DECIZIE Nr.
1658 din 28 decembrie 2010
referitoare la obiectia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii-cadru privind salarizarea unitara a
personalului platit din fonduri publice, in ansamblul sau, precum si, in
special, ale art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin.
(1) si (2), art. 33 alin. (1) si art. 37 alin. (1) si (3) din lege
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 44 din 18 ianuarie 2011
In temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie
şi ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 23 decembrie 2010,
un grup de 51 de deputaţi a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe
asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Legii-cadru privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată
la Curtea Constituţională sub nr. 51/6.187 din 23 decembrie 2010 şi constituie
obiectul Dosarului nr. 4.806A/2010.
Această sesizare a fost semnată de către următorii
deputaţi: Victor-Viorel Ponta, Nicolae Bănicioiu, Mircea Dusa, Rodica Nassar,
Andrei Dolineaschi, Vasile Ghiorghe Gliga, Vasile Popeangă, Petre Petrescu,
Surdu-Soreanu Raul-Victor, Gheorghe Antochi, Marian Neacşu, Ruxandra Florina
Jipa, Angel Tîlvăr, Gabriel Petru Vlase, Mihai Tudose, Victor Cristea, Horia
Grama, Eugen Bejinariu, Eugeniu Radu Coclici, Silvestru-Mircea Lup,
Doru-Claudian Frunzulică, lordache Florin, Ion Călin, Cornel Itu, Ciprian-Florin
Luca, Gheorghe Ana, Marian-Florian Săniuţă, Vasile Mocanu, Neculai Răţoi, Ion
Stan, Aurel Vlădoiu, Iulian Iancu, Aurelia Vasile, Ion Mocioalcă, Doina Burcău,
Ioan Damian, Cornel-Cristian Resmeriţă, Sorin Ioan Roman, Florian Popa, Carmen
Ileana Moldovan, Constantin Nită, Damian Florea, Viorel Ştefan, Adrian Solomon,
Florin-Costin Pâslaru, Dan Nica, Valeriu Ştefan Zgonea, Antonella Marinescu,
Cristina Ileana Dumitrache, Gheorghe Ciocan şi Lucreţia Roşea.
In motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate au fost
aduse argumente care privesc atât neconstituţionalitatea extrinsecă, cât şi cea
intrinsecă a Legii privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din
fonduri publice.
I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate
extrinsecă, se arată următoarele:
1. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate apreciază
că, în procesul de legiferare, a fost încălcat art. 114 din Constituţie,
întrucât conţinutul noii reglementări vine în contradicţie cu Legea nr.
118/2010, lege adoptată tot pe calea angajării răspunderii. Astfel, Guvernul,
ca iniţiator al procedurii, a nesocotit actul asupra căruia anterior şi-a
angajat răspunderea, întrucât nu a respectat caracterul temporar al reducerii
drepturilor salariale.
2. Legea-cadru nesocoteşte art. 1 alin. (5) din
Constituţie, întrucât încalcă prevederile art. 7 şi 31 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. în
acest sens, se arată că nu a fost realizată o evaluare preliminară a impactului
unei asemenea legi în plan social şi în plan economic, deşi obiectul său de
reglementare, precum şi implicaţiile sale sunt de maximă relevanţă. Se susţine
că la iniţierea acestei legi nu a fost făcut niciun studiu de impact asupra
mediului macroeconomic, deşi sunt previzibile consecinţele negative ale
scăderii puterii de cumpărare a unui număr foarte mare de oameni asupra
consumului şi producţiei, cu efecte de scădere şi asupra numărului de persoane
angajate în mediul privat, toate acestea reprezentând consecinţe certe ale
reducerii definitive a drepturilor salariale şi de natură salarială ale
personalului bugetar cu 25%.
3. Este învederat şi faptul că în expunerea de motive a
legii criticate nu este realizată nicio menţiune cu privire la avizul
Consiliului Economic şi Social, deşi, potrivit legii, acest aviz ar fi trebuit
să însoţească proiectul de lege promovat. O atare conduită încalcă nu numai
art. 1 alin. (5) din Constituţie, dar şi art. 141 din Constituţie.
II. Cu referire la criticile de constituţionalitate
intrinsecă, se arată următoarele:
1. Cu privire la încălcarea art. 16 din Constituţie, se
arată că există o dublă nesocotire a sa prin următoarele aspecte:
- discriminarea persoanelor care au calitatea de
angajaţi în sectorul public în raport cu cei care au această calitate în
sectorul privat, sub aspectul restrângerii drepturilor la negociere şi al
lezării dreptului de salariu şi de proprietate. In acest sens, invocându-se
art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, se ajunge la concluzia că art. 1 alin. (2) şi art. 37 alin. (1)
şi (3) din legea criticată ilustrează o diferenţă clară de tratament juridic
între persoanele mai înainte menţionate, tratament care nu se fundamentează
însă pe existenţa unor raţiuni diferite din punct de vedere obiectiv;
- discriminarea angajatorilor din sectorul privat
raportat la angajatorii din sectorul public, sub aspectul prerogativelor de
care dispun în materia reducerii drepturilor salariale convenite cu personalul.
In acest sens, se apreciază că diferenţa de tratament instituită nu poate fi
justificată de sursa fondurilor de care beneficiază aceştia pentru desfăşurarea
activităţii (bugetară, respectiv privată) şi nici de faptul că alocările
bugetare pot fi limitate, întrucât şi angajatorul din sectorul privat dispune
de surse de finanţare limitate. Astfel, deşi ambele categorii de angajatori
sunt în situaţii identice, angajatorul din sectorul privat este obligat să
recurgă la reducerea de cheltuieli prin aplicarea legislaţiei muncii, în timp
ce angajatorul din sectorul public beneficiază de reglementarea raporturilor de
muncă prin acte normative. Rezultă o discriminare evidentă a angajatorilor
privaţi din moment ce aceştia nu se pot prevala „de existenţa unui act normativ
pentru a justifica adoptarea unor măsuri discreţionare referitoare la propriul
sistem de salarizare" şi sunt, astfel, obligaţi practic să îşi gestioneze
mult mai eficient resursele de care dispun decât statul.
2. Se susţine că art. 33 alin. (1) din legea criticată
permanentizează reducerea salarială operată prin Legea nr. 118/2010, întrucât
stabileşte un nivel al salarizării personalului bugetar corespunzător celui
aplicat în decembrie 2010. Prin urmare, este afectat dreptul de proprietate al
persoanei în substanţa sa, din moment ce salariul este tot un bun protejat prin
Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale. In acest sens, este invocată jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului, respectiv Hotărârea din 26 noiembrie 2002,
pronunţată în Cauza Buchen împotriva Cehiei, Hotărârea din 23 septembrie
1982, pronunţată în Cauza Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei, Hotărârea
din 19 decembrie 1986, pronunţată în Cauza Mellacher şi alţii împotriva
Austriei, şi Hotărârea din 21 februarie 1986, pronunţată în Cauza James
şi alţii împotriva Regatului Unit.
Se arată că permanentizarea reducerii drepturilor
salariale echivalează practic cu o expropriere, fără să fi existat o cauză de
utilitate publică şi fără să fi fost acordată în prealabil o justă despăgubire.
Autorii sesizării, concluzionând, arată că „practica exproprierii sau a
anulării totale ori parţiale a drepturilor salariale şi de natură salarială
reprezintă o violare a drepturilor fundamentale ale omului".
3. Se susţine că prin prevederile art. 33 alin. (1) şi
art. 22 alin. (1) şi (2) din legea criticată sunt diminuate drepturile
salariale ale personalului bugetar, o atare concluzie fiind întărită şi de cele
prevăzute de Secţiunea a 5-a pct. 5 din expunerea de motive a legii, unde se
arată scopul urmărit de legiuitor, respectiv asigurarea respectării ţintelor
stabilite pentru cheltuielile cu salariile în sectorul public şi de a introduce
o limită de 30% a cheltuielilor de personal, obligaţii asumate în memorandumul
semnat de Fondul Monetar Internaţional. Or, o atare necesitate nu poate
justifica restrângerea unor drepturi fundamentale, precum dreptul la salariu.
Mai mult, datorită faptului că această restrângere nu a fost aplicată cu titlu
excepţional şi nu a fost însoţită de măsuri concrete destinate să asigure
protecţia nivelului de trai al categoriilor sociale afectate, ea apare ca fiind
inadmisibilă; astfel, măsurile preconizate prin actul normativ nu pot fi
justificate pe tărâmul art. 53 din Constituţie.
4. Se arată că legea criticată, prin coeficienţii de
ierarhizare reglementaţi, încalcă standardele de viaţă ale categoriilor sociale
afectate de măsurile de austeritate adoptate în anul 2010. Totodată, se arată
că legea creşte raportul dintre salariul de bază minim şi cel maxim din
sectorul bugetar (de la 1 la 12 la 1 la 15), ceea ce duce la alocarea
fondurilor bugetare spre personalul cu coeficienţi mai mari faţă de cei cu
coeficienţi mai mici.
Permanentizarea reducerii salariale operate prin Legea
nr. 118/2010 plasează persoanele plătite din fonduri publice într-o situaţie
defavorabilă, situată sub limita inferioară a subzistenţei, şi aduce atingere
principiului protecţiei aşteptărilor legitime ale cetăţenilor cu privire la un
anumit nivel al protecţiei şi securităţii sociale. Se susţine că prin
multitudinea de acte normative adoptate în domeniul salarizării este afectată
încrederea cetăţenilor în cadrul normativ existent.
Alocarea unor fonduri insuficiente pentru plata
drepturilor salariale, necorelarea acestora cu creşterea inflaţiei sunt de
natură să reducă puterea de cumpărare a celor ce trăiesc din salarii, nu
îmbunătăţesc nivelul de trai al acestora şi marginalizează această categorie a
populaţiei.
5. Sunt invocate şi considerentele care au stat la baza
Deciziei Curţii Constituţionale nr. 874 din 25 iunie 2010, potrivit cărora
diminuarea drepturilor salariale operate prin Legea nr. 118/2010 este
temporară, până la 31 decembrie 2010, existând obligaţia legiuitorului de a
reveni asupra acestor măsuri după expirarea termenului menţionat. Astfel,
nerespectându-se o decizie a Curţii Constituţionale, sunt încălcate şi
prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie.
In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului,
precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.
Preşedintele Senatului, în Dosarul nr. 4.806A/2010, a transmis Curţii Constituţionale, cu
adresa nr. 12.683/27.12.2010, punctul său de vedere, în care se arată că
sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, reluându-se, în esenţă,
argumentele autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate.
Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu adresa nr. 51/6.211 din 24
decembrie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de
neconstituţionalitate este neîntemeiată.
In esenţă, se arată că legea criticată respectă
prevederile constituţionale pretins încălcate. Astfel, se susţine că
Parlamentul oricând poate adopta o lege de modificare, completare sau abrogare
a unei legi anterioare, că statul „a aprobat prin legea criticată salariile pe
care le poate acorda în condiţiile de criză economică şi financiară mondială şi
naţională", că salariaţii din sistemul public nu sunt în aceeaşi situaţie
cu cei din sfera privată şi că sunt respectate prevederile constituţionale
referitoare la nivelul de trai.
Guvernul a transmis
Curţii Constituţionale, cu adresa nr. 5/10.007 din 27 decembrie 2010, punctul
său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este
neîntemeiată. In acest sens, se apreciază că recurgerea la procedura angajării
răspunderii Guvernului este legitimă şi oportună, în niciun caz abuzivă.
Cu privire la criticile de neconstituţionalitate
intrinsecă, se arată că legea reglementează un nou sistem de salarizare a
personalului plătit din fonduri publice, o nouă paradigmă, o nouă viziune
legislativă unitară, pe termen mediu şi lung, asupra salarizării. Se susţine că
Guvernul a realizat o evaluare a aplicării legii pe sectoare de activitate şi
pe categorii de personal din domeniul bugetar, că a supus proiectul unui amplu
proces de consultare care s-a derulat pe întregul parcurs de elaborare a
acestuia, că au fost cerute atât avizul Consiliului Legislativ, cât şi acela al
Consiliului Economic şi Social. Intrucât acesta din urmă nu şi-a îndeplinit
obligaţia emiterii avizului, s-a făcut aplicarea art. 8 alin. (2) din Legea nr.
109/1997, iniţiatorul putând, astfel, înainta proiectul de lege spre aprobare
fără avizul în cauză. Se mai arată că analiza Curţii vizează doar conformitatea
cu Constituţia, şi nu cu legea, chiar dacă este vorba chiar de Legea nr.
24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative.
Se susţine că majorarea raportului dintre cel mai mic
şi cel mai mare salariu de bază de la 1:12 la 1:15 asigură în domeniul bugetar
o apropiere de normele prevăzute în documente ale Consiliului Europei şi Organizaţiei
Internaţionale a Muncii; recomandările acestor instituţii, care vizează un
raport între salariul minim şi salariul mediu net de 50%, au fost puse în
practică prin această lege. Se mai arată că nu se poate susţine încălcarea art.
47 din Constituţie, întrucât prin aplicarea dispoziţiilor legii criticate nu se
va ajunge la diminuarea veniturilor persoanelor vizate prin actul normativ
contestat.
Guvernul consideră că, în domeniul stabilirii
drepturilor salariale şi negocierilor în materie salarială, angajaţii din
sectorul public nu pot fi aşezaţi în acelaşi plan cu cei din sectorul privat,
situaţia fiind fundamental şi esenţial diferită. In acest sens sunt invocate
prevederile art. 157 alin. (2) din Codul muncii, art. 12 alin. (1) din Legea
nr. 130/1996, precum şi considerentele de principiu care au stat la baza
Deciziei Curţii Constituţionale nr. 768 din 18 septembrie 2007.
In ceea ce priveşte pretinsa încălcare a art. 53 din
Constituţie, Guvernul susţine că legea criticată nu vizează sub nicio formă
reducerea veniturilor salariaţilor din sectorul bugetar, din contră, introduce
un sistem coerent de ierarhizare a posturilor şi de salarizare în sectorul
bugetar.
In fine, se mai arată că, potrivit jurisprudenţei
Curţii Europene a Drepturilor Omului, Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale nu conferă dreptul de a continua
încasarea salariului într-un cuantum determinant şi că este la latitudinea
statelor să stabilească prin legea bugetului cuantumul drepturilor salariale (Hotărârea
din 19 aprilie 2007, pronunţată în Cauza Vilho Eskelinen şi alţii împotriva
Finlandei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko
împotriva Ucrainei). Se mai susţine că „veniturile viitoare constituie un
«bun» numai dacă au fost deja câştigate în baza reglementărilor în vigoare sau
dacă există un titlu executoriu cu privire la ele" (Hotărârea din 13 iulie
2006, pronunţată în Cauza Bahceyaka împotriva Turciei, Hotărârea din 24
martie 2005, pronunţată în Cauza Erkan împotriva Finlandei, Hotărârea
din 20 mai 2010, pronunţată în Cauza Lelas împotriva Croaţiei ele).
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele
de vedere ale preşedintelui Senatului, preşedintelui Camerei Deputaţilor şi
Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dovezile depuse,
dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi
ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze
sesizarea de neconstituţionalitate.
Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum
rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii-cadru privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Totuşi, din
motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, se constată că aceasta vizează
atât o critică de neconstituţionalitate extrinsecă privind legea în ansamblul
său, sub aspectul procedurii de adoptare, cât şi o critică de
neconstituţionalitate intrinsecă ce priveşte, în special, prevederile art. 1
alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1)şi (2), art. 33
alin. (1)şi art. 37 alin. (1)şi (3) din aceeaşi lege. In consecinţă, Curtea
urmează să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor art. 1 alin.
(2), art. 4, art. 10 alin. (1),'art. 14,'art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33
alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din Legea-cadru privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum şi asupra legii în
ansamblul său. Dispoziţiile criticate punctual au următorul cuprins:
- Art. 1 alin. (2): „(2) Incepând cu data intrării
în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la
alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege.";
- Art. 4: „In sectorul bugetar, raportul între
coeficientul de ierarhizare minim şi coeficientul de ierarhizare maxim pe baza
cărora se calculează salariile de bază este de 1 la 15.";
- Art. 10 alin. (1): „(1) Salariile de bază,
soldele/salariile de funcţie şi indemnizaţiile lunare de încadrare se stabilesc
prin înmulţirea coeficienţilor de ierarhizare corespunzători claselor de
salarizare cu valoarea de referinţă, rotunjindu-se din leu în leu, în favoarea
salariatului.";
- Art. 14: „Diferenţierea salariilor de bază, a
soldelor/salariilor de funcţie şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare se
realizează prin utilizarea unor coeficienţi de ierarhizare cuprinşi în
intervalul 1,00, pentru funcţia cu cea mai mică responsabilitate, şi 15,00,
pentru funcţia cu cea mai mare responsabilitate în stat.";
-Art. 22 alin. (1) şi (2): „(1) Suma sporurilor,
compensaţiilor, primelor şi indemnizaţiilor acordate cumulat pe total buget
pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate depăşi 30% din suma
salariilor de bază, a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază
sau a indemnizaţiilor lunare de încadrare, după caz.
(2) Suma sporurilor, compensaţiilor, primelor şi
indemnizaţiilor individuale nu va depăşi 30% din salariul de bază, solda
funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază sau indemnizaţia lunară de
încadrare.";
- Art. 33 alin. (1): „(1) La data intrării în
vigoare a prezentei legi, reîncadrarea personalului se face corespunzător
tranşelor de vechime în muncă avute în luna decembrie 2010 pe funcţiile
corespunzătoare categoriei, gradului şi treptei profesionale deţinute,
stabilindu-se clasa de salarizare şi coeficientul de ierarhizare corespunzător
acesteia.";
- Art. 37 alin. (1) şi (3): „(1) Prin contractele
colective de muncă sau acordurile colective de muncă şi contractele individuale
de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură
care excedează prevederilor prezentei legi.
[...]
(3) După expirarea perioadei de valabilitate a
contractelor colective de muncă legal încheiate, salarizarea personalului
prevăzut la alin. (2) se realizează în funcţie de modul de organizare şi
finanţare al autorităţilor şi instituţiilor publice vizate, potrivit
prevederilor prezentei legi.".
Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt
cele ale art. 1 alin. (5) privind principiul respectării Constituţiei, a
supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în
drepturi, art. 20 alin. (1) referitor la tratatele internaţionale privind
drepturile omului, art. 41 privind dreptul la muncă, art. 44 privind dreptul de
proprietate privată, art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai, art. 53 privind
restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 114 alin.
(3) teza finală privind angajarea răspunderii Guvernului, art. 135 alin. (2)
lit. f) privind obligaţia statului de a crea condiţiile necesare pentru
creşterea calităţii vieţii, art. 141 privind Consiliul Economic şi Social şi
ale art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curţii Constituţionale.
Totodată, sunt considerate a fi încălcate prevederile art. 14 privind
interzicerea discriminării din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi
a libertăţilor fundamentale, art. 1 privind protecţia proprietăţii din
Protocolul adiţional la Convenţia menţionată, art. 1 privind demnitatea umană,
art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile
persoanelor în vârstă şi art. 52 alin. (1) privind întinderea şi interpretarea
drepturilor şi principiilor din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilă al părţii a II-a
[şi nu al Părţii a V-a, astfel cum în mod eronat se menţionează în sesizare]
din Carta socială europeană revizuită, precum şi art. 17 cu privire la dreptul
de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă
şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai
decent, din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea
urmează a se pronunţa, pe de o parte, asupra unor aspecte de ordin procedural
ce se constituie în critici de neconstituţionalitate extrinsecă, iar, pe de
altă parte, asupra criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă a legii
supuse controlului.
Inainte de a proceda la analiza obiecţiei de
neconstituţionalitate, Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte
condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituţie sub aspectul
titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta a fost semnată de un număr
de 51 de deputaţi.
I. In privinţa criticilor de neconstituţionalitate
extrinsecă, Curtea reţine următoarele:
1. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate invocă în
susţinerea acesteia dispoziţiile art. 114 alin. (3) teza finală din
Constituţie, însă Curtea observă că acestea vizează, în mod limitativ, situaţia
în care Guvernul şi-a angajat răspunderea asupra unui program sau unei
declaraţii de politică generală. In acest caz, aplicarea programului sau
declaraţiei de politică generală este obligatorie pentru Guvern, acesta urmând
să facă toate demersurile necesare în sensul îndeplinirii acestora prin
mijloacele constituţionale pe care le are la dispoziţie (adoptarea de ordonanţe
simple sau de urgenţă, iniţierea unor proiecte de legi, inclusiv prin folosirea
procedurii angajării răspunderii Guvernului cu privire la acestea, adoptarea
unor hotărâri de Guvern, acţiuni concrete pentru îndeplinirea programului sau
declaraţiei de politică generală, negocierea/încheierea unor tratate
internaţionale etc). In schimb, în situaţia de faţă, este vorba despre o lege
adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului, deci nu vizează
ipoteza tezei finale a art. 114 alin. (3) din Constituţie.
In orice caz, Guvernul, pe perioada cât dispoziţiile
art. 1 din Legea nr. 118/2010 sunt în vigoare, respectiv până la data de 31
decembrie 2010, este obligat să ia măsuri concrete pentru aplicarea lor
efectivă, ceea ce, în cazul de faţă, se şi întâmplă, drepturile salariale fiind
diminuate cu 25% în privinţa întregului personal plătit din fonduri publice.
Insă acest lucru nu înseamnă că pe această perioadă nu se pot aduce completări
sau modificări legii în discuţie, atât de către legiuitorul originar, cât şi de
cel delegat. Mai mult, legea adoptată în procedura angajării răspunderii poate
fi şi abrogată, prin urmare legiuitorul nu este obligat să aştepte ajungerea sa
la termen pentru a putea adopta noi reglementări primare în domeniu. Astfel,
procedura angajării răspunderii nu exclude intervenirea unor evenimente
legislative în sensul art. 58 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.
Toate aceste considerente demonstrează faptul că art.
114 alin. (3) teza finală din Constituţie vizează numai situaţia angajării
răspunderii Guvernului asupra unui program sau unei declaraţii de politică
generală, ceea ce, pe cale de interpretare, înseamnă că în cazul legilor
adoptate în urma angajării răspunderii Guvernului obligativitatea lor rezultă
din art. 1 alin. (5) din Constituţie, situaţie care nu exclude posibilitatea
Parlamentului de a adopta o nouă reglementare în materie prin care modifică,
completează sau chiar abrogă legea adoptată prin procedura angajării
răspunderii Guvernului.
2. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că
Guvernul, ca iniţiator al proiectului de lege, nu a respectat art. 7 şi 31 din
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea
actelor normative, întrucât nu a realizat o evaluare preliminară a impactului
unei asemenea legi în plan social şi în plan economic, ceea ce înseamnă că a
fost încălcat art. 1 alin. (5) din Constituţie [cu privire la aplicabilitatea
într-o atare situaţie a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, a se
vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009].
Intr-adevăr, art. 7 şi 31 din legea menţionată vizează
evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări, respectiv cuprinsul
motivării din instrumentul de prezentare şi motivare. Expunerea de motive la
legea criticată, astfel cum a fost prezentată Parlamentului, cuprinde referiri,
este adevărat foarte succinte, la impactul socio-economic al proiectului de act
normativ.
Potrivit art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr.
24/2000, impactul socio-economic vizează „efectele asupra mediului
macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv
evaluarea costurilor şi beneficiilor", iar la expunerea de motive a legii
criticate, iniţiatorul acesteia menţionează la impactul social că „proiectul de
act normativ se adresează în special persoanelor cu venituri mici şi va realiza
pentru personalul debutant o salarizare mai atractivă, superioară celei
existente în prezent", iar la rubricile „impact asupra mediului de
afaceri", „impact asupra mediului" se menţionează că „proiectul de
act normativ nu se referă la acest subiect", în timp ce la rubricile
„impact macroeconomic" şi „alte informaţii", nu există nicio menţiune
făcută. Comparativ, la expunerea de motive existentă la Legea-cadru nr.
330/2009, iniţiatorul său, şi anume Guvernul, la secţiunea a 3-a - Impactul
socio-economic al proiectului de act normativ, exista o singură menţiune
suplimentară faţă de aceeaşi secţiune a legii criticate prin prezenta sesizare,
respectiv la rubrica „impact macroeconomic" se menţionează că „în anul
2010 nu va exista un impact macroeconomic produs de aplicarea acestei legi,
întrucât pentru întregul personal bugetar se va realiza numai reîncadrarea
acestuia cu menţinerea drepturilor salariale în plată în anul 2009". Este
de observat că această menţiune este valabilă mutatis mutandis şi legii
criticate, chiar dacă nu a fost menţionată de iniţiatorul legii, întrucât în
anul 2011 salarizarea întregului personal plătit din fonduri publice va fi
reglementată de Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit
din fonduri publice.
Toate aceste aspecte arată că Guvernul şi-a îndeplinit
obligaţia de a motiva impactul socio-economic al legii criticate, chiar dacă
motivarea este succintă şi lapidară. In consecinţă, critica de
neconstituţionalitate este neîntemeiată, amploarea motivării impactului
socio-economic al legii criticate neavând relevanţă constituţională sub
aspectul încălcării dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.
3. Cu privire la susţinerile privind inexistenţa
avizului Consiliului Economic şi Social, Curtea constată că acesta a fost
solicitat prin adresa Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr.
2.889A/M/19.11.2010. Chiar dacă avizul nu a fost emis de către Consiliul
Economic şi Social, Curtea constată că, prin solicitarea avizului, Guvernul a
respectat prevederile constituţionale ale art. 141, respectiv a ţinut cont de
caracterul de organ consultativ al acestui organism.
In consecinţă, Curtea constată că sunt neîntemeiate
criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate.
II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate
intrinsecă, Curtea constată următoarele:
1. Inainte de a analiza constituţionalitatea
dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din legea criticată,
sub aspectul discriminării persoanelor care au calitatea de angajaţi în
sectorul public în raport cu cei care au această calitate în sectorul privat,
în privinţa restrângerii drepturilor la negociere, şi al lezării dreptului de
salariu şi de proprietate, Curtea observă următoarele:
- Prin Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, Curtea a
statuat că „angajaţii din mediul public nu se află în aceeaşi situaţie juridică
precum cei din mediul privat. Cei care sunt angajaţi în raporturi de muncă în
mediul bugetar sunt legaţi, în mod esenţial, din punctul de vedere al sursei
din care sunt alimentate salariile/indemnizaţiile sau soldele de bugetul public
naţional, de încasările şi de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea
acestuia putând avea consecinţe în ceea ce priveşte diminuarea cheltuielilor
din acest buget. Or, salariile/indemnizaţiile/soldele reprezintă astfel de
cheltuieli - mai exact, cheltuieli de personal. In schimb, în mediul privat
raporturile de muncă sunt guvernate întotdeauna de contractul individual de
muncă încheiat între un angajat şi un angajator. Curtea Constituţională, prin
Decizia nr. 448 din 15 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 872 din 28 septembrie 2005, a statuat: «Contractul
individual de muncă este convenţia prin care se materializează voinţa
angajatorului şi a viitorului salariat de a intra într-un raport juridic de
muncă. In această convenţie, negociată şi liber consimţită, sunt prevăzute, în
limitele stabilite de legislaţie şi de contractele colective de muncă, toate
elementele necesare pentru cunoaşterea condiţiilor de desfăşurare şi de
încetare a raportului de muncă, drepturile, obligaţiile şi răspunderile ambelor
părţi». Or, obligarea de către stat, deci de către un terţ, raportat la
contractul individual de muncă încheiat, atât a angajatorului de a-şi reduce
cheltuielile de personal, cât şi a angajatului în sensul diminuării veniturilor
sale, ar încălca în mod flagrant art. 1 alin. (3) şi (5), art. 41, art. 44 şi
art. 45 din Constituţie.";
- Instanţa constituţională, prin Decizia nr. 292 din 1
iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din
26 august 2004, sau Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010, a
statuat că „încheierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu
respectarea legii. Aceste convenţii sunt izvor de drept, dar forţa lor juridică
nu poate fi superioară legii. In consecinţă, convenţiile colective sunt
garantate în măsura în care nu încalcă prevederile legale în materie"; în
caz contrar, „s-ar încălca un principiu fundamental al statului de drept, şi
anume primordialitatea legii în reglementarea relaţiilor sociale. [...] în
consecinţă, negocierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu
respectarea dispoziţiilor legale existente" (A se vedea, în acest sens, şi
Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995)";
- Curtea, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie
2009, sau Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, precitată, a mai
statuat că „dispoziţiile art. 41 alin. (5) din Constituţie, privind caracterul
obligatoriu al convenţiilor colective, nu exclud posibilitatea legiuitorului de
a interveni, din raţiuni de interes general, pentru modificarea unor dispoziţii
din contractele colective de muncă, reglementând soluţii care să răspundă
nevoilor sociale existente la un moment dat";
- prin deciziile nr. 872 şi nr. 874 din 25 iunie 2010,
mai sus citate, Curtea a stabilit că „dreptul la muncă este un drept complex
care include şi dreptul la salariu";
- art. 1 alin. (2) din legea criticată prevede că
întregul personal plătit din fonduri publice va fi salarizat potrivit acestei
legi;
- art. 37 alin. (1) şi (3) din legea criticată prevede
natura infralegală a contractelor sau acordurilor colective de muncă şi a contractelor
individuale de muncă, acestea urmând a fi încheiate potrivit prevederilor legii
criticate, fără a putea exceda cuantumul drepturilor băneşti la care personalul
plătit din fonduri publice este îndrituit potrivit legii.
Având în vedere cele mai sus arătate, Curtea constată
că angajaţii din mediul privat şi cei din mediul public sunt într-o situaţie
diferită în ceea ce priveşte regimul juridic de stabilire a
salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute, ceea ce şi determină o diferenţă de
tratament juridic între aceştia atunci când se pune problema negocierii
contractelor colective de muncă şi a reducerii în temeiul art. 53 din
Constituţie a drepturilor salariale.
Cu privire la susţinerea că angajatorii din sectorul
privat sunt discriminaţi faţă de angajatorii din sectorul public, sub aspectul
prerogativelor de care dispun în materia reducerii drepturilor salariale
convenite cu personalul, se constată că este neîntemeiată. Astfel, Curtea
reţine că în sfera publică angajatorul este, întotdeauna, statul, prin
diferitele sale entităţi de la nivel central sau local. Aceste entităţi trebuie
să ţină seama de faptul că „în dreptul public salariile/indemnizaţiile/soldele
sunt stabilite în baza legii, ca act al legiuitorului originar sau delegat,
legea este cea care oferă o marjă angajatorului public ca eventual să acorde
anumite sporuri specifice, acesta neavând competenţa de a acorda drepturi
salariale numai în baza şi în temeiul unei manifestări discreţionare de
voinţă. Manifestarea sa de voinţă este condiţionată şi, totodată, limitată de
lege. Insă, atunci când legea diminuează cuantumul sporurilor sau suprimă
sporurile respective, contractul individual de muncă nici măcar nu trebuie
renegociat prin întâlnirea voinţei concordante a celor doi cocontractanţi pentru
a se aplica noile prevederi legale" (a se vedea Decizia Curţii
Constituţionale nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, nepublicată încă).
Prin Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, precitată,
Curtea a constatat că „ordonatorii principali de credite trebuie să respecte
legea şi să o aplice ca atare, chiar dacă aceasta are ca efect, pentru viitor,
modificarea unor clauze din contractele de muncă, individuale sau colective,
ale personalului plătit din fonduri publice. Raţiunea acestei concluzii constă
în faptul că temeiul încheierii, modificării şi încetării contractului este
legea, iar dacă, pentru viitor, legea prevede o redimensionare a politicii
salariale bugetare, toate contractele pendinte sau care vor fi încheiate
trebuie să reflecte şi să fie în acord cu legea".
Toate aceste considerente demonstrează că angajatorul
public prin natura cheltuielilor angajate în legătură cu plata drepturilor
salariale, respectiv cheltuieli bugetare, şi prin temeiul stabilirii sistemului
de salarizare, respectiv legea, nu este în aceeaşi situaţie cu cel privat,
astfel încât la o situaţie de fapt diferită îi corespunde şi un tratament
juridic diferenţiat. Egalitatea nu presupune uniformitate, astfel încât este
evident că angajatorul din sfera publică se conduce, în privinţa modului de
stabilire a drepturilor salariale şi a marjei de apreciere de care dispune în
privinţa stabilirii salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute, după alte reguli
faţă de angajatorul privat.
2. Se susţine că art. 33 alin. (1) din legea criticată,
care prevede că „la data intrării în vigoare a prezentei legi reîncadrarea
personalului se face corespunzător tranşelor de vechime în muncă avute în luna
decembrie 2010 pe funcţiile corespunzătoare categoriei, gradului şi treptei
profesionale deţinute, stabilindu-se clasa de salarizare şi coeficientul de
ierarhizare corespunzător acesteia", permanentizează reducerea salarială
operată prin Legea nr. 118/2010, întrucât stabileşte un nivel al salarizării
personalului bugetar corespunzător celui aplicat în decembrie 2010.
Insă Curtea reţine că nu există nicio legătură între
conţinutul normativ al textului criticat şi susţinerile autorilor obiecţiei de
neconstituţionalitate, întrucât acesta nu vizează cuantumul drepturilor
salariale, ci conversia de la sisteme de salarizare neomogene la unul unitar
pentru tot personalul plătit din fonduri publice, respectiv plasarea acestui
personal pe diferite clase de salarizare de la 1 la 110, la care se aplică un
coeficient de ierarhizare corespunzător de la 1,00 la 15,00. Pentru a stabili
în concret salariul/solda/indemnizaţia brută a unei persoane, trebuie să existe
o valoare de referinţă corespunzătoare coeficientului de ierarhizare 1,00;
această valoare de referinţă trebuie să aibă un nivel care, la momentul
aplicării sale, să reflecte un nivel al salariului/soldei/indemnizaţiei brute
cel puţin la nivelul lunii iunie 2010. Or, pentru anul 2011, valoarea
salariilor de bază nu se stabileşte în funcţie de această valoare de referinţă
raportată la coeficientul de ierarhizare, ci potrivit art. 1 din Legea privind
salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. In aceste
condiţii, critica de neconstituţionalitate privind art. 33 alin. (1) din
legea-cadru este neîntemeiată.
3. De asemenea, critica de neconstituţionalitate ce
vizează încălcarea art. 53 din Constituţie prin prevederile art. 33 alin. (1)
şi art. 22 alin. (1) şi (2) din legea-cadru criticată este neîntemeiată.
Astfel cum s-a arătat mai sus, art. 33 alin. (1) din
legea-cadru nu prevede un anumit cuantum al salariului/soldei/indemnizaţiei
brute, ci o operaţiune tehnică de conversie de la sistemele de salarizare
neomogene la unul unitar pentru tot personalul plătit din fonduri publice.
Dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) din lege prevăd
două reguli:
- suma drepturilor salariale suplimentare - sporuri,
compensaţii, prime - nu poate depăşi 30% din suma salariilor de bază/soldelor
funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază/indemnizaţiilor lunare de
încadrare pentru fiecare ordonator de credite;
- suma drepturilor salariale suplimentare - sporuri,
compensaţii, prime - nu poate depăşi 30% din salariile de bază/soldele
funcţiilor de bază/salariile funcţiilor de bază/indemnizaţiile lunare de
încadrare, după caz.
Astfel, sunt stabilite reguli clare care vizează
transparenţa şi echitatea sistemului public de salarizare. Or, existenţa unor
asemenea reguli nu echivalează cu diminuarea salariului/soldei/indemnizaţiei de
bază.
Nu în ultimul rând, trebuie amintit că „statul are
deplina legitimitate constituţională de a acorda sporuri, stimulente, premii,
adaosuri la salariul de bază personalului plătit din fonduri publice, în
funcţie de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt
drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este
în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile
de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia în
funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în
diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula" - a se
vedea, în acest sens, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 108 din 14
februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212
din 8 martie 2006, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.250 din 7 octombrie
2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16
noiembrie 2010.
4. In privinţa faptului că raportul între coeficientul
de ierarhizare minim şi coeficientul de ierarhizare maxim a crescut de la 1 la
15 faţă de 1 la 12 prevăzut de Legea nr. 330/2009, se observă că este de
competenţa exclusivă a legiuitorului de a institui un raport sau altul între
aceşti coeficienţi. Stabilirea unui raport mai mare, şi anume de la 1 la 15, nu
conduce automat la scăderea drepturilor salariale, ci, din contră, reflectă
nivelul mai mic sau mai mare de responsabilităţi în stat.
Mai mult, Curtea reţine că există o obligaţie pozitivă
în sarcina legiuitorului ca, în momentul aplicării prezentei legi în privinţa
determinării valorii salariului/soldei/indemnizaţiei brute, indiferent de
coeficientul de ierarhizare aplicabil diverselor categorii de personal plătit
din fonduri publice, salariul/solda/indemnizaţia brută a acestora să fie la un
nivel cel puţin egal lunii iunie 2010.
5. Intrucât legea criticată în privinţa stabilirii
valorilor salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute nu se aplică în cursul
anului 2011, Curtea nu poate reţine critica de neconstituţionalitate ce vizează
pretinsa încălcare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 874 din 25 iunie 2010,
respectiv că diminuarea cu 25% a salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute
operate prin Legea nr. 118/2010 ar fi permanentizată.
Insă, pentru ca la momentul aplicării prezentei legi în
privinţa determinării valorii salariului/soldei/indemnizaţiei brute acestea din
urmă să nu cunoască o scădere sub nivelul din iunie 2010, legiuitorul
trebuie să stabilească o valoare de referinţă adecvată, superioară celei
prevăzute în momentul de faţă prin art. 10 alin. (4) din lege.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit.
a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1)
lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992,
cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că dispoziţiile Legii-cadru privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, în ansamblul
său, precum şi, în special, ale art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1),
art. 14, art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33 alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi
(3) din lege sunt constituţionale.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică preşedintelui României şi se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc la data de 28 decembrie 2010 şi
la acestea au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru,
Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc,
Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan şi Tudorel Toader, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Benke Karoly