DECIZIE Nr.
1257 din 7 octombrie 2009
referitoare la obiectia de
neconstitutionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 37/2009 privind unele masuri de îmbunatatire a activitatii
administratiei publice
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 758 din 6 noiembrie 2009
Cu Adresa nr. 51/3.663 din 26 iunie 2009, secretarul
general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea
referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a
activităţii administraţiei publice, formulată de un număr de 63 de
deputaţi, şi anume: Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Cornel Pieptea, Adriana Diana
Tuşa, Cristian Mihai Adomniţei, Cristian-Ion Burlacu, Cristina-Ancuţa Pocora,
Bogdan Olteanu, Alina-Ştefania Gorghiu, Mihăiţă Calimente, Adrian George
Scutaru, Dan Bordeianu, Gigel-Sorinel Ştirbu, Virgil Pop, Ionel Palăr, Ciprian
Minodor Dobre, Dan Păsat, Tudor-Alexandru Chiuariu, Dan Ilie Morega, Mihai
Alexandru Voicu, Horea-Dorin Uioreanu, Viorel-Vasile Buda, Titi Holban, Viorel
Palaşcă, Ionuţ-Marian Stroe, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Gheorghe-Mirel
Taloş, Mihai Banu, Daniel-Stamate Budurescu, Gheorghe Coroamă, Emil Bostan,
Florin Ţurcanu, Ion Tabugan, George Ionuţ Dumitrică, Horia Cristian, Pavel
Horj, Nini Săpunaru, Gheorghe Dragomir, Marin Almăjanu, Mihai Lupu, Dan-Ştefan
Motreanu, Gheorghe Gabor, Andrei Dominic Gerea, Gabriel Plăiaşu, Kerekes
Karoly, Marton Arpâd-Francisc, Farago Petru, Pâlfi Mozes Zoltan, Mate
Andras-Levente, Derzsi Akos, Peto Csilla-Maria, Beres Ştefan Vasile, Kelemen
Hunor, Farkas Anna-Lili, Erdei Doloczki Istvan, Lakatos Petru, EdlerAndras
Gyorgy, Seres Denes, Varga Attila, PalArpâd, Kelemen Atilla Bela-Ladislau,
Borbely Laszlo, Antal Istvan, Olosz Gergely.
Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a)
din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992
privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată
la Curtea Constituţională sub nr. J3132 din 26 iunie 2009 si constituie
obiectul Dosarului nr. 5.109A/2009.
Inainte de a prezenta motivele pentru care înţeleg să
conteste constituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 37/2009, autorii obiecţiei expun situaţia de fapt premergătoare
adoptării acestei legi. Astfel, Biroul permanent al Camerei Deputaţilor a fost
sesizat pe data de 17 iunie 2009 asupra iniţiativei legislative venite de la
Senat, ca primă Cameră sesizată. Precizează că aceasta are caracter organic,
iar, în forma venită de la Senat, proiectul legislativ avea un singur articol,
prin care se aproba Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 fără nicio
modificare. La Camera Deputaţilor, care este Cameră decizională, proiectul a
suferit însă mai multe modificări.
In motivarea sesizării, autorii acesteia formulează
deopotrivă critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă, pe care
le structurează astfel:
A. Critici de neconstituţionalitate extrinsecă
1. Autorii obiecţiei susţin că a fost încălcat
art. 61 alin. (2) din Constituţie care consacră principiul bicameralismului
Parlamentului României. In argumentarea acestei afirmaţii arată că Senatul a
votat proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă astfel cum a fost
propus, în timp ce Camera Deputaţilor a introdus o serie de modificări, printre
cele mai importante fiind cea referitoare la remunerarea şi celelalte drepturi
ale persoanelor ce ocupă funcţiile prevăzute în ordonanţă, cea constând în
eliminarea unor instituţii publice de pe lista serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi cea referitoare la
introducerea în textul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă a unui nou
articol, II, care stabileşte reguli derogatorii de la art. 22 din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul
2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-fiscale.
2. In ceea ce priveşte procedura de adoptare a legii,
autorii obiecţiei susţin încălcarea art. 76 alin. (3) din Constituţie, întrucât
nu au fost respectate termenele stabilite prin art. 69 alin. (2) din
Regulamentul Camerei Deputaţilor pentru imprimarea şi difuzarea către deputaţi
a raportului comisiei permanente sesizate în fond. Totodată, autorii sesizării
precizează că, potrivit deciziei Biroului permanent al Camerei Deputaţilor, erau
necesare şi avizul Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi cel al
Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi. Aceste avize nu au fost însă
prezentate la redactarea raportului, întrucât nu au fost trimise de către cele
două comisii, deşi au fost solicitate de Biroul permanent.
3. O a treia critică de neconstituţionalitate
extrinsecă este formulată prin raportare la dispoziţiile art. 111 alin. (1)
teza finală din Constituţie, privind obligativitatea informării în cazul
iniţiativelor legislative care implică modificarea bugetului de stat sau al
asigurărilor sociale de stat. In acest sens, autorii sesizării susţin că
modificările aduse de Camera Deputaţilor asupra acelor prevederi din ordonanţa
de urgenţă care au consecinţe asupra salarizării puteau fi adoptate numai după
ce Guvernul ar fi informat Parlamentul cu privire la influenţele modificării
asupra bugetului de stat. Arată că preşedintele comisiei nu şi-a îndeplinit
însă obligaţia de a solicita Guvernului o astfel de informare la momentul la care
au fost depuse amendamentele ce impun modificarea bugetului de stat.
4. Totodată, se mai susţine încălcarea art. 79 din
Constituţie, avizul Consiliului Legislativ fiind obligatoriu. Arată că era
necesar să se fi solicitat punctul de vedere al acestei instituţii, întrucât
avizul dat iniţial se referea la proiectul adoptat de Senat, adică la aprobarea
ordonanţei de urgenţă fără nicio modificare, or, textul aprobat de Camera
Deputaţilor are o formă total diferită faţă de textul aprobat de Senat.
B. Critici de neconstituţionalitate intrinsecă
1. Autorii excepţiei susţin că Legea pentru
aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, în forma adoptată de
Camera Deputaţilor, contravine prevederilor art. 11 din Constituţie, întrucât
nu corespunde exigenţelor privind accesibilitatea şi previzibilitatea normei
juridice, stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa
sa. Se arată că, prin formulările neclare, care pot genera arbitrariul în
procesul de aplicare a legii, este afectată securitatea raporturilor juridice.
Sub acest aspect, autorii sesizării au în vedere confuzia dintre noţiunile de
„descentralizare" şi „deconcentrare", definiţia serviciilor publice
deconcentrate şi lipsa de sens a exceptării instituţiei prefectului din definiţia
serviciilor publice deconcentrate.
2. Autorii sesizării susţin că au fost încălcate
prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie. Consideră că nu era justificată
emiterea unei ordonanţe de urgenţă, întrucât nu exista o situaţie extraordinară
care să reclame o reglementare pe calea unui astfel de act normativ. Arată că
nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă conţine o reluare a dispoziţiilor
art. 115 din Constituţie, ceea ce nu reprezintă o motivare a urgenţei. In plus,
la momentul emiterii acestei ordonanţe de urgenţă de către Guvern, Parlamentul
adoptase deja un act normativ cu conţinut identic, şi anume Legea pentru
modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, act aflat în procedura controlului de constituţionalitate anterior
promulgării exercitat de Curtea Constituţională.
3. In continuare, autorii sesizării susţin şi
nesocotirea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, apreciind că se
aduce atingere unor drepturi fundamentale, precum dreptul la muncă, şi se
afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului vizate
prin acest act normativ. In argumentarea acestei susţineri, arată că, deşi
principiul enunţat de ordonanţa de urgenţă este acela al „eficientizării
activităţii instituţiilor publice (...) în condiţiile reducerii cheltuielilor
bugetare", în fapt, prevederile acesteia produc haos în activitatea
instituţiilor publice. In acest sens, arată că nu se poate vorbi despre
eficientizarea cheltuielilor, câtă vreme prin acest act normativ se realizează
o demitere în bloc a tuturor conducătorilor instituţiilor publice deconcentrate
şi ai celorlalte instituţii la care se face referire, fără a respecta
dispoziţiile legale privitoare la concediere, iar la nivelul ţării se creează mii
de posturi noi, în condiţiile în care toate posturile din administraţia publică
sunt blocate. In acest fel, este grav afectat dreptul la muncă şi se generează
procese şi cheltuieli care vor fi suportate de la bugetul de stat.
Autorii obiecţiei susţin că Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 37/2009 aduce atingere dreptului fundamental la muncă,
reglementat de art. 41 alin. (1) din Constituţie, fiind afectate atât dreptul
la salariu, cât şi dreptul la condiţii rezonabile de viaţă al persoanelor la
care se referă prevederile ordonanţei de urgenţă. Se invocă, în acelaşi sens,
şi încălcarea art. 2, 7 şi art. 21 pct. 2 din Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului, precum şi ale prevederilor Pactului Internaţional cu
privire la Drepturile Economice, Sociale şi Culturale, sub aspectul dreptului
la muncă, şi ale Directivei 2000/78/CE privind egalitatea la locul de muncă.
In argumentarea susţinerilor de mai sus, se arată că
unei largi categorii de funcţii publice din administraţia publică centrală şi
locală i se substituie o categorie restrânsă, alcătuită exclusiv din
coordonatorii serviciilor publice deconcentrate. Regimul ambiguu al funcţiilor
nou-înfiinţate poate cauza grave disfuncţionalităţi în toate instituţiile
publice cărora li se aplică ordonanţa de urgenţă.
Se afirmă că desfiinţarea posturilor deţinute de
funcţionari publici, respectiv directori executivi şi directori executivi
adjuncţi, şi crearea, în locul acestora, a unor funcţii de demnitate publică,
de directori coordonatori şi adjuncţi ai acestora, constituie o discriminare
nepermisă, pe criterii politice, având în vedere că funcţionarii publici se
subordonează doar legii şi nu programelor politice ale partidelor. Or, art. 16
alin. (1) din Constituţie garantează egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a
autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, iar combaterea
discriminării constituie un principiu al statului de drept şi stă la baza
acestuia, aşa cum se arată în art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. Această
discriminare conduce, în opinia autorilor sesizării, şi la situaţii anacronice
pentru funcţionarea administraţiei publice centrale, iar lipsa de consecvenţă
creează haos şi lipsă de coerenţă la nivelul administraţiei publice.
Autorii sesizării precizează că înfiinţarea, la nivelul
întregii ţări, a aproape 1.000 de posturi de directori coordonatori şi
retrogradarea altor aproximativ 1.000 de foşti directori executivi, şefi ai
serviciilor publice deconcentrate, au la bază, aşa cum rezultă din expunerea de
motive a iniţiativei legislative, doar criteriul apartenenţei directorilor
executivi la categoria funcţionarilor publici şi pretinsa imposibilitate de
implementare la nivel de judeţ a politicilor publice impuse politic, adică de
organele ierarhic superioare, în speţă ministerele şi alte organe ale
administraţiei centrale de resort. Autorii sesizării apreciază că aceasta
constituie o îngrădire flagrantă a dreptului la muncă. Mai arată că proiectul
legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă creează o incompatibilitate între
calitatea de funcţionar public şi cea de director coordonator al serviciului
deconcentrat, deoarece acest din urmă post poate fi ocupat abia după renunţarea
la calitatea de funcţionar public, ceea ce reprezintă, de asemenea, o limitare
a dreptului la muncă.
4. In opinia autorilor sesizării, legea criticată
contravine, totodată, prevederilor art. 54 din Constituţie. In acest sens,
precizează că legea prevede expres eliminarea conducătorilor serviciilor
deconcentrate din categoria funcţionarilor publici, de unde rezultă că, în
concepţia legii, funcţia de director coordonator al serviciului public
deconcentrat nu este o funcţie publică. Arată că funcţia publică reprezintă
ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în temeiul legii în
scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia
centrală şi locală. In plus, coordonarea unui serviciu public deconcentrat,
deci a unui serviciu public de interes naţional la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale, este, prin definiţie, o activitate ce presupune
exercitarea unor atribuţii şi responsabilităţi în realizarea unor
prerogative de putere publică. Prin urmare, legea criticată încredinţează o
funcţie publică persoanei care ocupă funcţia de coordonator al unui serviciu
public, dar fără respectarea imperativului de fidelitate stabilit de art. 54
alin. (1) din Constituţie, exprimat prin depunerea jurământului. Totodată,
răspunderea acestei persoane va fi una contractuală, şi nu legală, aşa cum
impun dispoziţiile art. 54 alin. (2) din Legea fundamentală.
Mai arată că sunt, de asemenea, nesocotite prevederile
constituţionale ale art. 120 alin. (1) care instituie principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice ca
principii de bază ale administraţiei publice locale, întrucât deconcentrarea
unui serviciu public nu presupune preluarea conducerii acestuia de către o
persoană privată, serviciul public fiind supus regimului juridic de drept
public. Printr-o interpretare per a contrario, autorii sesizării
precizează că „a susţine că activitatea de conducere a unui serviciu public
deconcentrat nu este o funcţie publică, echivalează cu transferul acelei
activităţi din sfera dreptului public în cea a dreptului privat, situaţie care
nu poate fi concepută în cadrul constituţional actual".
C. In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2)
din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere
ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi prezenta punctele lor de
vedere.
Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere, cu Adresa
nr. 51/3.847 din 6 iulie 2009, în care se apreciază că Legea pentru aprobarea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 este constituţională.
Astfel, mai întâi, se arată că principiul
bicameralismului Parlamentului a fost respectat, întrucât modificările şi
completările adoptate de Camera Deputaţilor, în calitatea sa de Cameră
decizională, s-au raportat la materia avută în vedere de Guvern, ca iniţiator
al proiectului, şi la forma şi conţinutul adoptate de prima Cameră. Aceste
modificări şi completări nu fac decât să adauge reguli necesare pentru punerea
în aplicare a ordonanţei de urgenţă, devenită lege, fiind adoptate în temeiul
dreptului propriu de decizie, pe care îl are Camera Deputaţilor, în virtutea
Constituţiei.
In ceea ce priveşte critica prin raportare la
prevederile art. 76 alin. (3) din Constituţie, preşedintele Camerei Deputaţilor
apreciază că este neîntemeiată, întrucât ordonanţele de urgenţă se adoptă,
potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie, de ambele Camere, în mod
obligatoriu, în procedură de urgenţă.
Cu privire la pretinsa încălcare a art. 111 alin. (1)
din Legea fundamentală consideră că nu este întemeiată, întrucât legea de
aprobare a ordonanţei de urgenţă în cauză nu implică modificări ale bugetelor.
In plus, avându-se în vedere că iniţiativa legislativă a aparţinut Guvernului,
solicitarea nu era necesară şi nici obligatorie.
In ceea ce priveşte art. 79 din Constituţie, invocat de
autorii sesizării, arată că acesta reglementează caracterul consultativ al
avizelor Consiliului Legislativ, iar lipsa acestora nu produce efecte asupra
constituţionalităţii unui text de lege.
In continuare, preşedintele Camerei Deputaţilor
precizează că, deşi autorii critică neclaritatea, lipsa de accesibilitate şi
previzibilitate a normelor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009,
aceştia nu arată în ce constau aceste lipsuri.
Consideră că nu au fost nesocotite dispoziţiile art.
115 alin. (4) din Legea fundamentală, simplul fapt că autorii sesizării nu
consideră că cele prezentate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 37/2009 ar constitui situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate
fi amânată nu poate avea niciun efect asupra existenţei urgenţei şi a situaţiei
extraordinare.
Apreciază că nici prevederile art. 115 alin. (6) din
Constituţie nu au fost încălcate, întrucât prin măsurile adoptate de Guvern
prin Ordonanţa de urgenţă nr. 37/2009 „nu a fost afectat niciun drept
subiectiv" şi, deşi se invocă şi afectarea regimului instituţiilor
fundamentale ale statului, nu se motivează această afirmaţie.
In fine, arată că nicio dispoziţie din Constituţie nu
se opune înlocuirii unui tip de răspundere cu altul, în speţă, a răspunderii
legale cu o răspundere contractuală, rezultată din contractele de management ce
vor fi încheiate, potrivit prevederilor ordonanţei de urgenţă. Textul
constituţional al art. 54 alin. (2) nu se referă la răspunderea persoanelor
cărora le sunt încredinţate funcţii publice sau militare, „chiar dacă efectul
încălcării jurământului este răspunderea".
Mai arată că reglementarea contractului de management
nu este de domeniul dreptului constituţional, iar regimul public la care se
referă autorii sesizării nu este în contradicţie cu conducerea unui serviciu
public de către o entitate privată, pe baza unui contract de management. In
opinia sa, această modalitate de conducere pe baza unui contract de management
nu echivalează cu transferarea activităţii din sfera dreptului public în cea a
dreptului privat, pentru că serviciul nu îşi pierde caracterul de serviciu
public, indiferent de cine este condus. De aceea, apreciază că nu au fost
nesocotite nici prevederile art. 120 din Constituţie.
Guvernul a transmis, cu
Adresa nr. 5/4.852/E.B. înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 9.903
din 7 iulie 2009, punctul său de vedere prin care apreciază că sesizarea
referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 este neîntemeiată. Argumentele aduse în
sprijinul acestei opinii sunt următoarele:
Consideră că nu a fost încălcat principiul
bicameralismului cu prilejul adoptării legii atacate, întrucât fiecare dintre cele
două Camere s-a exprimat cu privire la proiectul de lege, potrivit
competenţelor constituţionale şi celor stabilite prin regulamentele lor de
organizare şi funcţionare.
In ceea ce priveşte criticile referitoare la
nerespectarea regulilor de adoptare a proiectului de lege cu procedura de
urgenţă, apreciază că acestea vizează pretinse deficienţe în procedura formală
de adoptare a legii care ţin de modul de aplicare a dispoziţiilor
regulamentelor Parlamentului, ceea ce excedează competenţei Curţii Constituţionale.
Consideră că sunt nefondate şi criticile privind
încălcarea art. 111 alin. (1) teza finală şi art. 79 din Constituţie prin
omisiunea de a se solicita, pe de o parte, informaţii de la Guvern şi, pe de
altă parte, avizul Consiliului Legislativ la forma modificată a Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009. Arată că aceste critici se referă la aspecte
procedurale care ţin, de asemenea, de modul de aplicare a regulamentelor
Parlamentului.
Cu privire la pretinsa încălcare a prevederilor art.
115 alin. (4) din Legea fundamentală, referitoare la delegarea legislativă,
precizează că, în considerarea atribuţiilor sale de a exercita conducerea
generală a administraţiei publice, Guvernul are dreptul constituţional de a
recurge, în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată,
la procedura de legiferare prin ordonanţă de urgenţă, cu obligaţia de a motiva
urgenţa în cuprinsul ordonanţei. Mai arată că, din jurisprudenţa Curţii
Constituţionale rezultă că, în exercitarea atribuţiilor mai sus menţionate,
Guvernul dispune de un drept de apreciere asupra măsurilor pe care trebuie să
le ia. Or, în momentul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
37/2009, Guvernul s-a aflat într-o situaţie extraordinară - care, potrivit
afirmaţiilor acestuia, persistă şi în prezent -, situaţie care a impus măsuri
urgente de politică legislativă în vederea asigurării şi protejării interesului
public, menite să consolideze activitatea serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ teritoriale, în scopul îmbunătăţirii
actului managerial în contextul necesităţii reducerii cheltuielilor bugetare.
Consideră că nu au fost încălcate nici prevederile art.
115 alin. (6) din Constituţie, întrucât nu este afectată substanţa dreptului
fundamental la muncă, apreciind, de altfel, că toate susţinerile autorilor
sesizării referitoare la acest aspect ţin de interpretarea şi aplicarea
soluţiilor legale propuse, şi nu de neconstituţionalitatea acestora.
Apreciază că nu este nesocotit principiul
nediscriminării, întrucât condiţiile stabilite prin legea criticată se aplică,
în egală măsură, tuturor celor vizaţi de ipoteza normei criticate.
In ceea ce priveşte principiului securităţii
raporturilor juridice arată că, în opinia sa, acesta nu are nicio legătură cu
reglementările cuprinse în legea atacată.
Consideră că nu poate fi reţinută nici critica
referitoare la încălcarea art. 54 alin. (2) din Constituţie.
In fine, precizează că prevederile art. 120 alin. (1)
din Legea fundamentală dispun asupra principiilor de organizare a
administraţiei publice din unităţile administrativ teritoriale şi nu asupra
naturii juridice a funcţiilor prin intermediul cărora se realizează conducerea
serviciilor publice deconcentrate din unităţile administrativ-teritoriale. In
plus, arată că nicio dispoziţie din cuprinsul legii criticate nu are în vedere
preluarea conducerii serviciilor publice deconcentrate de către o persoană
privată, după cum nicio prevedere din Legea fundamentală nu interzice ca aceste
servicii să fie conduse de persoane care au altă calitate decât cea de
funcţionari publici.
Ulterior, prin Adresa nr. 5/4.852/E.B. înregistrată la
Curtea Constituţională sub nr. 13.455 din 7 octombrie 2009, Guvernul a
înştiinţat Curtea Constituţională că, în şedinţa din data de 6 octombrie 2009,
a adoptat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri
în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii
manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru
reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia
publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local.
Totodată, precizează că îşi menţine punctul de vedere asupra obiecţiei de
neconstituţionalitate a Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 37/2009, transmis la data de 7 iulie 2009.
Preşedintele Senatului nu
a comunicat punctul său de vedere.
D. La termenul din 8 iulie 2009, Curtea a dispus
amânarea soluţionării sesizării pentru data de 9 iulie 2009 şi apoi pentru 14
iulie 2009, când, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, obiecţia de
neconstituţionalitate a fost dezbătută pe baza raportului prezentat de
judecătorul-raportor şi a celorlalte documente aflate la dosar. Dezbaterile au
fost consemnate în încheierea de la acea dată, când Curtea, având nevoie de
timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 16
septembrie 2009. La această dată, pronunţarea a fost din nou amânată, pentru 7
octombrie 2009, ca urmare a imposibilităţii constituirii legale a completului
de judecată.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele
de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, documentele
privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei
publice, raportată la dispoziţiile Constituţiei, precum şi prevederile Legii
nr. 47/1992, reţine următoarele:
I. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi
ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra
obiecţiei de neconstituţionalitate formulate de un număr de 63 de deputaţi.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii
administraţiei publice. Din formularea şi motivarea sesizării rezultă explicit
voinţa autorilor acesteia de a supune controlului de constituţionalitate, pe
lângă legea de aprobare, însăşi ordonanţa de urgenţă. Sub acest aspect, în
jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că ordonanţele Guvernului aprobate de
Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi
devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative
cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de
datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la
adoptarea lor de către Guvern.
Dispoziţiile din Legea fundamentală pretins încălcate
sunt următoarele: art. 1 alin. (3) şi (5) privind Statul român, art. 11 care
reglementează raporturile dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art.
16 alin. (1) care consacră principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a
autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, art. 20 alin. (1)
referitor la principiul interpretării şi aplicării dispoziţiilor
constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor în concordanţă cu
Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate
la care România este parte, art. 41 alin. (1) potrivit cărora dreptul la muncă nu
poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum
şi a locului de muncă este liberă, art. 54 alin. (2) cu referire la cetăţenii
cărora le sunt încredinţate funcţii publice, precum şi militarilor, care
răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin, scop în care
depun jurământul cerut de lege, art. 61 alin. (2) care instituie principiul
bicameralismului Parlamentului, art. 76 alin. (3) referitoare la adoptarea
legilor cu procedură de urgenţă, art. 79 privind Consiliul Legislativ, art. 111
alin. (1) teza finală care prevede că în cazul în care o iniţiativă legislativă
implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor
sociale de stat este obligatorie solicitarea informării, art. 115 alin. (4) şi
(6) care stabileşte condiţiile în care pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă şi
art. 120 alin. (1) care consacră principiile de bază ale administraţiei publice
locale.
De asemenea, sunt invocate Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului şi, în special, art. 2, 7 şi art. 21 pct. 2 din aceasta,
Pactul Internaţional cu privire la Drepturile Economice, Sociale şi Culturale,
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi
Directiva 2000/78/CE de creare a unui cadru general în favoarea tratamentului
egal privind ocuparea forţei de muncă şi condiţiile de muncă.
II. In cursul dezbaterii obiecţiei de
neconstituţionalitate au fost puse în discuţie unele probleme legate de
admisibilitatea sesizării, şi anume:
a) dacă Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 37/2009 a rămas fără obiect, având în vedere că, în ziua
precedentă soluţionării de către Curtea Constituţională a prezentei sesizări de
neconstituţionalitate, Guvernul a emis o ordonanţă de urgenţă prin care a
abrogat în mod expres Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009;
b) dacă instanţa de contencios constituţional nu ar
trebui să îşi extindă controlul şi asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 105/2009, ţinând seama de faptul că aceasta a preluat în integralitatea lor
prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 pe care a abrogat-o.
Intrucât aceste probleme au caracterul unor obstacole
dirimante în examinarea obiecţiei de neconstituţionalitate, se impune ca ele să
fie rezolvate înainte de cercetarea motivelor de neconstituţionalitate
invocate în sesizare.
In acest scop, Curtea observă că în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009, a fost publicată Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei
publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale
altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind
cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria
prefectului şi cabinetul alesului local. Dispoziţiile art. XIV alin. (1) din
acest act normativ au următorul cuprins: „Pe data intrării în vigoare a
prezentei ordonanţe de urgenţă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009
privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie
2009, se abrogă."
Aşadar, Curtea observă că, în timp ce era sesizată cu
obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii
administraţiei publice, având termen de soluţionare la data de 7 octombrie
2009, Guvernul a adoptat, la 6 octombrie 2009, Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 105/2009, care a fost depusă în aceeaşi zi la Senat, ca primă
Cameră sesizată, şi a fost publicată tot pe 6 octombrie 2009 în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 668.
Prin această din urmă ordonanţă de urgenţă, Guvernul a
intervenit sub două aspecte asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
37/2009, aprobată de Parlament prin legea care a fost supusă controlului de
constituţionalitate:
a) în cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
105/2009 a preluat în integralitatea sa reglementarea cuprinsă în Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009;
b) a abrogat această ordonanţă de urgenţă prin art. XIV
alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009.
Curtea constată că aceste intervenţii ale Guvernului
asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, în timp ce legea de
aprobare a acesteia se afla la Curtea Constituţională în vederea exercitării
controlului de constituţionalitate a priori, înainte de promulgarea
acesteia, impun câteva consideraţii:
Parlamentul a aprobat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 37/2009 cu unele modificări prevăzute la art. I punctele 1-7 şi a introdus
la art. II o nouă reglementare cu privire la ocuparea unor posturi cuprinse în
lege.
Curtea consideră că abrogarea unei ordonanţe de urgenţă
aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce priveşte examinarea
sesizării de neconstituţionalitate.
In acest sens, Curtea reţine că, după aprobarea
ordonanţei de urgenţă de către Parlament, controlul de constituţionalitate se
exercită faţă de legea de aprobare, al cărei conţinut este chiar ordonanţa
guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate
prevederile din ordonanţa de urgenţă aprobată, iar, prin aprobare, ordonanţa de
urgenţă încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea dă
naştere, însă, unui act normativ nou, care a absorbit şi ordonanţa de urgenţă.
Ca atare, Curtea consideră că, întrucât devin parte integrantă a legii de
aprobare, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă pot fi supuse controlului de
constituţionalitate în condiţiile art. 146 lit. a) din Legea fundamentală.
Prin Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, Curtea
a statuat că problema admisibilităţii controlului constituţionalităţii legilor
şi ordonanţelor ieşite din vigoare - fie prin ajungere la termen, în cazul
legilor cu caracter temporar, fie prin abrogare - nu se pune decât în cazul
controlului posterior, prevăzut de art. 146 lit. d) din Constituţie, nu şi
atunci când, în baza art. 146 lit. a) din Constituţie, Curtea Constituţională „se
pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea
acestora". Aceasta, deoarece este evident că în acest caz nu poate fi
vorba de un act normativ ieşit din vigoare, ci de o lege care, adoptată fiind
de Parlament, urmează să fie supusă promulgării de către Preşedintele României,
în baza art. 77 din Constituţie, şi publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I, pentru ca, potrivit art. 78 din Legea fundamentală, să
intre în vigoare „la 3 zile de la data publicării sau de la o dată ulterioară
prevăzută în textul ei".
Aşa fiind, în situaţia în care, prin legea supusă
controlului înainte de promulgare se aprobă o ordonanţă abrogată, nu se poate
reţine existenţa unui caz de inadmisibilitate ca urmare a faptului că s-ar
exercita controlul de constituţionalitate al unei legi ieşite din vigoare. Obiectul
direct al controlului nu îl constituie constituţionalitatea prevederilor
ordonanţei de urgenţă ieşite din vigoare, ci constituţionalitatea legii de
aprobare a acesteia, adică de validare a conţinutului ei normativ prin actul de
voinţă al Parlamentului.
Astfel cum a observat instanţa de contencios
constituţional prin decizia mai sus amintită, a decide altfel ar însemna să
se admită ca o lege prin care s-a aprobat o ordonanţă de urgenţă neconstituţională
ieşită din vigoare să nu poată fi supusă controlului Curţii Constituţionale în
vederea restabilirii ordinii de drept consacrate prin Legea fundamentală şi, pe
cale de consecinţă, că prevederile Constituţiei nu sunt obligatorii. Ţinând
seama de prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţia României, conform cărora „In
România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie", o asemenea soluţie este absolut inacceptabilă.
Totodată, Curtea constată că, în prezent, proiectul de
Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 se află
în dezbaterea Parlamentului. Atât timp cât procedura legislativă de adoptare a
acestei legi este în desfăşurare, Curtea Constituţională nu poate să îşi
extindă controlul de constituţionalitate asupra ordonanţei de urgenţă
menţionate.
Faţă de cele învederate, Curtea constată că nu există
niciun motiv de inadmisibilitate a sesizării de neconstituţionalitate cu care a
fost învestită şi nici de a-şi extinde controlul cu privire la constituţionalitatea
Ordonanţei de urgentă a Guvernului nr. 105/2009.
Curtea observă, însă, că soluţia aleasă de Guvern de a
emite, chiar în ziua premergătoare celei în care Curtea Constituţională urma să
se pronunţe asupra constituţionalităţii Legii de aprobare a Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, o nouă ordonanţă de urgenţă prin care abrogă
ordonanţa de urgenţă aprobată prin lege de Parlament, dar preia integral
conţinutul acesteia, pune în discuţie comportamentul constituţional de ordin
legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de
Curtea Constituţională.
III. Examinând sesizarea de neconstituţionalitate,
Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată sub
aspectul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, pentru
următoarele considerente:
Autorii sesizării susţin că Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 37/2009 afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice
ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispoziţiilor
art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgentă
(...) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului
(...)".
Atât în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi în
doctrină s-a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului acelea
reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul
existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în
titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte
titluri ale Legii fundamentale).
Printre instituţiile fundamentale ale statului şi care
fac obiectul criticii de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a Ordonanţei
de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 se identifică şi „serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale", prin raportare
la art. 123 alin. (2) din Constituţie, conform căruia „Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale".
In sensul art. 2 lit. j) din Legea-cadru a
descentralizării nr. 195/2006, „deconcentrarea" presupune „redistribuirea
de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile
structuri de specialitate din teritoriu". Serviciile publice deconcentrate
reprezintă, aşa cum se menţionează în doctrină, „prelungiri în teritoriu ale
ministerelor". Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care
îndeplinesc atribuţii de putere publică.
Cât priveşte înţelesul sintagmei „afectare a regimului
instituţiilor fundamentale ale statului", se au în vedere toate
componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura
organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare,
numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe
care le adoptă etc.
Cu privire la sensul dispoziţiilor art. 115 alin. (6)
din Legea fundamentală, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr.
1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că „ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate
dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate
dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în
domeniile în care intervin".
Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, aşa
cum a fost aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul
juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage
neconstituţionalitatea, pentru cele ce se vor arăta în continuare.
Astfel, prin modificările aduse de Ordonanţa de urgenţă
a Guvernului nr. 37/2009 articolului 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi anexei la această lege, au
fost eliminate din categoria funcţionarilor publici de conducere funcţiile de
„director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale".
Potrivit art. III din această ordonanţă de urgenţă,
funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim
contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi adjuncţii
acestuia se desfiinţează. In locul acestor funcţii este instituită funcţia
„director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va fi
ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi, în limita numărului de posturi care se
desfiinţează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcţii sunt numite prin
„act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea,
în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul public
deconcentrat respectiv şi îşi vor exercita funcţiile în baza unui „contract de
management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de
maximum 4 ani, contract asimilat „contractului individual de muncă".
Această construcţie juridică deficitară şi confuză
ridică problema statutului juridic al „directorului coordonator" şi a
naturii juridice a „contractului de management".
Prin reglementările sale, Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 37/2009 „afectează" statutul juridic al unor funcţionari
publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea
nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j)
din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se
reglementează prin lege organică.
De altfel, prin întreg conţinutul reglementării,
Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială,
încălcând, astfel, dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Curtea Constituţională a statuat în mod constant în
jurisprudenţa sa că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau
ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de
către Parlament a ordonanţei respective. In consecinţă, legea care aprobă o
ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională.
Ţinând cont de existenţa viciului de
neconstituţionalitate extrinsecă evidenţiat mai sus, constând în emiterea de
către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă într-un domeniu care, potrivit art.
115 alin. (6) din Constituţie, este sustras competenţei sale, Curtea constată
că examinarea celorlalte critici de neconstituţionalitate a Legii pentru
aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 nu mai este necesară.
Pentru aceste motive, Curtea constată că Legea pentru aprobarea
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 este neconstituţională.
Totodată, Curtea observă că, prin dispoziţiile sale,
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 exprimă o tendinţă de politizare
a structurilor guvernamentale din unităţile administrativ-teritoriale, mai
precis la nivelul judeţelor, şi pune în discuţie regimul constituţional şi
legal actual al funcţiei publice.
Având în vedere considerentele expuse în prezenta
decizie, dispoziţiile art. 146 lit. a) şi ale art. 147 alin. (2) şi (4) din
Constituţie, precum şi ale art. 11 alin. (1) lit. A.a), ale art. 15 şi ale art.
18 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a
activităţii administraţiei publice este neconstituţională.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României,
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi primului-ministru
şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc la datele de 14 iulie 2009 şi 7
octombrie 2009 şi la acestea au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae
Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu,
Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Valentina Bărbăteanu