DECIZIE Nr. 65 din 20 iunie 1995
referitoare la constitutionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonantei de
urgenta a Guvernului nr. 1/1995 cu privire la conditiile de crestere a
salariilor in anul 1995 la regii autonome si societati comerciale cu capital
majoritar de stat
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 129 din 28 iunie 1995
Curtea Constitutionala a fost sesizata la 31 mai 1995 de catre 26 de
senatori, si anume: Cristian Dumitrescu, Ioan Turlacu, Costel Gheorghiu, Andrei
Tugulea, Dumitru Ceraceanu, Dan Constantin Vasiliu, Mircea Boulescu, Ovidiu
Corneliu Popescu, Mihail Iurcu, Stefan Traian Mocuta, Vasile Strambu, Alexandru
Paleologu, Vasile Vetisanu, Dumitru Calueanu, Nicolae Manolescu, Stefan Radoff,
Ioan-Paul Popescu, Florin Buruiana, Emilian Buzica, Tiberiu Vladislav,
Constantin Moiceanu, Sabin Ivan, Ionel Aichimoaie, Sorin-Adrian
Vornicu-Nichifor, Ioan Manea, Matei Boila, cu neconstitutionalitatea Legii pentru
aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 cu privire la
conditiile de crestere a salariilor in anul 1995 la regii autonome si societati
comerciale cu capital majoritar de stat, considerand ca aceasta lege contravine
prevederilor art. 114 alin. (1), (2) si (4), art. 74, art. 72 si art. 38 alin.
(5) din Constitutie.
In sesizare se arata, in esenta, ca prin legea de aprobare a ordonantei de
urgenta au fost incalcate prevederile art. 114 alin. (4) din Constitutie care
conditioneaza emiterea ordonantei de urgenta de existenta unei situatii
exceptionale, intrucat o asemenea situatie nu exista la data emiterii
ordonantei, Guvernul putand solicita adoptarea unei legi de abilitare sau a
unei legi in procedura de urgenta, inclusiv prin angajarea raspunderii sale
politice in fata Parlamentului, potrivit art. 114 alin. (1), art. 74 alin. (3)
sau art. 113 din Constitutie, iar situatiile invocate in justificarea
ordonantei fiindu-i imputabile. De asemenea, se sustine ca legea de aprobare a
ordonantei de urgenta ar avea un caracter organic, astfel incat prin adoptarea
ei cu majoritate simpla s-ar fi incalcat dispozitiile art. 74 alin. (1) din
Constitutie referitoare la majoritatea absoluta necesara pentru adoptarea unei
legi organice. Totodata, se apreciaza ca atat ordonanta, cat si legea de
abilitare contravin prevederilor art. 38 alin. (5) din Constitutie privind
garantarea dreptului la negocieri colective in materie de munca si caracterul
obligatoriu al conventiilor colective de munca.
Sesizarea este facuta in forma scrisa si este motivata, astfel ca sunt
respectate cerintele prevazute de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 47/1992.
In temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, s-au solicitat puncte
de vedere presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului.
Potrivit punctului de vedere al presedintelui Camerei Deputatilor,
Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, ce face obiectul legii de
aprobare cu a carei neconstitutionalitate a fost sesizata Curtea, a urmarit
stabilirea unor criterii economice obiective, care sa conditioneze cresterea
salariilor si sa previna relansarea inflatiei.
De asemenea, se considera ca interpretarea data in sesizare dispozitiilor
art. 114 alin. (4) din Constitutie, in sensul inexistentei unor cazuri
exceptionale care sa justifice litera ordonantei, este inexacta.
Emiterea unei ordonante de urgenta nu este impusa de aparitia unor
imprejurari extraordinare care ar determina instituirea starii de urgenta ori a
starii de asediu, a caror proclamare intra in componenta Presedintelui
Romaniei.
Potrivit aceluiasi punct de vedere, caracterul exceptional al ordonantei
deriva din punerea in pericol a programului de guvernare, in lipsa unor rapide
reglementari juridice care nu pot fi instituite decat pe calea ordonantei de
urgenta. De aceea, se apreciaza ca determinarea situatiilor exceptionale pentru
emiterea ordonantei de urgenta apartine Guvernului, Parlamentul urmand sa
valideze sau sa invalideze reglementarile juridice introduse pe aceasta cale in
ordinea de drept. In acest sens, Guvernul a apreciat ca exceptionala situatia
in care unele regii autonome si societati comerciale cu capital majoritar de
stat au tendinta de a negocia importante cresteri de salarii, cu consecinte
directe asupra cresterii preturilor, fara existenta unei motivatii economice
obiective. In continuare, se arata ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.
1/1995 se refera la stabilirea unor criterii economice obiective, in functie de
care pot creste salariile la regiile autonome si societatile comerciale cu
capital majoritar de stat, la masuri de recuperare a fondurilor cheltuite
nelegal cu plata salariilor, la stabilirea unor impozite suplimentare, precum
si la sanctiuni contraventionale. Aceste aspecte nu apartin domeniilor prevazute
de art. 72 alin. (3) din Constitutie, spre a fi reglementate prin lege
organica, conform dispozitiilor art. 74 alin. (1) din Constitutie, astfel ca
sunt aplicabile dispozitiile alin. (2) al aceluiasi articol.
In concluzie, presedintele Camerei Deputatilor apreciaza ca obiectiile de
neconstitutionalitate invocate sunt inadmisibile.
Guvernul, in punctul sau de vedere, arata ca situatia de exceptie in care a
fost pus consta in pericolele pe care le-ar fi creat, pentru economia nationala
si pentru nivelul de trai al populatiei, relansarea inflatiei ca urmare a
cresterii salariilor in afara unor criterii de performanta care sa permita o
asemenea crestere. In sinteza, se mentioneaza ca pana la inceputul anului 1995,
procesul de negociere, implicit de crestere a salariilor la regiile autonome si
societatile comerciale cu capital majoritar de stat, era reglementat de
Ordonanta Guvernului nr. 13/1994. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare pentru
aprobarea acestei ordonante, efectele sale au fost limitate numai pentru anul
1994 "neaccepindu-se incidenta ei si dupa 1 ianuarie 1995", deoarece
s-a estimat ca masurile introduse prin aceasta ordonanta vor determina
"atat la nivelul patronatului, cat si al sindicatelor, un comportament
economic rational, firesc" si ca noii manageri numiti "vor reusi sa
mentina aceeasi conduita economica bazata pe eficienta si productivitate, ca
elemente esentiale de fundamentare a cresterii salariilor". Realitatea a
infirmat categoric aceste asteptari, sindicatele au exercitat presiuni pentru
marirea salariilor la regiile autonome si societatile comerciale cu capital
majoritar de stat, fara sa mai tina seama de rezultatele economice, iar
managerii sau consiliile de administratie fie au fost incapabili de a stopa
aceste tendinte, fie le-au incurajat. Astfel, la nivel de ramura sau grupuri de
unitati, au fost negociate salarii de baza minime de 180.000 lei brut lunar,
fata de 65.000 lei lunar cat era "salariul de baza minim brut pe tara, la
data respectiva". In general negocierile de la inceputul anului 1995 au
condus la cresteri ale salariilor medii cu 43%, 45% sau chiar 50%, desi nu a
crescut corespunzator performanta economica, astfel ca aceste cresteri de
salarii "nu au putut fi asigurate decat pe seama cresterii preturilor".
Sub aspect economic, o asemenea situatie ar fi condus la "cresterea
importurilor de bunuri, cu efecte negative asupra cursului de schimb", la
dublarea deficitului bugetului de stat, "facand imposibila majorarea
pensiilor si a celorlalte venituri suportate din bugetul public national,
corespunzator cu noul nivel al preturilor", la cresterea inflatiei si la
"reducerea veniturilor reale ale populatiei cu peste 10%, periclitind
securitatea sociala si procesul de relansare a economiei nationale". Totodata,
se considera ca daca Guvernul nu ar fi actionat rapid, prin emiterea Ordonantei
de urgenta nr. 1/1995, in mediul economic ar fi aparut tensiuni "ce riscau
sa devina cu usurinta incontrolabile", apreciindu-se ca este "o
situatie cu efecte negative asupra evolutiei economico-sociale a tarii",
deci o situatie de exceptie.
Cu privire la motivul de neconstitutionalitate legat de faptul ca legea de
aprobare a ordonantei de urgenta a Guvernului a fost adoptata cu votul
majoritatii simple, desi ordonanta ar avea un caracter de lege organica si deci
putea fi aprobata numai cu votul majoritatii absolute prevazute de art. 74
alin. (1) din Constitutie, Guvernul considera ca dispozitiile ordonantei nu
vizeaza, asa cum se sustine in sesizare, regimul general privind raporturile de
munca, sindicatele si protectia sociala, stabilit de art. 72 alin. (3) lit. l)
din Constitutie. In acest sens, se considera ca domeniul rezervat legii
organice cuprinde, in esenta, "cadrul general al nasterii, modificarii si
incetarii raportului de munca, reglementarile generale referitoare la salarii,
sporuri si alte asemenea drepturi derivate din contractul de munca, normele
generale de organizare a sindicatelor, principiile si drepturile referitoare la
protectia sociala, cadrul general al jurisdictiei muncii". Ordonanta de
urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu stabileste insa un asemenea regim general al
raporturilor de munca, ci, prin continutul sau, "se precizeaza numai
regulile care trebuie avute in vedere cu ocazia negocierii cresterilor de
salarii in anul 1995", astfel incat sa se asigure o baza reala de marire a
salariilor, cu evitarea declansarii unui puternic efect inflationist. Se
precizeaza, de asemenea, ca "astfel de reguli sunt avute in vedere in
toate tarile, fiind concretizate fie prin acte normative, fie prin acorduri
generale incheiate intre Guvern si partenerii sociali, fie prin scrisori de
cadraj referitoare la cresterea salariilor din unitatile din sectorul
public". De aceea, legea de adoptare neavand un caracter organic, nu sunt
incidente prevederile constitutionale referitoare la votarea unor asemenea
legi.
In legatura cu cel de-al treilea motiv de neconstitutionalitate privind
incalcarea prevederilor art. 38 alin. (5) din Constitutie, potrivit carora
negocierile colective in materie de munca si caracterul obligatoriu al
conventiilor colective sunt garantate, se arata ca Ordonanta de urgenta a
Guvernului nr. 1/1995 nu contine dispozitii "care anuleaza dreptul de
negociere". Dimpotriva, Guvernul considera ca, prin prevederile sale, ordonanta
"a asezat procesul de negociere pe baze reale", in concordanta si cu
prevederile art. 4 din Legea nr. 14/1991, potrivit carora salariile se
stabilesc "in functie de posibilitatile financiare ale persoanei care
angajeaza". In aceste conditii se considera ca "ordonanta de urgenta
a fost emisa pentru a oferi ambelor parti criteriile rationale pe baza carora
sa se desfasoare negocierile si nicidecum eliminarea acestora", adica
conditiile de eficienta economica pentru o crestere reala si stabila a salariilor,
cu atat mai mult cu cat au fost avute in vedere unele situatii specifice legate
de modul de determinare a drepturilor salariale in anul 1994.
In concluzie, avand in vedere si prevederea constitutionala inscrisa in
art. 134 alin. (2) lit. a), Guvernul apreciaza Ordonanta de urgenta nr. 1/1995
ca "strict necesara" si "pe deplin constitutionala",
considerand nefondata obiectia de neconstitutionalitate.
Presedintele Senatului nu a comunicat punctul sau de vedere.
Curtea Constitutionala, in temeiul art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992,
constata ca este competenta sa solutioneze sesizarea care a fost inaintata cu
respectarea prevederilor art. 144 lit. a) din Constitutie si ale art. 17 alin.
(1) din Legea nr. 47/1992.
CURTEA CONSTITUTIONALA,
tinand seama de sesizare, de punctele de vedere exprimate de presedintele
Camerei Deputatilor si de Guvern, de raportul intocmit de judecatorul-raportor,
precum si de prevederile Legii pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a
Guvernului nr. 1/1995, raportate la dispozitiile Constitutiei si ale Legii nr.
47/1992, retine urmatoarele:
Primul motiv de neconstitutionalitate invocat in sesizare se refera la
faptul ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1995 nu ar fi fost emisa cu
respectarea prevederilor art. 114 alin. (4) din Constitutie, potrivit carora
Guvernul poate adopta asemenea ordonante numai in cazuri exceptionale. In acest
sens, se considera ca asemenea ordonante sunt constitutionale doar in situatia
in care "in mod obiectiv nu a fost posibila adoptarea unei legi de
abilitare.... sau a unei legi cu procedura de urgenta, care sa angajeze
raspunderea Guvernului", cu atat mai mult cu cat Parlamentul se afla in
sesiune obisnuita. De asemenea, se arata ca "fenomenul negativ pe care Guvernul
isi propune sa-l inlature prin aceasta ordonanta era de mult cunoscut si se
datoreaza carentelor din economie, care oricum nu se inlatura pe aceasta
cale".
Criticile formulate nu sunt intemeiate. Constitutia nu precizeaza
continutul notiunii de "cazuri exceptionale", astfel incat ea trebuie
interpretata sistematic, atat in logica institutiei delegarii legislative,
consacrata in art. 114, cat si a edificiului consititutional in ansamblul sau.
Prin cazuri exceptionale, in sensul art. 114 alin. (4) din Constitutie, se
intelege acele situatii care nu se pot incadra in cele avute in vedere expres
de lege. In consecinta, daca legiuitorul nu a instituit o norma specifica unei
circumstante exceptionale, ar fi contrar insesi vointei acestuia ca regulile
existente sa fie aplicate cazurilor exceptionale la care se refera art. 114
alin. (4) din Constitutie. Avand in vedere aceasta, interesul public lezat de
caracterul anormal si excesiv al cazurilor exceptionale justifica interventia
Guvernului pe calea ordonantei de urgenta, in temeiul art. 114 alin. (4) din
Constitutie. De aceea, o astfel de masura se poate fundamenta numai pe
necesitatea si urgenta reglementarii unei situatii care, datorita
circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii imediate, in vederea
evitarii unei grave atingeri aduse interesului public.
In consecinta, ordonata de urgenta nu este conditionata de posibilitatea
utilizarii altor mijloace constitutionale, cum ar fi delegarea legislativa, ori
de faptul ca aparitia cazului exceptional putea fi prevenita din vreme, asa cum
se sustine in sesizare, ori de satisfacerea cerintelor programului de
guvernare, asa cum se sustine in punctul de vedere al presedintelui Camerei
Deputatilor.
In cazul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, interesul public
invocat l-a constituit preintampinarea relansarii inflatiei care, prin
consecintele sale, lezeaza esential dezvoltarea generala a societatii,
indeosebi sub aspect economic si al nivelului de trai al cetatenilor celor mai
defavorizati in procesul actual al tranzitiei. Aceste consecinte justifica
interesul public pentru evitarea lor, in situatiile exceptionale aratate.
Al doilea motiv de neconstitutionalitate, de asemenea, nu este intemeiat,
deoarece Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1995, implicit legea prin care
aceasta a fost aprobata, nu se refera la "regimul general privind
raporturile de munca", avut in vedere de art. 72 alin. (3) lit. l) din
Constitutie, ci la anumite masuri stabilite doar pentru anul 1995. Ordonanta se
refera, in acest sens, la instituirea unor criterii economice, in functie de
care pot creste salariile si aceasta numai in ceea ce priveste regiile autonome
si societatile comerciale cu capital majoritar de stat, astfel incat legea de
aprobare avand caracterul unei legi ordinare, adoptarea ei s-a facut cu
respectarea prevederilor art. 74 din Constitutie.
In legatura cu cel de-al treilea motiv de neconstitutionalitate, legat de
dispozitiile art. 38 alin. (5) din Constitutie, ce garanteaza dreptul la negocieri
colective in materie de munca si, respectiv, caracterul obligatoriu al
conventiilor colective, critica formulata nu este justificata. Conventiile
colective nu se pot incheia decat cu respectarea legii. Aceste conventii sunt
izvor de drept, dar forta lor juridica nu poate fi superioara legii, deoarece
s-ar incalca un principiu fundamental al statului de drept, si anume,
primordialitatea legii in reglementarea relatiilor sociale. In acest sens, art.
16 alin. (2) din Constitutie prevede ca nimeni nu este mai presus de lege, art.
51 din Constitutie instituie, ca o indatorire fundamentala, obligatia
respectarii legii, iar potrivit art. 58 alin. (1) din Constitutie, Parlamentul
este unica autoritate legiuitoare a tarii. In consecinta, negocierea conventiilor
colective nu se poate face decat cu respectarea dispozitiilor legale existente,
deci inclusiv a celor instituite prin legea de aprobare a Ordonantei de urgenta
a Guvernului nr. 1/1995.
Avand in vedere considerentele expuse, in temeiul dispozitiilor art. 38
alin. (5), art. 72, art. 74, art. 114 si art. 144 lit. a) din Constitutie,
precum si ale art. 17 - 20 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
1. Constata ca Legea pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului
nr. 1/1995 cu privire la conditiile de crestere a salariilor in anul 1995 la
regii autonome si societati comerciale cu capital majoritar de stat este
constitutionala.
2. Prezenta decizie se comunica Presedintelui Romaniei si se publica in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
Deliberarea a avut loc la data de 20 iunie 1995 si la ea au participat:
Ioan Muraru, presedinte, Costica Bulai, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai
Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Lucian Stangu, Florin Bucur
Vasilescu si Victor Dan Zlatescu, judecatori.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
prof. univ. dr. IOAN MURARU
Magistrat-asistent,
Doina Suliman