DECIZIE Nr. 202 din 4 iulie 2002
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei
Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligatiilor de plata
ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu
modificari prin Legea nr. 288/2002
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 805 din 6 noiembrie 2002
Nicolae Popa - presedinte
Costica Bulai - judecator
Nicolae Cochinescu - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Lucian Stangu - judecator
Ioan Vida - judecator
Gabriela Ghita - procuror
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind
executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin
titluri executorii, aprobata cu modificari prin Legea nr. 288/2002, exceptie
ridicata de Cabinetul individual de avocatura Viorel Muntean in Dosarul nr. 614/2002
al Judecatoriei Deva.
La apelul nominal se prezinta titularul Cabinetului individual de avocatura
Viorel Muntean, lipsind partea Administratia Financiara Deva, fata de care
procedura de citare este legal indeplinita.
In sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate autorul invoca incalcarea
prevederilor art. 11 si 20 din Constitutie prin raportare la art. 6 paragraful
1 din Conventia europeana a drepturilor omului privind dreptul persoanei la un
proces echitabil. Prevederile conventiei nu se limiteaza la garantarea
dreptului persoanei de a se adresa justitiei, ci privesc si garantarea
executarii hotararilor judecatoresti, altfel dreptul persoanei ar fi unul
iluzoriu, lipsit de speranta punerii in aplicare a drepturilor dobandite pe
calea justitiei.
Autorul exceptiei mai arata ca prin Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 se
instituie o procedura speciala in considerarea calitatii de debitor a
institutiilor publice, procedura ce inlatura dreptul creditorului de a urmari
silit bunurile apartinand domeniului privat al statului, supuse regimului de
drept comun. De asemenea, posibilitatea statului de a amana aprobarea sumelor
din bugetele institutiilor publice necesare executarii obligatiilor de plata
fata de creditori aduce atingere dreptului acestora din urma de a apela la
forta de constrangere a statului pentru executarea hotararilor prin care se
constata debitul. Mai mult, prin faptul ca nu se prevede un termen in
interiorul caruia ordonatorii de credite sa fie obligati sa dispuna masurile ce
se impun pentru asigurarea in bugetele proprii si ale institutiilor din
subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor
stabilite prin titluri executorii, autorul exceptiei considera ca sunt
incalcate prevederile Conventiei europene a drepturilor omului privind termenul
rezonabil de solutionare a litigiilor deduse justitiei.
In sustinerea exceptiei se mai arata ca sunt incalcate dispozitiile
constitutionale ale art. 16 privind egalitatea in drepturi, ale art. 21
referitoare la liberul acces la justitie, ale art. 41 privind ocrotirea in mod
egal a proprietatii private, precum si dispozitiile art. 48 care vizeaza
dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica la repararea pagubei.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a exceptiei
de neconstitutionalitate ca fiind nefondata, aratand ca Ordonanta Guvernului
nr. 22/2002 se intemeiaza pe normele de drept comun, reglementate de Codul de
procedura civila, in materia executarii silite. Prin urmare, ordonanta nu
creeaza un sistem de favorizare a institutiilor publice, ci stabileste
obligatii concrete in sarcina ordonatorilor de credite sa dispuna toate
masurile ce se impun, in conditiile legii, pentru asigurarea in bugetele
proprii si ale institutiilor din subordine a creditelor bugetare necesare
pentru efectuarea platii sumelor stabilite prin titluri executorii. Se
apreciaza ca nu este ingradit liberul acces la justitie, intrucat creditorii au
la dispozitie dreptul de a actiona pe calea executarii silite sau pot formula
contestatii in termenele prevazute de lege. Singura exceptie de la dreptul
comun o reprezinta executarea silita prin poprire, care nu este posibila in
cazul in care debitor este o institutie publica, dat fiind interesul general
care este astfel ocrotit.
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, retine urmatoarele:
Prin Incheierea din 7 martie 2002, pronuntata in Dosarul nr. 614/2002,
Judecatoria Deva a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 22 din 30
ianuarie 2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor
publice, stabilite prin titluri executorii, exceptie ridicata de Cabinetul
individual de avocatura Viorel Muntean, intimat in procesul avand ca obiect
contestatia la executare formulata de Administratia Financiara Deva.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul exceptiei sustine,
in esenta, ca dispozitiile legale atacate contravin dispozitiilor Constitutiei
si ale Conventiei europene a drepturilor omului, deoarece:
- prin Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 s-a instituit o procedura
executionala speciala, care favorizeaza institutiile bugetare si inlatura,
practic, "dreptul creditorului urmaritor la a urmari silit sumele disponibile
din conturile institutiilor publice debitoare ori bunuri din inventarul lor,
apartinand domeniului privat al statului ori al unitatilor
administrativ-teritoriale";
- dispozitiile legale criticate incalca dreptul creditorului la un proces
echitabil, in intelesul pe care il da acestei notiuni Curtea Europeana a
Drepturilor Omului, caci procesul nu poate fi considerat echitabil daca
hotararea judecatoreasca nu poate fi executata datorita protectiei legale de
care se bucura creditorul;
- prin dispozitiile legale criticate se creeaza o discriminare intre
institutiile debitoare si creditori, incalcandu-se astfel principiul
constitutional al egalitatii in drepturi;
- prin dispozitia care lasa la discretia ordonatorilor principali de
credite asigurarea sumelor destinate indeplinirii obligatiilor stabilite prin
titluri executorii se impiedica accesul creditorilor la justitie;
- se incalca dreptul de proprietate al creditorului;
- se nesocoteste dreptul creditorului la repararea pagubei pricinuite
printr-un act administrativ ilegal.
Instanta de judecata apreciaza ca exceptia de neconstitutionalitate este
intemeiata.
In conformitate cu dispozitiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
republicata, incheierea de sesizare a Curtii Constitutionale a fost comunicata
presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a
transmite punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate
in cauza.
Presedintele Camerei Deputatilor considera exceptia ca fiind neintemeiata,
motivand ca "Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 nu scuteste institutiile
publice de executarea obligatiilor de plata ale acestora, ci instituie
obligatii concrete in sarcina ordonatorilor principali de credite pentru
efectuarea platilor respective". Se apreciaza ca nu se incalca prevederile
constitutionale privind accesul la justitie, deoarece "creditorul are
posibilitatea de a se adresa justitiei, atat pentru recunoasterea dreptului,
cat si pentru executarea obligatiei", iar prin reglementarea criticata
"institutiile publice nu sunt puse mai presus de lege".
Guvernul Romaniei arata ca "textul ordonantei nu contine nici o
referire la interdictia executarii asupra bunurilor din patrimoniul
institutiilor publice apartinand domeniului privat, care raman supuse in
continuare dispozitiilor de drept comun privind executarea silita.
De altfel, singura derogare pe care o instituie ordonanta de la dreptul
comun privind executarea silita se refera numai la executarea silita prin
poprire, iar in cadrul acesteia nu face decat sa impuna obligatia respectarii
destinatiei creditelor bugetare, stabilind ca regula posibilitatea satisfacerii
creantelor numai de la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de
plata respectiva. In rest, intreaga procedura de drept comun a executarii
silite, inclusiv caile de atac si termenele prevazute in Codul de procedura
civila, raman aplicabile".
Presedintele Senatului nu a transmis punctul sau de vedere.
CURTEA,
examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere exprimate de presedintele
Camerei Deputatilor si de Guvern, raportul intocmit de judecatorul-raportor,
concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la
prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr. 47/1992, retine
urmatoarele:
Curtea Constitutionala constata ca a fost legal sesizata si este
competenta, potrivit dispozitiilor art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si
ale art. 1 alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992,
republicata, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate ridicata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile
Ordonantei Guvernului nr. 22/2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei,
Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002, aprobata cu modificari prin Legea nr.
288 din 15 mai 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.
344 din 23 mai 2002, si au urmatorul continut:
- Art. 1: "Executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice
in temeiul titlurilor executorii se realizeaza din sumele aprobate prin
bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de
plata respectiva.";
- Art. 2: "Ordonatorii principali de credite bugetare au obligatia sa
dispuna toate masurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, in
conditiile legii, pentru asigurarea in bugetele proprii si ale institutiilor
din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor
stabilite prin titluri executorii."
- Art. 3: "In procesul executarii silite a sumelor datorate de catre
institutiile publice in baza unor titluri executorii trezoreria statului poate
efectua numai operatiuni privind plati dispuse de catre ordonatorii de credite,
in limita creditelor bugetare si a destinatiilor aprobate potrivit legii."
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate se sustine ca dispozitiile
legale mentionate sunt contrare dispozitiilor art. 11, art. 16 alin. (2), art.
21, art. 41 alin. (2) si art. 48 din Constitutia Romaniei, precum si ale art. 6
paragraful 1 prima fraza din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a
libertatilor fundamentale, al caror continut este urmatorul:
- Art. 11: "(1) Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu
buna-credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
(2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din
dreptul intern".;
- Art. 16 alin. (2): "Nimeni nu este mai presus de lege.";
- Art. 21: "(1) Orice persoana se poate adresa justitiei pentru
apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime.
(2) Nici o lege nu poate ingradi exercitarea acestui drept.";
- Art. 41 alin. (2): "Proprietatea privata este ocrotita in mod egal
de lege, indiferent de titular. Cetatenii straini si apatrizii nu pot dobandi
dreptul de proprietate asupra terenurilor.";
- Art. 48: "(1) Persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate
publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal
a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins,
anularea actului si repararea pagubei.
(2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege
organica.
(3) Statul raspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate
prin erorile judiciare savarsite in procesele penale.";
- Art. 6 paragraful 1 prima fraza din Conventia pentru apararea drepturilor
omului si a libertatilor fundamentale: "Orice persoana are dreptul la
judecarea in mod echitabil, in mod public si intr-un termen rezonabil a cauzei
sale, de catre o instanta independenta si impartiala, instituita de lege, care
va hotari fie asupra incalcarii drepturilor si obligatiilor sale cu caracter
civil, fie asupra temeiniciei oricarei acuzatii in materie penala indreptate
impotriva sa."
Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca aceasta
este neintemeiata si urmeaza sa fie respinsa.
Potrivit art. 136 alin. (1) din Constitutia Romaniei, formarea,
administrarea, intrebuintarea si controlul resurselor financiare ale statului,
ale unitatilor administrativ-teritoriale si ale institutiilor publice sunt
reglementate prin lege.
In concordanta cu aceasta norma constitutionala, prin Legea nr. 72/1996
privind finantele publice, cu modificarile ulterioare, s-au stabilit reguli cu
caracter general privind utilizarea de catre institutiile publice a sumelor
alocate de la bugetul de stat in vederea acoperirii cheltuielilor impuse de
functionarea acestora. Astfel, legea prevede:
- Art. 15. alin. (3): "Cheltuielile prevazute in capitolele si
articolele de cheltuieli au destinatie precisa si limitata.";
- Art. 29 alin. (3): "Creditele bugetare, aprobate unui ordonator
principal de credite prin legea bugetara anuala, nu pot fi utilizate pentru finantarea
cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile
aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finantarea cheltuielilor
altui capitol.";
- Art. 34 alin. (5): "Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja
si utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor
aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice
respective si cu respectarea dispozitiilor legale.";
- Art. 80: "(1) Sumele aprobate prin bugetul de stat, bugetele locale,
bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, in limita
carora se pot efectua cheltuieli, reprezinta credite bugetare, care nu pot fi
depasite.
(2) Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se poate face numai in limita
creditelor bugetare anuale aprobate.
(3) Utilizarea creditelor bugetare in alte scopuri decat cele aprobate
atrage, in conditiile legii, raspunderea celor vinovati."
Curtea constata ca prin Ordonanta Guvernului nr. 22/2002, atacata pe calea
exceptiei de neconstitutionalitate, s-au reglementat conditiile in care se
realizeaza executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice,
stabilite prin titluri executorii, cu respectarea principiilor prevazute in
Constitutie si in Legea finantelor publice, evocate mai sus.
Ordonanta nu impiedica executarea silita a obligatiilor de plata ale
institutiilor publice, cum, fara temei, se sustine in motivarea exceptiei, ci,
dimpotriva, face posibila aceasta executare, prin obligarea ordonatorilor de
credite de a lua "toate masurile ce se impun, inclusiv virari de credite
bugetare, in conditiile legii, pentru asigurarea in bugetele proprii si ale
institutiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea
platii sumelor stabilite prin titluri executorii".
Indiscutabil, ordonanta instituie anumite limite ale executarii, in sensul
ca aceasta nu se poate face asupra oricaror resurse banesti ale institutiilor
publice, ci numai asupra acelora alocate de la buget in acest scop. Aceasta
limitare nu este insa contrara Legii fundamentale, ci, asa cum s-a aratat, este
concordanta cu principiile consacrate de aceasta, neaducand nici o restrangere
accesului liber la justitie sau dreptului la un proces echitabil.
Curtea retine ca interzicerea executarii silite asupra altor fonduri
banesti decat cele alocate de la bugetul de stat in acest scop nu constituie o
discriminare a creditorului in favoarea statului, asa cum se sustine in
motivarea exceptiei, ci o norma de protectie de interes general, fiind de
neconceput ca pe calea executarii silite a unui titlu executoriu sa se ajunga
la lipsirea unei institutii publice de resursele sale financiare destinate
acoperirii altor cheltuieli decat cele stabilite prin titlul executoriu.
Asemenea masura de protectie a debitorului nu este singulara in legislatia
executionala, fiind de amintit in acest sens prevederile art. 34 din Ordonanta
Guvernului nr. 11/1996, prin care se prevede exceptarea de la urmarirea silita
a unor bunuri ale debitorului si ale familiei acestuia.
Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 144 lit. c) din
Constitutie, precum si ale art. 13 alin. (1) lit. A.c) si al art. 23 din Legea
nr. 47/1992, republicata, cu majoritate de voturi,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei
Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale
institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu
modificari prin Legea nr. 288/2002, exceptie ridicata de Cabinetul individual
de avocatura Viorel Muntean in Dosarul nr. 614/2002 al Judecatoriei Deva.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 4 iulie 2002.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. NICOLAE POPA
Magistrat-asistent,
Mihaela Senia Costinescu
OPINIE SEPARATA
Contrar solutiei adoptate cu votul majoritatii membrilor Curtii, apreciem
ca exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 1 din Ordonanta
Guvernului nr. 22/2002 este intemeiata si se impunea admiterea ei pentru
urmatoarele motive:
Potrivit dispozitiilor legale criticate prin exceptia de neconstitutionalitate,
nici o obligatie de plata a institutiilor publice, stabilita in acte ce
constituie titlu executoriu (inclusiv printr-o hotarare judecatoreasca
irevocabila si investita cu formula executorie), nu se poate executa decat
"din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la
care se incadreaza obligatia de plata respectiva".
Din aceste dispozitii restrictive rezulta dificultati deosebite in legatura
cu executarea obligatiilor de plata ale institutiilor bugetare, fiind lezate,
in mod evident, drepturile si interesele legitime ale creditorilor. Sumele din
care se poate realiza executarea obligatiilor de plata ale institutiilor
publice trebuie sa fie prevazute in bugetele acestora, chiar la titlul de
cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva. Bugetul de
venituri si cheltuieli al fiecarei institutii publice se elaboreaza si se
aproba in anul anterior anului de exercitiu financiar la care se refera. La
acea data nu se cunosc eventualele titluri executorii prin care ulterior vor fi
stabilite anumite obligatii de plata si, astfel, in mod obiectiv este
imposibila includerea in buget a cheltuielilor corespunzatoare acelor obligatii
de plata. Chiar daca se cunoaste existenta anumitor debite certe, ce sunt sau vor
fi cuprinse la date previzibile in titluri executorii, este lasata la libera
apreciere si vointa a celui care elaboreaza sau aproba bugetul, daca vrea sau
nu sa includa in buget sumele necesare lichidarii debitelor respective, acesta
avand posibilitatea sa impiedice definitiv sau intr-o perioada de timp
indelungata executarea obligatiilor de plata. O alta restrangere a
posibilitatilor de executare rezulta din faptul ca, chiar si in situatia in
care la anumite titluri de cheltuieli din bugetul institutiei publice debitoare
exista disponibilitati, acestea nu pot constitui surse de executare daca nu
sunt la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata. Practic,
potrivit dispozitiilor legale examinate, executarea obligatiilor de plata ale
institutiilor publice se poate realiza numai daca exista bunavointa, in acest
sens, a conducatorilor institutiilor respective, executarea silita prevazuta de
art. 371^1 alin. 2 din Codul de procedura civila fiind exclusa.
Potrivit dispozitiilor art. 371^3 din Codul de procedura civila,
"Veniturile si bunurile debitorului pot fi supuse executarii silite daca,
potrivit legii, sunt urmaribile si numai in masura necesara pentru realizarea
drepturilor creditorilor.
Bunurile supuse unui regim special de circulatie pot fi urmarite numai cu
respectarea conditiilor prevazute de lege".
Prevederile art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 exclud
posibilitatea aplicarii si a acestor dispozitii ale dreptului comun fata de
institutiile publice debitoare.
Dificultatile create in legatura cu executarea obligatiilor de plata ale
institutiilor publice, ca si derogarea ori neconcordanta regulilor de executare
a acestor obligatii cu normele din dreptul comun, nu constituie probleme de
constitutionalitate, legiuitorul fiind in drept, potrivit prevederilor art. 125
alin. (3) din Constitutie, sa stabileasca reguli de procedura distincte pentru
situatii speciale. Aceste dificultati le-am prezentat doar pentru a demonstra
caracterul anacronic al dispozitiilor legale supuse controlului de
constitutionalitate, precum si consecintele daunatoare pe care le provoaca
reglementarea, chiar si a unor aspecte ale procedurii de executare a
creantelor, contrare dispozitiilor ori principiilor Constitutiei.
Optiunea libera a legiuitorului pentru stabilirea normelor de competenta si
de procedura nu indreptateste adoptarea unei reglementari care sa contravina
vreunei dispozitii constitutionale.
Consideram ca dispozitiile art. 1 din Ordonanta Guvernului nr. 22/2002
contravin prevederilor art. 41 alin. (2) teza intai din Constitutie, potrivit
carora "Proprietatea privata este ocrotita in mod egal de lege, indiferent
de titular". De vreme ce, potrivit regulilor generale din dreptul comun,
in cazul celorlalte categorii de debitori, pe calea executarii silite pot fi
urmarite, in vederea stingerii debitelor, toate veniturile si bunurile
neexceptate de lege, executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice
se poate realiza doar dintr-o singura sursa baneasca, prevazuta in bugetul de
venituri si cheltuieli. Astfel, in cazul institutiilor publice debitoare, sunt
excluse de la executare toate bunurile si toate resursele financiare
(veniturile) neevidentiate in capitolul cheltuieli din buget, la titlul de
cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva, chiar daca
acestea constituie elemente de patrimoniu din proprietatea privata a
institutiilor publice respective. Aceasta reglementare derogatorie instituie un
tratament juridic neconstitutional diferentiat, o protectie speciala sporita a
proprietatii private a institutiilor publice in dauna altor subiecte de drept,
titulare de creante certe, lichide si exigibile.
Reluand ideea libertatii legiuitorului in a stabili reguli de procedura
diferite pentru situatii deosebite, acceptam ca in cazul institutiilor publice
debitoare sfera veniturilor si a bunurilor exceptate de la urmarire pe calea
executarii silite trebuie reglementata prin lege altfel decat in cazul altor
debitori, persoane fizice sau juridice. Astfel, se impune, in primul rand,
exceptarea bunurilor ce constituie proprietatea publica a statului ori a
autoritatilor administratiei publice locale, acestea fiind inalienabile. De
asemenea, trebuie exceptate resursele financiare si bunurile indispensabile
pentru buna functionare si pentru realizarea scopului si atributiilor legale
ale institutiilor publice. Exceptarea, insa, la modul general a tuturor
bunurilor din proprietatea privata a institutiilor publice, precum si a tuturor
veniturilor acestora, in mod incontestabil, este contrara dispozitiilor
constitutionale referitoare la ocrotirea in mod egal de lege a proprietatii
private, indiferent de titular.
Judecator,
Kozsokar Gabor