DECIZIE Nr.
573 din 4 mai 2010
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanta de urgenta a
Guvernului nr. 223/2008 privind unele masuri de reducere a unor cheltuieli
bugetare
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 410 din 21 iunie 2010
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Petre Lăzăroiu -judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader -judecător
Augustin Zegrean -judecător
Antonia Constantin - procuror
Cristina Toma -
magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli
bugetare, excepţie ridicată de judeţul Covasna, prin consiliul judeţean, în
Dosarul nr. 339/64/2009 al Curţii de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ
şi fiscal.
La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de
care procedura de citare este legal îndeplinită.
Preşedintele dispune a se face apelul şi în Dosarul nr.
5.638D/2009, având ca obiect excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art.
4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008, excepţie ridicată de
oraşul Băile Govora, prin primar, în Dosarul nr. 697/46/2009 al Curţii de Apel
Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de
care procedura de citare este legal îndeplinită.
Curtea, din oficiu, pune în discuţie conexarea
dosarelor.
Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu
conexarea cauzelor.
Curtea, în temeiul art. 14 şi al art. 53 alin. (5) din
Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
raportate la art. 164 din Codul de procedură civilă, dispune conexarea
Dosarului nr. 5.638D/2009 la Dosarul nr. 5.286D/2009, care a fost primul
înregistrat.
Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă
cuvântul reprezentantului Ministerului Public. Acesta pune concluzii de
respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată deoarece
dispoziţiile de lege criticate nu încalcă prevederile constituţionale invocate
de autorii excepţiilor.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările
dosarelor, constată următoajele:
Prin Incheierea din 18 iunie 2009, pronunţată de
Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul
nr. 339/64/2009, şi prin Incheierea din 17 iunie 2009, pronunţată de Curtea de
Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal în
Dosarul nr. 697/46/2009, Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli
bugetare. Excepţia a fost ridicată de judeţul Covasna, prin consiliul
judeţean, şi de oraşul Băile Govora, prin primar, în cauze civile având ca
obiect o acţiune în contencios administrativ, respectiv pretenţii.
In motivările excepţiei de neconstituţionalitate se susţine că dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 223/2008 contravin prevederilor art. 15 alin. (2) din
Constituţie. Se arată, în acest sens, că prin reglementarea dispoziţiilor
criticate se aduce, implicit, o modificare a prevederilor art. 33 şi art. 58
din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, ce schimbă regimul
juridic aplicabil sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,
prin instituirea unei obligaţii de regularizare a acestora în mod retroactiv.
Se apreciază că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 223/2008 sunt neconstituţionale, în măsura în care se referă şi
la acele sume pentru care, în mod legal, înainte de adoptarea Ordonanţei de
urgenţă nr. 223/2008, s-au încheiat angajamente valabile, cu respectarea stării
de drept existente la data încheierii lor. Autorul excepţiei consideră că, la
momentul transmiterii, Guvernul României nu a prevăzut nicio sarcină, condiţie,
destinaţie sau termen în care sumele de bani puteau fi folosite, transmisiunea
fiind pură şi simplă. Consideră că, prin reglementarea criticată, Guvernul a
impus autorului excepţiei o anumită conduită (obligativitatea folosirii banilor
până la sfârşitul anului), ulterior naşterii raportului de drept, respectiv la
data de 30 decembrie 2008.
Se arată că textul de lege criticat contravine
prevederilor art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie,
respectiv principiului constituţional al autonomiei locale, astfel cum acesta
este reglementat de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. De asemenea, se
apreciază că sunt încălcate şi dispoziţiile art. 4 pct. 6 şi art. 9 pct. 1 şi
pct. 4 din Carta europeană a autonomiei locale, precum şi că, prin intervenţia
asupra cadrului legal existent [respectiv art. 9 din Legea nr. 215/2001 şi art.
3 alin. (1), art. 5 alin. (1) lit. b), art. 16 alin. (3) şi alin. (4), art. 33
şi art. 82 din Legea nr. 273/2006], se periclitează capacitatea
administrativ-financiară a autorităţilor administraţiei publice locale de a
satisface nevoile publice ale administraţilor. Se arată că obligaţia
regularizării sumelor defalcate din TVA reprezintă o imixtiune a Guvernului în
exercitarea de către consiliile judeţene a autonomiei locale.
In ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor
art. 115 alin. (4) şi alin. (6) din Constituţie, se consideră că, prin
adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 223/2008, Guvernul s-a erijat în legiuitor,
fără a justifica o urgenţă deosebită, precum şi că sumele de bani retrase din
bugetul local erau destinate cofinanţării proiectelor de infrastructură
prevăzute în chiar preambulul ordonanţei de urgenţă criticate.
Referitor la neconcordanţa textului de lege criticat cu
dispoziţiile art. 115 alin. (6), raportat la prevederile art. 44, art. 120 şi
art. 135 din Constituţie, se arată că, prin dispunerea reîntoarcerii sumelor de
bani înapoi la transmiţător (sume ce ieşiseră din patrimoniul statului şi
intraseră într-un patrimoniu autonom), Guvernul a dispus de un bun din
patrimoniul altuia. Or, potrivit art. 115 alin. (6) din Constituţie,
ordonanţele de urgenţă nu pot afecta drepturile prevăzute de Constituţie,
dreptul de proprietate al oraşului fiind recunoscut de lege şi egal ocrotit cu
cel aparţinând oricărei persoane fizice sau juridice. Se invocă, în acest sens,
jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 871 din 9 octombrie
2007, arătându-se că nicio autoritate centrală nu poate priva autorităţile
locale de bunuri care fac obiectul dreptului de proprietate, nu poate impune
modalităţi de dispoziţie, ca atribut al acestui drept, şi nu poate priva ipso
facto de proprietate o autoritate publică locală, în conformitate cu
principiul constituţional al autonomiei locale. Se consideră că textul de lege
criticat legiferează un transfer silit de proprietate, trecând sumele de bani
din proprietatea privată a oraşului în proprietatea publică a statului.
Se apreciază că legiuitorul ar fi trebuit să
îndeplinească o minimă cerinţă de previzibilitate a normei, care să expună clar
conduita subiecţilor de drept, lăsând loc interpretării de către instanţa de
judecată a sintagmei „sume neutilizate", în acest fel încălcându-se prevederile
art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu privire la previzibilitatea legii.
In ceea ce priveşte pretinsa încălcare de către textul
de lege criticat a dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Constituţie, se arată că
hotărârile de Guvern care au constituit temei juridic pentru transmiterea
irevocabilă a sumelor de bani către autorul excepţiei, printr-un act
administrativ, au fost abrogate de către art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 223/2008, modificându-se raporturile juridice create exclusiv în
sfera Guvernului. Se consideră că nu are nicio relevanţă faptul că ambele
categorii de acte (ordonanţa de urgenţă, respectiv hotărâri) au fost emise de
către aceeaşi instituţie, deoarece, în cazul ordonanţei de urgenţă, Guvernul a
acţionat ca legiuitor excepţional, iar în cazul hotărârilor, acesta s-a
manifestat ca putere executivă.
Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios
administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de
neconstituţionalitate este întemeiată. Arată în acest sens că dispoziţiile de
lege criticate contravin principiului neretroactivităţii legii civile,
principiului securităţii raporturilor juridice şi principiului descentralizării
şi autonomiei locale, în măsura în care aduc atingere obligaţiilor asumate de
autorităţile administraţiei publice locale în contractele încheiate cu terţe
persoane, obligaţii pe care considerau că le pot onora din sumele avute la
dispoziţie în momentul încheierii acelor contracte. Apreciază că prevederile
art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 pot genera, potrivit
jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, un climat general de
incertitudine şi nesiguranţă juridică.
Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de
contencios administrativ şi fiscal apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată, prin raportare la
dispoziţiile art. 1 alin. (5) şi art. 15 alin. (2) din Constituţie. Arată, în
acest sens, că sumele intrate în bugetul autorului excepţiei s-a dispus a fi
restituite, fără să fi fost condiţionate de utilizarea lor într-un anumit
termen, deşi nu s-a încălcat destinaţia stabilită, revocându-se hotărâri ale
Guvernului intrate în circuitul civil şi reglementându-se situaţii noi, cu
efect retroactiv. Apreciază că, în cazul în care autorul excepţiei avea
angajamente deja încheiate, dispoziţiile criticate încalcă şi dreptul de
libertate economică, prevăzut în art. 45 din Constituţie. In privinţa
celorlalte critici de neconstituţionalitate, instanţa apreciază că excepţia
este neîntemeiată.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi
exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul consideră că
excepţia de neconstituţionalitate ridicată este neîntemeiată. Arată, în acest
sens, că textul de lege criticat nu contravine dispoziţiilor art. 15 alin. (2)
şi art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, precum şi că prevederile art. 44
şi art. 136 din Legea fundamentală nu au legătură cu soluţionarea excepţiei
invocate, art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008
reprezentând o derogare de la prevederile art. 58 alin. (1) din Legea nr.
273/2006. Apreciază că textul de lege criticat nu contravine nici prevederilor
art. 120 alin. (1) şi nici art. 121 alin. (1) din Constituţie, invocând în
acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 154 din
30 martie 2004.
Avocatul Poporului apreciază
că dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 sunt
constituţionale. In acest sens arată că acestea nu conţin în sine nicio
dispoziţie cu caracter retroactiv, nu aduc atingere art. 120 alin. (1)şi art.
121 alin. (1) din Constituţie şi sunt în concordanţă cu prevederile
constituţionale referitoare la obligativitatea motivării caracterului urgent al
ordonanţelor de urgenţă, respectiv la domeniul de reglementare al acestora.
Arată că celelalte dispoziţii constituţionale invocate nu sunt incidente în
cauză.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere
ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportorşi
concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la
prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl
constituie dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223
din 30 decembrie 2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli
bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 31
decembrie 2008, având următorul cuprins: „Art. 4. - (1) Sumele
defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008 prin hotărâri ale
Guvernului bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente şi de
capital rămase neutilizate la finele anului se restituie la bugetul de stat.
(2) Regularizarea cu bugetul de stat a sumelor
prevăzute la alin. (1) se realizează până la data de 8 ianuarie 2009."
In opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate,
textele de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în
art. 1 alin. (4) privind separaţia puterilor în stat şi alin. (5) referitor la
respectarea Constituţiei şi a legilor, art. 15 alin. (2) privind
neretroactivitatea legii, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind
drepturile omului, art. 44 privind dreptul de proprietate, art. 115 alin. (4)
şi (6) referitor la delegarea legislativă, art. 120 privind principiile de bază
ale administraţiei publice locale, art. 121 alin. (1) privind autorităţile
comunale şi orăşeneşti şi art. 135 referitor la economia României.
De asemenea, autorii excepţiei invocă încălcarea art. 4
pct. 6 privind întinderea autonomiei locale şi art. 9 pct. 1 şi 4 referitoare
ia resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale din
Carta europeană a autonomiei locale, precum şi art. 1 din Protocolul adiţional
la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale
privind protecţia proprietăţii.
Examinând excepţia, Curtea constată că, în ceea ce
priveşte critica de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 din Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008, prin raportare la prevederile art. 15
alin. (2) din Constituţie, în sensul că prin reglementarea dispoziţiilor
criticate se aduce, implicit, o modificare a Legii nr. 273/2006 privind
finanţele publice locale, aceasta nu constituie o problemă de
neconstituţionalitate, ci, aşa cum în numeroase rânduri a arătat Curtea
Constituţională în jurisprudenţa sa, una de aplicare în timp a legii. De
altfel, prevederile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008
se aplică începând de la data intrării în vigoare a actului normativ, prin
intermediul acestora statul îndeplinindu-şi obligaţia de protejare a
intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară, astfel
cum aceasta este prevăzută în cuprinsul dispoziţiilor art. 135 alin. (2) lit.
b) din Constituţie.
Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 120
alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie, precum şi a dispoziţiilor art.
4 pct. 6 şi art. 9 pct. 1 şi 4 din Carta europeană a autonomiei locale, Curtea
arată că, astfel cum reiese şi din preambulul Ordonanţei de urgenţă nr.
223/2008, la adoptarea actului au fost avute în vedere presiunile şi riscurile
determinate de evoluţiile economice interne şi externe, necesitatea susţinerii
creşterii economice şi reducerii inflaţiei, precum şi asigurarea cu prioritate
a sumelor destinate finanţării proiectelor de infrastructură şi a cofinanţării
proiectelor finanţate din fonduri europene şi a contribuţiei României la
bugetul comunitar. Pentru evitarea acestor riscuri a fost necesară adoptarea
unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare. Intrucât dispoziţiile de
lege criticate vizează interesul general public şi constituie situaţii de
urgenţă şi extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, apreciem că
acestea au fost adoptate în deplină concordanţă cu prevederile art. 115 alin.
(4) din Constituţie. Astfel cum este definită autonomia publică locală prin
legea specială, respectiv Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale în
cuprinsul art. 3, aceasta constă în dreptul şi capacitatea efectivă a
autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în
numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile
publice, în condiţiile legii. Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa
sa, de exemplu, prin Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004, că principiul
autonomiei locale „nu presupune totala independenţă şi competenţa exclusivă a
autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt
obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg
teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor
naţionale". De asemenea, textul de lege criticat se află într-o deplină
concordanţă şi cu prevederile art. 137 alin. (1) din Constituţie, referitor la
formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare.
Autorul excepţiei consideră că dispoziţiile art. 4
alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 sunt
neconstituţionale în măsura în care se referă şi la acele sume pentru care, în
mod legal, înainte de adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 223/2008, s-au
încheiat angajamente valabile, cu respectarea stării de drept existente la data
încheierii lor. Curtea constată că textul de lege criticat face referire la
acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital, şi nu pentru asigurarea
finanţării de investiţii, care să antreneze raporturi juridice contractuale cu
obligaţii de plată asumate, fundamentate exclusiv pe această categorie de
venituri la bugetul local. De altfel, nu există o obligaţie legală ca, la nivel
local, finanţarea unor investiţii să fie asigurată din sume provenite exclusiv
de la bugetul de stat, cum ar fi şi sumele defalcate din taxa pe valoarea
adăugată, alocate de Guvernul României. Mai mult decât atât, în conformitate cu
dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, Guvernul
poate aloca, în situaţii excepţionale, sume din Fondul de rezervă, pentru
unităţile care nu dispun de resursele financiare pentru realizarea proiectelor
de investiţii începute.
Referitor la pretinsa neconcordanţă a textului de lege
criticat cu dispoziţiile art. 115 alin. (6), raportat la prevederile art. 44,
art. 120 şi art. 135 din Constituţie, Curtea constată că textul de lege
criticat nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea
publică. Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008,
prin hotărâri ale Guvernului, bugetelor locale pentru acoperirea unor
cheltuieli curente şi de capital rămase neutilizate la finele anului, nu
constituie drept de proprietate în sensul prevăzut de art. 44 şi art. 135 din
Constituţie. Aceste resurse financiare se supun reglementării speciale privind
sistemul financiar, cărora textul de lege criticat li se conformează, astfel
încât nu se poate reţine neconcordanţă textului de lege criticat cu
dispoziţiile constituţionale invocate, acesta constituind doar o derogare de la
prevederile art. 58 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice
locale.
Pentru considerentele expuse mai sus, nu poate fi
reţinută nici critica de neconstituţionalitate a textului de lege invocat prin
raportare la dispoziţiile art. 20 din Constituţie, respectiv la art. 1 din
Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale.
Autorul excepţiei apreciază că legiuitorul ar fi
trebuit să îndeplinească o minimă cerinţă de previzibilitate a normei, care să
expună clar conduita subiecţilor de drept, lăsând loc interpretării de către
instanţa de judecată a sintagmei „sume neutilizate", în acest fel
încălcându-se prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu privire la previzibilitatea
legii. Curtea arată că previzibilitatea legii nu reiese din cuprinsul art. 1
alin. (5) din Legea fundamentală, astfel încât critica autorului nu poate fi
admisă. Mai mult decât atât, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (3)
din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, aceasta se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor
cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa
prevederile supuse controlului. De asemenea, în jurisprudenţa sa, Curtea a
statuat în numeroase rânduri că nu intră în competenţa sa de control
interpretarea legii de către autorităţile judecătoreşti şi nici modul de
respectare a legii, în activitatea practică de aplicare a prevederilor sale.
In ceea ce priveşte abrogarea de către art. 4 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 a hotărârilor Guvernului emise
anterior ordonanţei de urgenţă, modificându-se astfel raporturile juridice
create exclusiv în sfera Guvernului, cu încălcarea prevederilor art. 1 alin.
(4) din Constituţie, aceasta nu constituie o problemă de constituţionalitate,
ci una de aplicare în timp a celor două categorii de acte.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit.A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind
unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, excepţie ridicată de
judeţul Covasna, prin consiliul judeţean, în Dosarul nr. 339/64/2009 al Curţii
de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi de oraşul
Băile Govora, prin primar, în Dosarul nr. 697/46/2009 al Curţii de Apel Piteşti
- Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 4 mai 2010.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Cristina Toma