Decizia Nr.436 din 24.06.2021

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1), ale art. 32 şi ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, excepţie ridicată de Asocierea Impresa Pizzarotti & C SPA - Saipem SPA - Pizzarotti - S.A., cu sediul în Parma, Italia, în Dosarul nr. 9.053/2/2017 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 349D/2018.2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepţiei de neconstituţionalitate, doamna avocat Cristina Diana Jitariu, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar. Lipsesc celelalte părţi. Procedura de citare este legal îndeplinită.3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul apărătorului ales prezent, care, în esenţă, învederează faptul că: este necesar a se asigura şi legislaţia necesară pentru a nu fi îngrădite drepturile şi libertăţile fundamentale prevăzute de Constituţie, context în care face trimitere la jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia căilor extraordinare de atac (Decizia Curţii nr. 369 din 30 mai 2017); prin normele criticate, pentru o parte dintre participanţii la procedurile în discuţie care aleg calea administrativ-jurisdicţională, nu sunt respectate garanţiile constituţionale cu privire la accesul liber la justiţie în ceea ce priveşte căile extraordinare de atac, respectiv contestaţia în anulare, astfel cum aceasta este prevăzută pentru situaţia în care se alege direct calea judiciară; este posibilă revizuirea, drept cale extraordinară de atac, pentru toţi subiecţii de drept şi în ambele variante de contestaţie; plângerile/ contestaţiile/recursurile, după caz, formulate la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor sau pe cale judiciară se soluţionează de către aceleaşi completuri de judecată şi au aceeaşi finalitate a deciziilor definitive, însă nu toate pot fi atacate pe calea contestaţiei în anulare; orice decizie definitivă, indiferent de opţiunea avută de partea interesată care a iniţiat acţiunea de contestare, fie la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, fie direct la instanţa judecătorească, ar trebui să beneficieze de aceleaşi căi extraordinare de atac; restrângerea utilizării căilor extraordinare de atac este raportată la opţiunea iniţială de alegere a căii de atac, care ar trebui să se limiteze doar la viciile şi motivele prevăzute de art. 503 din Codul de procedură civilă; restrângerea în discuţie este aplicabilă mai multor subiecţi de drept, respectiv şi autorităţilor contractante, intervenienţilor şi altor operatori economici, care nu pot cere remedierea unor posibile vicii dacă contestatorul iniţial a ales calea administrativ-jurisdicţională, dar sunt constrânşi de alegerea contestatorului; diferenţierea antereferită este nejustificată atunci când se referă la aceleaşi categorii de persoane, aceleaşi vicii procedurale şi pentru acelaşi scop, respectiv înlăturarea unor vicii procedurale grave a unei decizii definitive. În final, face referire la directiva în materie a Uniunii Europene care este transpusă prin Legea nr. 101/2016 şi solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate, având în vedere motivele expuse atât în faţa Curţii Constituţionale, cât şi prin notele scrise. Depune concluzii scrise.4. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată. În acest sens arată că, potrivit art. 1 din Legea nr. 101/2016, legiuitorul a instituit două remedii procesuale în materia achiziţiilor publice pe care le are la îndemână persoana vătămată, iar critica în cauză vizează procedura administrativ-jurisdicţională, care nu constituie o încălcare a accesului liber la justiţie, atât timp cât decizia Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti. Faptul că această decizie este definitivă nu poate asimila instanţa cu o instanţă de recurs, care să deschidă pentru parte posibilitatea exercitării unor căi extraordinare de atac împotriva hotărârii pronunţate, posibilitate care există atunci când se optează pentru procedura judiciară.CURTEA,având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:5. Prin Decizia civilă nr. 1.016 din 21 februarie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 9.053/2/2017, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1), ale art. 32 şi ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.6. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Asocierea Impresa Pizzarotti & C SPA - Saipem SPA - Pizzarotti - S.A., cu sediul în Parma, Italia, într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei contestaţii în anulare promovată împotriva unei hotărâri ce a fost pronunţată într-un litigiu întemeiat pe dispoziţiile Legii nr. 101/2016 şi declanşat pe cale administrativ-jurisdicţională.7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că prevederile criticate sunt neconstituţionale, în măsura în care hotărârea instanţei de contencios administrativ, învestită cu soluţionarea unei plângeri formulate împotriva deciziilor pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în materia achiziţiilor publice, nu este asimilată unei decizii/hotărâri de soluţionare a unui recurs şi, prin urmare, nu este recunoscută posibilitatea părţilor de a exercita împotriva unei astfel de decizii calea de atac a contestaţiei în anulare specială, astfel cum aceasta se poate utiliza în situaţia în care se urmează calea de atac judiciară, şi nu cea administrativ-jurisdicţională. Se consideră că sunt încălcate principiile accesului liber la justiţie, al egalităţii, al efectivităţii şi al echivalenţei în materia căilor de atac vizând procedurile de atribuire a contractelor publice. De asemenea, sunt expuse considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 369 din 30 mai 2017, context în care sunt prezentate diferite exemple ipotetice cu privire la existenţa unor decizii definitive ale instanţelor judecătoreşti pronunţate în căile de atac prevăzute de legislaţia în materia atribuirii contractelor de achiziţie publică, precum şi ale Deciziei nr. 866 din 10 decembrie 2015, ale Deciziei nr. 500 din 15 mai 2012, ale Deciziei nr. 233 din 15 februarie 2011, arătându-se, totodată, că există numeroase domenii în care plângerea formulată împotriva unui act administrativ-jurisdicţional soluţionată printr-o hotărâre judecătorească este susceptibilă de a fi supusă căilor de atac (recurs).8. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal opinează că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât normele criticate respectă dispoziţiile constituţionale menţionate în susţinerea acesteia, în raport cu situaţia obiectivă care a determinat o astfel de diferenţă de procedură din punctul de vedere al admisibilităţii exercitării căii de atac a contestaţiei în anulare speciale pentru cele două cazuri la care face referire autoarea excepţiei, neputându-se recunoaşte accesul la dublul grad de jurisdicţie prin asimilarea deciziei de soluţionare a plângerii cu decizia de soluţionare a unui recurs.9. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1), ale art. 32 şi ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016.13. Dispoziţiile criticate au următorul cuprins:– Art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă: „(2) Hotărârile instanţelor de recurs mai pot fi atacate cu contestaţie în anulare atunci când:1. hotărârea dată în recurs a fost pronunţată de o instanţă necompetentă absolut sau cu încălcarea normelor referitoare la alcătuirea instanţei şi, deşi se invocase excepţia corespunzătoare, instanţa de recurs a omis să se pronunţe asupra acesteia; 2. dezlegarea dată recursului este rezultatul unei erori materiale; 3. instanţa de recurs, respingând recursul sau admiţându-l în parte, a omis să cerceteze vreunul dintre motivele de casare invocate de recurent în termen; 4. instanţa de recurs nu s-a pronunţat asupra unuia dintre recursurile declarate în cauză." – Art. 29 alin. (1) din Legea nr. 101/2016: „(1) Deciziile Consiliului privind soluţionarea contestaţiei pot fi atacate de către autoritatea contractantă şi/sau de către orice persoană vătămată de măsurile dispuse de Consiliu cu plângere la instanţa de judecată competentă, atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în termen de 10 zile de la comunicare pentru părţile cauzei, respectiv de la data luării la cunoştinţă de către alte persoane vătămate."– Art. 32 din Legea nr. 101/2016: „(1) Instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu este curtea de apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul autorităţii contractante. Plângerile se soluţionează de complete specializate în achiziţii publice.
(2) Instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu privind procedurile de atribuire de servicii şi/sau lucrări aferente infrastructurii de transport de interes naţional, astfel cum este definită de legislaţia în vigoare, este Curtea de Apel Bucureşti, Secţia contencios administrativ şi fiscal.
(3) În situaţia formulării plângerilor, Consiliul nu are calitate de parte în proces.
(4) Plângerea este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 45 de zile de la data sesizării legale a instanţei, în complete specializate în achiziţii publice, formate din 3 judecători.
(5) Primul termen de judecată este de maximum 20 de zile de la data înregistrării plângerii, iar termenele ulterioare nu pot depăşi 15 zile."– Art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016: „(2) Hotărârea prin care instanţa soluţionează plângerea este definitivă."14. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) referitor la statul de drept şi la principiul legalităţii, ale art. 16 alin. (1) şi (2) - Egalitatea în drepturi, ale art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (1)-(3) - Accesul liber la justiţie, ale art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, ale art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi fundamentale, ale art. 124 - Înfăptuirea justiţiei, ale art. 129 - Folosirea căilor de atac şi ale art. 148 alin. (2) privind prioritatea dreptului european în condiţiile prevăzute de Legea fundamentală. 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că autoarea acesteia vizează o pretinsă neconstituţionalitate a prevederilor criticate ca urmare a lipsei unei căi extraordinare de atac, respectiv a contestaţiei în anulare specială, ce ar putea fi utilizată în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii atunci când, pentru soluţionarea contestaţiei, persoana care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printrun act al unei autorităţi contractante sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri alege să se adreseze, pe cale administrativ-jurisdicţională, Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, iar nu direct, pe cale judiciară, instanţei judecătoreşti. 16. Curtea observă că Legea nr. 101/2016 transpune Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, seria L, nr. 395 din 30 decembrie 1989, cu modificările şi completările ulterioare, şi Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, seria L, nr. 76 din 23 martie 1992, cu modificările şi completările ulterioare. 17. Potrivit art. 1 alin. (1) din Directiva 89/665/CEE, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că, în ceea ce priveşte procedurile de atribuire a contractelor care intră în domeniul de aplicare circumscris, deciziile luate de autorităţile contractante pot face obiectul unor căi de atac eficiente şi, în special, cât mai rapide posibil în conformitate cu condiţiile stabilite prin directivă, în special, art. 2 alin. (7) („Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi puse în aplicare în mod efectiv"), pe motiv că respectivele decizii au încălcat legislaţia europeană în domeniul achiziţiilor publice sau reglementările de drept intern pentru punerea în aplicare a acestei legislaţii. 18. Din economia acestei directive reiese că organismele responsabile cu procedurile privind căile de atac pot fi atât instanţele judecătoreşti, cât şi alte autorităţi care nu sunt de natură judiciară. În situaţia în care calea de atac este prevăzută în faţa unor autorităţi (organisme) ce nu sunt de natură judiciară, trebuie prevăzute dispoziţii pentru a garanta că procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul competent privind căile de atac sau orice presupusă deficienţă în exercitarea competenţelor acordate acestuia pot face obiectul unei căi de atac în faţa instanţei judecătoreşti sau al unei căi de atac în faţa unui alt organism care este o instanţă sau un tribunal în înţelesul Tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene şi este independent atât faţă de autoritatea contractantă, cât şi faţă de organismul competent privind căile de atac. Prin urmare, potrivit directivei menţionate, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că procedurile privind căile de atac sunt accesibile, în conformitate cu reglementări detaliate care pot fi stabilite de statele membre, oricărei persoane care este sau a fost interesată de obţinerea unui anumit contract public de achiziţie de produse sau a unui contract public de lucrări şi care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare. 19. La nivel naţional, Legea nr. 101/2016 reglementează remediile, căile de atac şi procedura de soluţionare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune, precum şi organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. Prin urmare, în virtutea art. 2 din lege, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al unei autorităţi contractante sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri poate solicita anularea actului, obligarea autorităţii contractante la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, potrivit prevederilor acestei legi; de asemenea, oricare dintre membrii unei asocieri a unor operatori economici, fără personalitate juridică, poate formula orice cale de atac reglementată de această lege. 20. În concret, legiuitorul a dat efectivitate prevederilor constituţionale ale art. 148 alin. (2) şi (4) cu privire la principiul priorităţii dreptului european, coroborate cu cele ale art. 21 care consacră accesul liber la justiţie şi a creat cadrul legal pentru exercitarea acestui drept fundamental, reglementând sistemul de remedii, şi, astfel, pentru soluţionarea contestaţiei, persoana care se consideră vătămată se poate adresa: (i) fie pe cale administrativ-jurisdicţională Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor; (ii) fie pe cale judiciară instanţei de judecată, potrivit art. 4 din Legea nr. 101/2016. 21. În situaţia în care persoana ce se consideră vătămată alege să învestească direct instanţa judecătorească cu soluţionarea contestaţiei, aceasta va fi soluţionată potrivit procedurilor de drept comun, context în care beneficiază de toate căile de atac prevăzute de această procedură (capitolul VI: Sistemul de remedii judiciar secţiunea 1: Contestaţia formulată pe cale judiciară din Legea nr. 101/2016]. 22. Însă, dacă persoana ce se consideră vătămată alege calea administrativ-jurisdicţională şi se adresează Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, decizia Consiliului privind soluţionarea contestaţiei poate fi atacată atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, la instanţa judecătorească competentă, respectiv la curtea de apel - secţia de contencios administrativ şi fiscal în a cărei rază teritorială se află sediul autorităţii contractante, plângerea soluţionându-se de către complete specializate în achiziţii publice (capitolul IV: Calea de atac împotriva deciziilor Consiliului din Legea nr. 101/2016). 23. Referitor la legitimitatea constituţională a procedurilor administrativ-jurisdicţionale, Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat, de principiu, că instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale nu contravine dispoziţiilor constituţionale atât timp cât decizia organului administrativ de jurisdicţie poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti, iar existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti în condiţiile legii, sens în care este, spre exemplu, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, şi Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012. 24. Faţă de această împrejurare, Curtea observă că, prin critica formulată, autoarea excepţiei de neconstituţionalitate urmăreşte însă faptul ca normele supuse controlului de constituţionalitate să primească o interpretare pe care să o realizeze instanţa de contencios constituţional, interpretare care, practic, să conducă la o modificare şi completare a normelor legale în discuţie în sensul de a considera că hotărârea instanţei de contencios administrativ, învestită cu soluţionarea unei plângeri formulate împotriva deciziilor pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în materia achiziţiilor publice, în primă instanţă, are valoarea unei decizii/hotărâri de soluţionare a unui recurs şi, prin urmare, să fie recunoscută posibilitatea părţilor de a exercita împotriva unei astfel de decizii calea de atac a contestaţiei în anulare specială prevăzută de dispoziţiile art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, astfel cum acesta se poate utiliza în situaţia în care se urmează calea de atac judiciară. 25. Or, Curtea constată că asemenea critici nu intră în competenţa de soluţionare a instanţei de contencios constituţional, deoarece, pe de o parte, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, aceasta „se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului", iar, pe de altă parte, în virtutea art. 61 alin. (1), din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării. Prin urmare, excepţia de neconstituţionalitate, astfel cum este formulată, urmează a fi respinsă ca inadmisibilă. 26. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 503 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (1), ale art. 32 şi ale art. 35 alin. (2) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, excepţie ridicată de Asocierea Impresa Pizzarotti & C SPA - Saipem SPA - Pizzarotti - S.A., cu sediul în Parma, Italia, în Dosarul nr. 9.053/2/2017 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 24 iunie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ioniţa Cochinţu