DECIZIE   Nr. 5 din 14 iulie 1992

cu privire la constitutionalitatea Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante si autorizarea contractarii si garantarii unor credite externe

ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA

ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL  NR. 173 din 22 iulie 1992

    Prin sesizarile inregistrate la Curtea Constitutionala sub nr. 13 si 14 din 10.07.1992, Dosar 6 A si 7 A 1992, 53 de deputati, respectiv 56 de deputati, in conformitate cu dispozitiile art. 144 din Constitutia Romaniei, ale art. 13 alin. (1) A) a) si ale art. 17 si urmatoarelor din Legea nr. 47/1992, solicita examinarea si constatarea neconstitutionalitatii dispozitiilor cuprinse in art. 1 lit. a) si e) din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante si autorizarea contractarii si garantarii unor credite externe. Totodata, se solicita Curtii Constitutionale "sa se pronunte si asupra altor aspecte de neconstitutionalitate cuprinse in formularile din aceasta lege" (punctul c din sesizarea grupului de 53 de deputati).
    Curtea, in baza art. 3 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, constata, mai intai, ca este competenta, potrivit art. 144 lit. a) din Constitutie, sa solutioneze ambele sesizari, iar acestea s-au facut cu respectarea dispozitiilor legale.
    In ambele sesizari se apreciaza ca dispozitia inscrisa la lit. a) din art. 1 al Legii de abilitare, in legatura cu stabilirea sau modificarea de impozite si taxe, este neconstitutionala deoarece art. 138 din Constitutie precizeaza ca impozitele si taxele se stabilesc numai prin lege. Particula numai, se apreciaza in sesizari, exclude o reglementare, "printr-un alt act normativ, in afara de cel cu rang de lege, si care - evident - il poate elabora doar Parlamentul". Aceasta formulare, se sustine, nu ar permite alternativele pe care le-ar fi prezentat o formulare in genul art. 3 din Legea nr. 10/1991 privind finantele publice: "Parlamentul, ca organ de decizie in domeniul finantelor publice, stabileste si aproba prin lege impozitele, taxele si alte venituri ale statului.."
    Cat priveste dispozitia inscrisa la lit. e) din art. 1 privitoare la "masuri de asigurare a conditiilor tehnico-materiale si organizatorice pentru functionarea Fondurilor Proprietatii Private" se apreciaza ca este neconstitutionala deoarece ar fi o problema pentru care Constitutia cere lege organica - regimul juridic general al proprietatii si al mostenirii (art. 72 lit. k). De asemenea, se retine ca abilitarea Guvernului de a emite ordonante in aceasta materie ar duce fie la incalcarea Legii nr. 58/1991 privind privatizarea societatilor comerciale, fie la incalcarea Legii nr. 31/1990 privind societatile comerciale, ambele legi fiind considerate organice. In acest sens, se citeaza art. 4 alin. (1) si art. 14 alin. (1) din Legea nr. 58/1991. Pe de alta parte, argumentarea din sesizarea grupului de 56 de deputati este axata si pe ideea unor contradictii intre dispozitiile Legii nr. 58/1991 si ale Legii nr. 31/1990. Se sustine ca orice ordonanta pe care ar emite-o Guvernul pentru organizarea si functionarea Fondurilor Proprietatii Private inainte de modificarea de catre Parlament a celor doua legi, inlaturindu-se conflictul legislativ dintre ele, este neconstitutionala deoarece legile respective au caracter organic; ordonanta ar avea rolul unui act normativ de modificare a unei legi organice.
    Punctul c din sesizarea grupului de 53 de deputati nu este motivat, solicitindu-se Curtii Constitutionale sa analizeze daca Legea de abilitare nu contine si alte texte neconforme Constitutiei, decat cele expres indicate.
    Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, Curtea a solicitat celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului punctul lor de vedere. Atat Camerele, cat si Guvernul au argumentat ca dispozitiile expres nominalizate in sesizari nu contravin Constitutiei.
    Referitor la punctul c din sesizarea celor 53 de deputati, Guvernul, in raspunsul sau, remarca ca acesta nu respecta art. 12 alin. (1) si (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale; Curtea Constitutionala judeca numai aspecte concrete, "iar aceasta nu o poate face din oficiu", motiv pentru care, se precizeaza ca "solicitarea respectiva este lipsita de obiect".
    Avand in vedere ca intre cele doua sesizari exista o identitate constand in critica de constitutionalitate a art. 1 lit. a) si e) din Legea de abilitare, s-a procedat la conexarea lor, pronuntindu-se decizia de fata.

    CURTEA CONSTITUTIONALA
vazand dispozitiile legale invocate, sesizarile celor doua grupuri de deputati si tinand seama de dispozitiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
    Nu poate fi primita interpretarea din sesizari dupa care materia impozitelor si taxelor face obiectul legii organice. Interpretarea literala, dar si sistematica, a dispozitiilor Constitutiei ne conduce la concluzia dupa care Guvernul poate fi abilitat sa emita ordonante numai in domeniile rezervate legii ordinare. Aceste domenii nu sunt prevazute in mod expres, ele rezulta dintr-o operatiune logica de eliminare a domeniilor rezervate legii fundamentale si, respectiv, legii organice; legile constitutionale sunt cele de revizuire a Constitutiei (art. 72 alin. (2) din Constitutie), iar legile organice sunt limitativ stabilite in art. 72 alin. (3), cat si in alte texte din Constitutie.
    Cat priveste materia impozitelor si taxelor nu se poate retine o atare situatie, ea este de domeniul legii ordinare, putand face obiectul unei legi de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante. Nici in art. 53 si nici in Titlul IV "Economia si finantele publice" (art. 134-139) din Constitutie nu intilnim referiri exprese la necesitatea unei legi organice in materia impozitelor si taxelor. Faptul ca in Tezele proiectului de Constitutie stabilirea de impozite, taxe si alte venituri ale bugetului de stat era inclusa in enumerarea legilor organice, fiind eliminata din aceasta sfera in faza de proiect, reprezinta o dovada graitoare a intentiei finale a legiuitorului constituant. Aceasta imprejurare nu poate fi retinuta ca un argument pentru sesizare, cum se pretinde in sesizarea grupului de 56 de  deputati, dimpotriva, un contraargument. Daca legiuitorul constituant ar fi dorit ca impozite si taxe sa se stabileasca numai prin legi organice, este de la sine inteles ca solutia din Tezele proiectului de Constitutie s-ar fi regasit in textul final al acesteia.
    Formularea din alin. (1) al art. 138 al Constitutiei: "Impozitele, taxele si orice alte venituri ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat se stabilesc  numai  prin lege" (subl. ns) trebuie interpretata in corelare cu formularea din alin. (2) al aceluiasi articol: "Impozitele si taxele locale  se stabilesc de consiliile locale sau judetene, in limitele si in conditiile legii " (subl. ns.). Bugetul public national cuprinde, potrivit art. 137 din Constitutie, trei categorii de bugete: 1) bugetul de stat; 2) bugetul asigurarilor sociale de stat si 3) bugetele locale (ale comunelor, oraselor sau judetelor). Din bugetul de stat, ca si din bugetul asigurarilor sociale de stat se finanteaza cheltuieli de ordin national, ceea ce reclama o anumita grija, un anumit nivel de reglementare a surselor sale de venituri, in primul rand, a impozitelor si taxelor. Pentru a se inlatura posibilitatea proliferarii actelor normative de ordin administrativ in aceasta materie, Constitutia a consacrat regula dupa care impozitele si taxele pentru bugetul de stat (bugetul asigurarilor sociale de stat) se stabilesc numai prin act ce are forta juridica a legii, pe cand impozitele si taxele la bugetele locale se stabilesc prin acte administrative, emise de consiliile locale sau judetene, in limitele si in conditiile legii.
    Cuvantul  numai  doreste sa bareze posibilitatea stabilirii de impozite si taxe pentru bugetul de stat, prin acte inferioare, cu forta juridica, legii, cum sunt hotararile Guvernului, care se emit "pentru organizarea executarii legilor" (art. 107 alin. (2) din Constitutie) nu si prin ordonante ale Guvernului, care se emit in domenii rezervate legii ordinare. A spune ca expresia numai exclude posibilitatea adoptarii de ordonante fiind un domeniu rezervat legii organice, echivaleaza cu a adauga la Constitutie. Dupa cum se retine si in raspunsul Guvernului "cand legiuitorul a dorit sa prevada, in textul Constitutiei, alte domenii decat cele prevazute de  art. 72 alin. (3), a facut-o, mentionand in mod expres caracterul organic al legii respective".
    Nu poate fi primita nici interpretarea din cele doua sesizari cu privire la art. 1 lit. e) din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante si autorizarea contractarii si garantarii unor  credite externe, in sensul ca stabilirea prin ordonante a unor masuri de asigurare a conditiilor tehnico-materiale si organizatorice pentru Fondurile Proprietatii Private este neconstitutionala datorita faptului ca prin ordonantele emise s-ar ajunge la modificarea Legii nr. 58/1991 si a Legii nr. 31/1990, care, se sustine ca sunt legi organice.
    Legile in discutie, cum se remarca in raspunsul primit de la Camera Deputatilor, fiind adoptate inainte de intrarea in vigoare a Constitutiei, nu intra in categoria legilor organice, clasificarea legilor in fundamentale, organice si ordinare nefiind cunoscuta anterior datei de 8 decembrie 1991. Dincolo de acest aspect, intr-o interpretare sistematica a prevederilor Constitutiei, rezulta ca aceste legi nu au caracter organic, deoarece obiectul lor de reglementare nu face parte din cele limitativ stabilite pentru Constitutie, ca fiind de domeniul legii organice.
    De asemenea, nu poate fi retinuta nici interpretarea dupa care aceasta materie intra sub incidenta art. 72 lit. k) din Constitutie (sesizarea celor 53 de deputati), nefiind vorba de "regimul juridic general al proprietatii", ci de reguli ce contureaza regimul juridic al conditiilor "tehnico-materiale si organizatorice" pentru functionarea Fondurilor Proprietatii Private. Regimul juridic general al proprietatii, publica sau privata, vizeaza, ca esenta, cele trei elemente ale dreptului de proprietate: posesia, folosinta, dispozitia, fiind preponderent un regim de drept privat. Regimul proprietatii si al dreptului de proprietate, si inca la nivel general, reprezinta o realitate juridica, evocand o anumita esenta, ce reclama lege organica, pe cand regulile cu privire la asigurarea conditiilor tehnico-materiale si organizatorice pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate reprezinta o alta realitate juridica, de o importanta mai mica, putand fi stabilita prin legi ordinare sau, dupa caz, prin ordonante. Domeniile rezervate legilor organice, fiind expres si limitativ prevazute in Constitutie, iar printre ele neregasindu-se "organizarea Fondurilor Proprietatii Private", urmeaza sa admitem ca reglementarea "organizarii" acestora este de domeniul legii ordinare.
    Referitor la punctul  c  din sesizarea grupului de 53 de deputati, tinand seama ca aceasta sesizare nu este motivata, incalcindu-se astfel art. 12 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea nu a gasit un motiv de neconstitutionalitate, insa observa ca, in temeiul art. 114 alin. (1) din Constitutie, Guvernul este obligat ca, in exercitarea prerogativelor conferite prin Legea de abilitare, sa respecte cu strictete domeniile rezervate legii organice, orice prevedere dintr-o ordonanta care ar incalca aceasta limita fiind neconstitutionala. Chiar daca o asemenea circumstantiere nu rezulta in mod expres din Legea de abilitare, ea este implicita si indiscutabila fata de prevederile constitutionale.
    Pentru motivele aratate, Curtea, in unanimitate,

                  In numele legii
                  DECIDE:
    1. Dispozitiile cuprinse in Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante si autorizarea contractarii si garantarii unor credite externe sunt constitutionale.
    2. Prezenta decizie se comunica Presedintelui Romaniei si Camerei Deputatilor si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.
    Deliberarea a avut loc in data de 14 iulie 1992 si la ea au participat: Vasile Gionea, presedinte, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Ion Filipescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu si Victor Dan Zlatescu, judecatori.

             PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE
                 prof. dr. VASILE GIONEA