DECIZIE   Nr. 202 din  4 iulie 2002

referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 288/2002

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 805 din  6 noiembrie 2002

    Nicolae Popa             - presedinte
    Costica Bulai            - judecator
    Nicolae Cochinescu       - judecator
    Constantin Doldur        - judecator
    Kozsokar Gabor           - judecator
    Petre Ninosu             - judecator
    Serban Viorel Stanoiu    - judecator
    Lucian Stangu            - judecator
    Ioan Vida                - judecator
    Gabriela Ghita           - procuror
    Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent

    Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 288/2002, exceptie ridicata de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean in Dosarul nr. 614/2002 al Judecatoriei Deva.
    La apelul nominal se prezinta titularul Cabinetului individual de avocatura Viorel Muntean, lipsind partea Administratia Financiara Deva, fata de care procedura de citare este legal indeplinita.
    In sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate autorul invoca incalcarea prevederilor art. 11 si 20 din Constitutie prin raportare la art. 6 paragraful 1 din Conventia europeana a drepturilor omului privind dreptul persoanei la un proces echitabil. Prevederile conventiei nu se limiteaza la garantarea dreptului persoanei de a se adresa justitiei, ci privesc si garantarea executarii hotararilor judecatoresti, altfel dreptul persoanei ar fi unul iluzoriu, lipsit de speranta punerii in aplicare a drepturilor dobandite pe calea justitiei.
    Autorul exceptiei mai arata ca prin Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 se instituie o procedura speciala in considerarea calitatii de debitor a institutiilor publice, procedura ce inlatura dreptul creditorului de a urmari silit bunurile apartinand domeniului privat al statului, supuse regimului de drept comun. De asemenea, posibilitatea statului de a amana aprobarea sumelor din bugetele institutiilor publice necesare executarii obligatiilor de plata fata de creditori aduce atingere dreptului acestora din urma de a apela la forta de constrangere a statului pentru executarea hotararilor prin care se constata debitul. Mai mult, prin faptul ca nu se prevede un termen in interiorul caruia ordonatorii de credite sa fie obligati sa dispuna masurile ce se impun pentru asigurarea in bugetele proprii si ale institutiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor stabilite prin titluri executorii, autorul exceptiei considera ca sunt incalcate prevederile Conventiei europene a drepturilor omului privind termenul rezonabil de solutionare a litigiilor deduse justitiei.
    In sustinerea exceptiei se mai arata ca sunt incalcate dispozitiile constitutionale ale art. 16 privind egalitatea in drepturi, ale art. 21 referitoare la liberul acces la justitie, ale art. 41 privind ocrotirea in mod egal a proprietatii private, precum si dispozitiile art. 48 care vizeaza dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica la repararea pagubei.
    Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei de neconstitutionalitate ca fiind nefondata, aratand ca Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 se intemeiaza pe normele de drept comun, reglementate de Codul de procedura civila, in materia executarii silite. Prin urmare, ordonanta nu creeaza un sistem de favorizare a institutiilor publice, ci stabileste obligatii concrete in sarcina ordonatorilor de credite sa dispuna toate masurile ce se impun, in conditiile legii, pentru asigurarea in bugetele proprii si ale institutiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor stabilite prin titluri executorii. Se apreciaza ca nu este ingradit liberul acces la justitie, intrucat creditorii au la dispozitie dreptul de a actiona pe calea executarii silite sau pot formula contestatii in termenele prevazute de lege. Singura exceptie de la dreptul comun o reprezinta executarea silita prin poprire, care nu este posibila in cazul in care debitor este o institutie publica, dat fiind interesul general care este astfel ocrotit.

    CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
    Prin Incheierea din 7 martie 2002, pronuntata in Dosarul nr. 614/2002, Judecatoria Deva a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, exceptie ridicata de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean, intimat in procesul avand ca obiect contestatia la executare formulata de Administratia Financiara Deva.
    In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul exceptiei sustine, in esenta, ca dispozitiile legale atacate contravin dispozitiilor Constitutiei si ale Conventiei europene a drepturilor omului, deoarece:
    - prin Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 s-a instituit o procedura executionala speciala, care favorizeaza institutiile bugetare si inlatura, practic, "dreptul creditorului urmaritor la a urmari silit sumele disponibile din conturile institutiilor publice debitoare ori bunuri din inventarul lor, apartinand domeniului privat al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale";
    - dispozitiile legale criticate incalca dreptul creditorului la un proces echitabil, in intelesul pe care il da acestei notiuni Curtea Europeana a Drepturilor Omului, caci procesul nu poate fi considerat echitabil daca hotararea judecatoreasca nu poate fi executata datorita protectiei legale de care se bucura creditorul;
    - prin dispozitiile legale criticate se creeaza o discriminare intre institutiile debitoare si creditori, incalcandu-se astfel principiul constitutional al egalitatii in drepturi;
    - prin dispozitia care lasa la discretia ordonatorilor principali de credite asigurarea sumelor destinate indeplinirii obligatiilor stabilite prin titluri executorii se impiedica accesul creditorilor la justitie;
    - se incalca dreptul de proprietate al creditorului;
    - se nesocoteste dreptul creditorului la repararea pagubei pricinuite printr-un act administrativ ilegal.
    Instanta de judecata apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este intemeiata.
    In conformitate cu dispozitiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, incheierea de sesizare a Curtii Constitutionale a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a transmite punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate in cauza.
    Presedintele Camerei Deputatilor considera exceptia ca fiind neintemeiata, motivand ca "Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 nu scuteste institutiile publice de executarea obligatiilor de plata ale acestora, ci instituie obligatii concrete in sarcina ordonatorilor principali de credite pentru efectuarea platilor respective". Se apreciaza ca nu se incalca prevederile constitutionale privind accesul la justitie, deoarece "creditorul are posibilitatea de a se adresa justitiei, atat pentru recunoasterea dreptului, cat si pentru executarea obligatiei", iar prin reglementarea criticata "institutiile publice nu sunt puse mai presus de lege".
    Guvernul Romaniei arata ca "textul ordonantei nu contine nici o referire la interdictia executarii asupra bunurilor din patrimoniul institutiilor publice apartinand domeniului privat, care raman supuse in continuare dispozitiilor de drept comun privind executarea silita.
    De altfel, singura derogare pe care o instituie ordonanta de la dreptul comun privind executarea silita se refera numai la executarea silita prin poprire, iar in cadrul acesteia nu face decat sa impuna obligatia respectarii destinatiei creditelor bugetare, stabilind ca regula posibilitatea satisfacerii creantelor numai de la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva. In rest, intreaga procedura de drept comun a executarii silite, inclusiv caile de atac si termenele prevazute in Codul de procedura civila, raman aplicabile".
    Presedintele Senatului nu a transmis punctul sau de vedere.

    CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere exprimate de presedintele Camerei Deputatilor si de Guvern, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    Curtea Constitutionala constata ca a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
    Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002, aprobata cu modificari prin Legea nr. 288 din 15 mai 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 344 din 23 mai 2002, si au urmatorul continut:
    - Art. 1: "Executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice in temeiul titlurilor executorii se realizeaza din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva.";
    - Art. 2: "Ordonatorii principali de credite bugetare au obligatia sa dispuna toate masurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, in conditiile legii, pentru asigurarea in bugetele proprii si ale institutiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor stabilite prin titluri executorii."
    - Art. 3: "In procesul executarii silite a sumelor datorate de catre institutiile publice in baza unor titluri executorii trezoreria statului poate efectua numai operatiuni privind plati dispuse de catre ordonatorii de credite, in limita creditelor bugetare si a destinatiilor aprobate potrivit legii."
    In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine ca dispozitiile legale mentionate sunt contrare dispozitiilor art. 11, art. 16 alin. (2), art. 21, art. 41 alin. (2) si art. 48 din Constitutia Romaniei, precum si ale art. 6 paragraful 1 prima fraza din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, al caror continut este urmatorul:
    - Art. 11: "(1) Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
    (2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern".;
    - Art. 16 alin. (2): "Nimeni nu este mai presus de lege.";
    - Art. 21: "(1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
    (2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.";
    - Art. 41 alin. (2): "Proprietatea privata este ocrotita in mod egal de lege, indiferent de titular. Cetatenii straini si apatrizii nu pot dobandi dreptul de proprietate asupra terenurilor.";
    - Art. 48: "(1) Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.
    (2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.
    (3) Statul raspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare savarsite in procesele penale.";
    - Art. 6 paragraful 1 prima fraza din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale: "Orice persoana are dreptul la judecarea in mod echitabil, in mod public si intr-un termen rezonabil a cauzei sale, de catre o instanta independenta si impartiala, instituita de lege, care va hotari fie asupra incalcarii drepturilor si obligatiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricarei acuzatii in materie penala indreptate impotriva sa."
    Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca aceasta este neintemeiata si urmeaza sa fie respinsa.
    Potrivit art. 136 alin. (1) din Constitutia Romaniei, formarea, administrarea, intrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului, ale unitatilor administrativ-teritoriale si ale institutiilor publice sunt reglementate prin lege.
    In concordanta cu aceasta norma constitutionala, prin Legea nr. 72/1996 privind finantele publice, cu modificarile ulterioare, s-au stabilit reguli cu caracter general privind utilizarea de catre institutiile publice a sumelor alocate de la bugetul de stat in vederea acoperirii cheltuielilor impuse de functionarea acestora. Astfel, legea prevede:
    - Art. 15. alin. (3): "Cheltuielile prevazute in capitolele si articolele de cheltuieli au destinatie precisa si limitata.";
    - Art. 29 alin. (3): "Creditele bugetare, aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetara anuala, nu pot fi utilizate pentru finantarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finantarea cheltuielilor altui capitol.";
    - Art. 34 alin. (5): "Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.";
    - Art. 80: "(1) Sumele aprobate prin bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, in limita carora se pot efectua cheltuieli, reprezinta credite bugetare, care nu pot fi depasite.
    (2) Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se poate face numai in limita creditelor bugetare anuale aprobate.
    (3) Utilizarea creditelor bugetare in alte scopuri decat cele aprobate atrage, in conditiile legii, raspunderea celor vinovati."
    Curtea constata ca prin Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, atacata pe calea exceptiei de neconstitutionalitate, s-au reglementat conditiile in care se realizeaza executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu respectarea principiilor prevazute in Constitutie si in Legea finantelor publice, evocate mai sus.
    Ordonanta nu impiedica executarea silita a obligatiilor de plata ale institutiilor publice, cum, fara temei, se sustine in motivarea exceptiei, ci, dimpotriva, face posibila aceasta executare, prin obligarea ordonatorilor de credite de a lua "toate masurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, in conditiile legii, pentru asigurarea in bugetele proprii si ale institutiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor stabilite prin titluri executorii".
    Indiscutabil, ordonanta instituie anumite limite ale executarii, in sensul ca aceasta nu se poate face asupra oricaror resurse banesti ale institutiilor publice, ci numai asupra acelora alocate de la buget in acest scop. Aceasta limitare nu este insa contrara Legii fundamentale, ci, asa cum s-a aratat, este concordanta cu principiile consacrate de aceasta, neaducand nici o restrangere accesului liber la justitie sau dreptului la un proces echitabil.
    Curtea retine ca interzicerea executarii silite asupra altor fonduri banesti decat cele alocate de la bugetul de stat in acest scop nu constituie o discriminare a creditorului in favoarea statului, asa cum se sustine in motivarea exceptiei, ci o norma de protectie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executarii silite a unui titlu executoriu sa se ajunga la lipsirea unei institutii publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decat cele stabilite prin titlul executoriu. Asemenea masura de protectie a debitorului nu este singulara in legislatia executionala, fiind de amintit in acest sens prevederile art. 34 din Ordonanta Guvernului nr. 11/1996, prin care se prevede exceptarea de la urmarirea silita a unor bunuri ale debitorului si ale familiei acestuia.

    Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si ale art. 13 alin. (1) lit. A.c) si al art. 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, cu majoritate de voturi,

    CURTEA
    In numele legii
    DECIDE:

    Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 288/2002, exceptie ridicata de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean in Dosarul nr. 614/2002 al Judecatoriei Deva.
    Definitiva si obligatorie.
    Pronuntata in sedinta publica din data de 4 iulie 2002.

          PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
              prof. univ. dr. NICOLAE POPA

                              Magistrat-asistent,
                              Mihaela Senia Costinescu

                              OPINIE SEPARATA

    Contrar solutiei adoptate cu votul majoritatii membrilor Curtii, apreciem ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 este intemeiata si se impunea admiterea ei pentru urmatoarele motive:
    Potrivit dispozitiilor legale criticate prin exceptia de neconstitutionalitate, nici o obligatie de plata a institutiilor publice, stabilita in acte ce constituie titlu executoriu (inclusiv printr-o hotarare judecatoreasca irevocabila si investita cu formula executorie), nu se poate executa decat "din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva".
    Din aceste dispozitii restrictive rezulta dificultati deosebite in legatura cu executarea obligatiilor de plata ale institutiilor bugetare, fiind lezate, in mod evident, drepturile si interesele legitime ale creditorilor. Sumele din care se poate realiza executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice trebuie sa fie prevazute in bugetele acestora, chiar la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva. Bugetul de venituri si cheltuieli al fiecarei institutii publice se elaboreaza si se aproba in anul anterior anului de exercitiu financiar la care se refera. La acea data nu se cunosc eventualele titluri executorii prin care ulterior vor fi stabilite anumite obligatii de plata si, astfel, in mod obiectiv este imposibila includerea in buget a cheltuielilor corespunzatoare acelor obligatii de plata. Chiar daca se cunoaste existenta anumitor debite certe, ce sunt sau vor fi cuprinse la date previzibile in titluri executorii, este lasata la libera apreciere si vointa a celui care elaboreaza sau aproba bugetul, daca vrea sau nu sa includa in buget sumele necesare lichidarii debitelor respective, acesta avand posibilitatea sa impiedice definitiv sau intr-o perioada de timp indelungata executarea obligatiilor de plata. O alta restrangere a posibilitatilor de executare rezulta din faptul ca, chiar si in situatia in care la anumite titluri de cheltuieli din bugetul institutiei publice debitoare exista disponibilitati, acestea nu pot constitui surse de executare daca nu sunt la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata. Practic, potrivit dispozitiilor legale examinate, executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice se poate realiza numai daca exista bunavointa, in acest sens, a conducatorilor institutiilor respective, executarea silita prevazuta de art. 371^1 alin. 2 din Codul de procedura civila fiind exclusa.
    Potrivit dispozitiilor art. 371^3 din Codul de procedura civila, "Veniturile si bunurile debitorului pot fi supuse executarii silite daca, potrivit legii, sunt urmaribile si numai in masura necesara pentru realizarea drepturilor creditorilor.
    Bunurile supuse unui regim special de circulatie pot fi urmarite numai cu respectarea conditiilor prevazute de lege".
    Prevederile art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 exclud posibilitatea aplicarii si a acestor dispozitii ale dreptului comun fata de institutiile publice debitoare.
    Dificultatile create in legatura cu executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, ca si derogarea ori neconcordanta regulilor de executare a acestor obligatii cu normele din dreptul comun, nu constituie probleme de constitutionalitate, legiuitorul fiind in drept, potrivit prevederilor art. 125 alin. (3) din Constitutie, sa stabileasca reguli de procedura distincte pentru situatii speciale. Aceste dificultati le-am prezentat doar pentru a demonstra caracterul anacronic al dispozitiilor legale supuse controlului de constitutionalitate, precum si consecintele daunatoare pe care le provoaca reglementarea, chiar si a unor aspecte ale procedurii de executare a creantelor, contrare dispozitiilor ori principiilor Constitutiei.
    Optiunea libera a legiuitorului pentru stabilirea normelor de competenta si de procedura nu indreptateste adoptarea unei reglementari care sa contravina vreunei dispozitii constitutionale.
    Consideram ca dispozitiile art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 contravin prevederilor art. 41 alin. (2) teza intai din Constitutie, potrivit carora "Proprietatea privata este ocrotita in mod egal de lege, indiferent de titular". De vreme ce, potrivit regulilor generale din dreptul comun, in cazul celorlalte categorii de debitori, pe calea executarii silite pot fi urmarite, in vederea stingerii debitelor, toate veniturile si bunurile neexceptate de lege, executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice se poate realiza doar dintr-o singura sursa baneasca, prevazuta in bugetul de venituri si cheltuieli. Astfel, in cazul institutiilor publice debitoare, sunt excluse de la executare toate bunurile si toate resursele financiare (veniturile) neevidentiate in capitolul cheltuieli din buget, la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva, chiar daca acestea constituie elemente de patrimoniu din proprietatea privata a institutiilor publice respective. Aceasta reglementare derogatorie instituie un tratament juridic neconstitutional diferentiat, o protectie speciala sporita a proprietatii private a institutiilor publice in dauna altor subiecte de drept, titulare de creante certe, lichide si exigibile.
    Reluand ideea libertatii legiuitorului in a stabili reguli de procedura diferite pentru situatii deosebite, acceptam ca in cazul institutiilor publice debitoare sfera veniturilor si a bunurilor exceptate de la urmarire pe calea executarii silite trebuie reglementata prin lege altfel decat in cazul altor debitori, persoane fizice sau juridice. Astfel, se impune, in primul rand, exceptarea bunurilor ce constituie proprietatea publica a statului ori a autoritatilor administratiei publice locale, acestea fiind inalienabile. De asemenea, trebuie exceptate resursele financiare si bunurile indispensabile pentru buna functionare si pentru realizarea scopului si atributiilor legale ale institutiilor publice. Exceptarea, insa, la modul general a tuturor bunurilor din proprietatea privata a institutiilor publice, precum si a tuturor veniturilor acestora, in mod incontestabil, este contrara dispozitiilor constitutionale referitoare la ocrotirea in mod egal de lege a proprietatii private, indiferent de titular.

                                Judecator,
                              Kozsokar Gabor