menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă. 24. Referitor la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, Curtea consideră că reglementarea criticată întruneşte exigenţele de claritate şi previzibilitate a legii, având în vedere că normele juridice nu există în mod izolat, ci ele pot şi trebuie interpretate şi raportate la întreg ansamblul normativ din care acestea fac parte. 25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Petru Adrian Luca în Dosarul nr. 742/59/2013 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 17 aprilie 2018. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ingrid Alina Tudora