DECIZIE Nr.
673 din 10 octombrie 2006
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 14 alin. (1) si (4), art. 15 si art.
28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 937 din 20 noiembrie 2006
Ioan Vida -
preşedinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Kozsokar Gabor - judecător
Petre Ninosu -
judecător
Ion Predescu - judecător
Şerban Viorel Stănoiu - judecător
Tudorel Toader - judecător
Ion Tiucă - procuror
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi (4), art. 15 şi art.
28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie
ridicată de Societatea Comercială „Union Express" - S.R.L. din Bucureşti
în Dosarul nr. 12.576/1/2005 (3.049/2005) al Inaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care
procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Cauza fiind în stare de judecată, reprezentantul
Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de
neconstituţionalitate ca neîntemeiată.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine
următoarele:
Prin Incheierea din 30 martie
2006, pronunţată în Dosarul nr. 12.576/1/2005 (3.049/2005), Inalta Curte de
Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat
Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor
art. 14 alin. (1) şi (4), art. 15 şi art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Societatea
Comercială „Union Express" - S.R.L. din Bucureşti într-un recurs având
drept obiect o cerere de suspendare a unui act
administrativ.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că textele de lege atacate încalcă
prevederile constituţionale ale art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) si (2),
art. 21 alin. (1), (2) si (3), art. 44, 53, 57, art. 124 alin. (1) şi (2) şi
ale art. 129.
Articolul 14 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 554/2004,
potrivit căruia suspendarea executării actului se dispune până la pronunţarea
instanţei de fond, contravine dreptului la un proces echitabil şi principiului
egalităţii în drepturi, deoarece: nu sunt aplicate, aşa cum prevede art. 28
alin. (1) din legea atacată, prevederile corespunzătoare din Codul de procedură
civilă, respectiv art. 403, referitor la soluţionarea cererilor de suspendare;
instituie o discriminare în raport cu art. 15 alin. (1) teza a doua din Legea
nr. 554/2004, care prevede suspendarea actului administrativ până la
soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Textele de lege criticate pun în discuţie, totodată,
semnificaţia principiului egalităţii părţilor şi a dreptului la un proces echitabil în materia
contenciosului administrativ. Principiul egalităţii părţilor în faţa legii şi a
autorităţilor publice nu semnifică uniformitate, ci impune chiar un drept la
diferenţă pentru situaţii care nu sunt identice. Totodată, dreptul la un proces
echitabil presupune publicitatea dezbaterilor, termenul rezonabil de
soluţionare a litigiului, precum şi principiul egalităţii, al
contradictorialităţii, motivarea deciziilor etc. Or, textele de lege criticate
instituie o inegalitate între poziţia părţilor, respectiv între drepturile şi
obligaţiile reclamantului şi cele ale pârâtului, deoarece se distinge între
dispunerea aceleiaşi măsuri - suspendarea actului administrativ atacat - în
funcţie de modalitatea de introducere a cererii, prin acţiune separată sau prin
acţiunea principală. Suspendarea executării actului administrativ până la
pronunţarea instanţei de fond nu este suficientă şi nici oportună, deoarece nu
se pot exercita căile de atac care să conducă la soluţionarea definitivă şi
irevocabilă a fondului cauzei şi afectează, astfel, şi exercitarea dreptului la
apărare. Autorul excepţiei susţine şi încălcarea prevederilor din Convenţia
pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale referitoare
la egalitatea în drepturi a părţilor şi dreptul la un proces echitabil.
In concluzie, se apreciază că procedura de suspendare a
executării actului administrativ formulată prin acţiunea principală ar trebui
să se aplice în mod similar şi celei formulate prin acţiune separată, aceasta
din urmă finalizându-se cu o hotărâre executorie de drept, dar numai
condiţionat, până la soluţionarea în fond a litigiului, instituindu-se, astfel,
o discriminare între părţi în ceea ce priveşte exercitarea drepturilor lor procesuale.
Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de
contencios administrativ şi fiscal apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece textele de lege
criticate nu contravin dispoziţiilor constituţionale invocate.
Potrivit dispoziţiilor art. 30
alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului
Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate.
Guvernul apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată.
Invocând Decizia nr. 177/2006 a Curţii Constituţionale,
arată, în esenţă, că dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004
reglementează suspendarea unui act administrativ, care se dispune ca o măsură
excepţională când există o îndoială cu privire la legalitatea sau oportunitatea
actului şi determină încetarea temporară a producerii efectelor juridice ale
acestuia. Textul de lege criticat instituie, prin urmare, o garanţie pentru
persoana vătămată, în ceea ce priveşte evitarea eventualelor pagube suferite ca
urmare a executării actului administrativ pretins a fi nelegal, iar, pe de altă
parte, prin stabilirea condiţiilor de admisibilitate, previne şi limitează
eventualele abuzuri în valorificarea unui atare drept de către persoanele
vătămate.
Prin Decizia nr. 257/2006, Curtea Constituţională a
respins şi excepţia de neconstitutionalitate a dispoziţiilor art. 14 alin. (4)
din legea criticată, arătând că acestea nu contravin prevederilor art. 16 alin.
(1) şi (2), art. 21 alin. (1), (2) şi (3), art. 126 alin. (2) şi nici art. 129
din Legea fundamentală. S-a arătat, cu acel prilej, că părţile beneficiază de
toate garanţiile unui proces echitabil, inclusiv în ceea ce priveşte
soluţionarea cererii de suspendare a actelor administrative şi a recursului
împotriva soluţiei de suspendare a acestor acte.
De asemenea, prin Decizia nr. 692/2005, Curtea
Constituţională a respins excepţia de neconstitutionalitate a dispoziţiilor
art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătând, pentru argumentele acolo
reţinute, că nu există nicio încălcare a prevederilor constituţionale la care
se referă autorul excepţiei.
In ceea ce priveşte critica de neconstitutionalitate a
dispoziţiilor art. 28 alin. (1), se apreciază că aceasta vizează aspecte ce ţin
de interpretarea şi aplicarea legii, în privinţa cărora nu Curtea
Constituţională are competenţă, ci instanţele judecătoreşti.
Guvernul consideră, de asemenea, că prevederile art.
15, 44, 53, 57 şi ale art. 124 din Legea fundamentală nu sunt incidente în
cauză.
Avocatul Poporului consideră
că textele de lege criticate sunt constituţionale. Astfel, acestea nu contravin
art. 16 alin. (1) şi (2) şi nici art. 124 alin. (1) şi (2) din Constituţie,
deoarece se aplică tuturor celor aflaţi în ipoteza normei legale, fără nicio
discriminare pe considerente arbitrare, şi nu înlătură posibilitatea părţilor
de a beneficia în mod egal de drepturile şi garanţiile procesuale instituite
prin lege.
Nici critica de
neconstitutionalitate faţă de art. 21 şi 129 din Legea fundamentală nu poate fi
reţinută. Dispoziţiile legale atacate nu împiedică accesul liber la justiţie şi
nici exercitarea dreptului la un proces echitabil, întrucât nu înlătură
posibilitatea acestora de a se adresa instanţelor judecătoreşti şi de a
beneficia de drepturile şi garanţiile procesuale instituite prin lege, în
cadrul unui proces public, judecat de către o instanţă independentă, imparţială
şi stabilită prin lege, într-un termen rezonabil.
Totodată, art. 126 alin. (2) şi art. 129 din
Constituţie atribuie exclusiv legiuitorului prerogativa stabilirii competenţei
şi procedurii de judecată, inclusiv a condiţiilor de exercitare a căilor de
atac.
In ceea ce priveşte critica de neconstitutionalitate
faţă de art. 53 din Constituţie, se arată că textele de lege atacate nu pun în
discuţie restrângeri ale drepturilor şi libertăţilor fundamentale, iar art. 44
şi 57 din Legea fundamentală, de asemenea invocate, nu au incidenţă în cauza de
faţă.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de
neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de
judecătorul-raportor, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege
criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992,
reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1
alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze
excepţia de neconstitutionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstitutionalitate îl
constituie dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi (4), ale art. 15 şi art. 28 alin.
(1) din Legea contenciosului administrativnr. 554/2004, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, al căror
conţinut este următorul:
- Art. 14 alin. (1) şi (4) (Suspendarea executării
actului): „(1) In cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube
iminente, o dată cu sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care
a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună
suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond.
(...)
(4) Incheierea sau, după caz, sentinţa prin care se
pronunţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în
termen de 5 zile de la pronunţare."
- Art. 15
(Solicitarea suspendării prin acţiunea principală): „(1) Suspendarea
executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi
prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în
parte, a actului atacat. In acest caz, instanţa va putea dispune suspendarea
actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a
cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acţiunea principală
sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.
(2) Dispoziţiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se
aplică în mod corespunzător.
(3) Hotărârea dată cererii de suspendare este
executorie de drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4),
nu suspendă executarea."
- Art. 28 alin. (1)
(Completarea cu dreptul comun): „(1) Dispoziţiile
prezentei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în
măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate
dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în
drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu
procedura reglementată de prezenta lege. Compatibilitatea aplicării unor norme
ale Codului de procedură civilă se stabileşte de instanţă, cu prilejul
soluţionării excepţiilor."
Autorul excepţiei consideră că textele de lege
contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 15 alin. (1) privind
universalitatea legii, art. 16 alin. (1) şi (2) referitor la egalitatea în
drepturi a cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art. 21 alin.
(1), (2) şi (3) privind accesul liber la justiţie şi dreptul părţilor ia un
proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil, art. 44
consacrat dreptului de proprietate privată, art. 53 privind restrângerea
exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 57 referitor la
exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor, art. 124 alin. (1)
şi (2) privind înfăptuirea justiţiei şi ale art. 129 referitor la folosirea
căilor de atac. De asemenea, autorul excepţiei susţine şi încălcarea
prevederilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale, referitoare la egalitatea în drepturi a părţilor şi
dreptul la un proces echitabil.
Analizând conformitatea textelor de lege criticate cu
prevederile constituţionale invocate, Curtea Constituţională constată
următoarele:
Art. 14 din Legea nr. 554/2004
instituie posibilitatea părţii vătămate prin actul administrativ de a solicita
instanţei competente suspendarea executării actului, în cadrul procedurii prealabile
prevăzute la art. 7, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii
şi temeiniciei acestuia. Suspendarea prin hotărâre judecătorească a executării
actului administrativ, reglementată prin textul de lege criticat, reprezintă o
excepţie de la principiul executării din oficiu a actelor administrative
unilaterale şi se acordă, potrivit art. 14, doar în cazuri bine justificate şi
pentru prevenirea unei pagube iminente. In redactarea sa, art. 14 alin. (1)
dispune cu privire la condiţiile suspendării executării actului administrativ,
care sunt norme de procedură şi, ca atare, în conformitate
cu art. 126 alin. (2) din Constituţie, se stabilesc de
legiuitor. In faza prealabilă introducerii acţiunii principale în anularea
actului administrativ, măsura suspendării executării actului administrativ se
dispune până la pronunţarea instanţei de fond, având o durată limitată în timp.
După parcurgerea procedurii prealabile şi fiind
sesizată potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanţa de judecată va putea
menţine măsura suspendării executării actului până la soluţionarea definitivă
şi irevocabilă a cauzei sau, dacă o asemenea măsură nu a fost solicitată
anterior în temeiul art. 14, reclamantul o poate cere fie o dată cu acţiunea
principală, fie prin acţiune separată, dar până la momentul soluţionării
acţiunii în fond.
Posibilitatea reclamantului de
a solicita suspendarea executării actului administrativ unilateral prin cererea
adresată instanţei pentru anularea actului nu creează, prin ea însăşi, nicio
discriminare. Instanţa va putea dispune suspendarea, fără ca una dintre părţi
să fie privilegiată, iar cealaltă dezavantajată, ţinând seama de toate
garanţiile procedurale de care se bucură părţile. Atât procedura de suspendare
prevăzută de art. 14, cât şi cea reglementată de art. 15 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu contravin drepturilor şi
garanţiilor procesuale ale părţilor invocate de autorul excepţiei. Cele două
proceduri sunt diferite deoarece reglementează situaţii juridice distincte, dar
prin aceasta nu se creează o discriminare negativă a solicitantului suspendării
executării actului, formulată în temeiul art. 14, faţă de reclamantul aflat în
procedura reglementată de art. 15. Primului nu îi este împiedicat accesul liber
la justiţie şi nici nu îi este afectat dreptul la apărare sau dreptul la
folosirea căilor de atac, aşa cum se susţine în motivarea excepţiei. Chiar
dacă, în faza prealabilă acţiunii în anulare, acesta beneficiază de suspendarea
executării doar până la momentul pronunţării instanţei de fond, această măsură
se va putea menţine în continuare, respectiv până la soluţionarea definitivă şi
irevocabilă a litigiului, fiind solicitată în cadrul acţiunii în anulare a
actului sau separat, în temeiul art. 15 alin. (1).
Pe de altă parte, dispoziţiile legale criticate se
aplică tuturor celor aflaţi în situaţia prevăzută în ipoteza normei legale,
fără nicio discriminare pe considerente arbitrare, şi nu înlătură posibilitatea
părţilor de a beneficia în mod egal de drepturile şi garanţiile procesuale
instituite prin lege. De asemenea, reglementările criticate sub aspectul
constituţionalităţii nu înlătură posibilitatea părţilor de a se adresa
instanţelor judecătoreşti şi de a beneficia de drepturile şi garanţiile
procesuale instituite prin lege, în cadrul unui proces public, judecat de către
instanţa independentă, într-un termen rezonabil.
Curtea Constituţională reţine, totodată, că autorul
excepţiei construieşte critica de neconstituţionalitate pornind de la
coroborarea a două texte din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 14 alin. (1) şi
(4) şi art. 15, apreciind, în final, că dispoziţiile acestuia din urmă,
referitoare la suspendarea executării actului administrativ atacat, până la
soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, ar trebui să se aplice şi în
cazul procedurii suspendării prin acţiune separată, reglementată la art. 14.
Or, Curtea Constituţională, în exercitarea controlului a posteriori, nu examinează dispoziţiile
de lege criticate decât prin raportare la principiile şi drepturile
fundamentale cuprinse în normele constituţionale şi convenţionale sau alte
instrumente juridice la care România este parte, şi nu prin raportare la alte
reglementări din legislaţia internă. De asemenea, nici completarea sau
modificarea unor texte legislative nu sunt atribuţii specifice instanţei de
contencios constituţional. Prin urmare, sub acest aspect, aceste critici de
neconstituţionalitate nu pot fi reţinute.
In ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională
constată că nici aceasta nu poate fi reţinută. Ca regulă generală, normele
legilor speciale se completează cu normele dreptului comun, însă
compatibilitatea dispoziţiilor legii contenciosului administrativ cu dreptul
comun procesual se stabileşte, potrivit textului de lege criticat, de către
instanţă, cu prilejul soluţionării excepţiilor, în măsura în care normele
Codului de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de
autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate
în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu
procedura reglementată prin prezenta lege. Ca atare, numai judecătorul, în
calitate de suveran al actului de justiţie, poate decide asupra acestui aspect,
care nu se constituie, aşadar, într-un motiv de neconstituţionalitate.
In consecinţă, nu se poate reţine încălcarea, prin
textele de lege criticate, a art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1) si (2), art.
21 alin. (1), (2) şi (3), art. 53, art. 124 alin. (1) şi (2) şi a art. 129 din
Constituţie şi nici a art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului
şi a libertăţilor fundamentale.
Autorul excepţiei a indicat, ca temei constituţional al
sesizării, şi dispoziţiile art. 44 privind dreptul de proprietate privată şi
ale art. 57 referitoare la exercitarea cu bună-credinţă a drepturilor şi
libertăţilor din Legea fundamentală. Examinând această susţinere, Curtea
constată că, în raport cu motivele invocate în sprijinul excepţiei de
neconstituţionalitate, textele indicate nu sunt relevante, neavând nicio
concludentă pentru soluţionarea acesteia.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum si al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi (4), art. 15 şi art. 28 alin. (1) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Societatea
Comercială „Union Express" - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr.
12.576/1/2005 (3.049/2005) al Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de
contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 octombrie
2006.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi