DECIZIE Nr. 326 din 26 noiembrie 2002
referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei
Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale
institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobata cu
completari prin Legea nr. 288/2002
ACT EMIS DE: CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN: MONITORUL OFICIAL NR. 156 din 11 martie 2003
Costica Bulai - presedinte
Nicolae Cochinescu - judecator
Constantin Doldur - judecator
Kozsokar Gabor - judecator
Petre Ninosu - judecator
Lucian Stangu - judecator
Serban Viorel Stanoiu - judecator
Ioan Vida - judecator
Aurelia Popa - procuror
Ioana Marilena Chiva - magistrat-asistent
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a
dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligatiilor
de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri executorii, exceptie
ridicata de Irina Pop in Dosarul nr. 3.119/2002 al Judecatoriei Sectorului 4
Bucuresti.
La apelul nominal se prezinta, pentru autoarea exceptiei, avocat Stan
Tarnoveanu cu delegatia depusa in sedinta, lipsind partea Consiliul General al
Municipiului Bucuresti, prin primarul general, fata de care procedura de citare
este legal indeplinita.
Presedintele dispune a se face apelul si in dosarele nr. 308C/2002, nr.
350C/2002 si nr. 353C/2002, care au ca obiect aceeasi exceptie de
neconstitutionalitate, ridicata de Societatea Comerciala "V-Tabac
Romania" - S.A. in Dosarul nr. 5.139/2002 al Judecatoriei Arad, de
instanta de judecata, din oficiu, in Dosarul nr. 3.259/2002 al Judecatoriei
Arad, respectiv de Societatea Comerciala "V-Tabac Romania" - S.A. in
Dosarul nr. 1.351/2002 al Judecatoriei Arad.
La apelul nominal se prezinta partea Ministerul Finantelor Publice -
Directia Generala a Finantelor Publice Arad, prin consilier juridic Nicoleta
Negut, lipsa fiind autorii exceptiilor si celelalte parti, fata de care
procedura de citare este legal indeplinita.
Curtea, din oficiu, pune in discutie chestiunea conexarii dosarelor, avand
in vedere continutul identic al exceptiilor ridicate. Aparatorul autoarei
exceptiei Irina Pop, reprezentantul Ministerului Finantelor Publice - Directia
Generala a Finantelor Publice Arad, precum si reprezentantul Ministerului
Public nu se opun conexarii.
Curtea, in temeiul dispozitiilor art. 16 din Legea nr. 47/1992,
republicata, si ale art. 164 alin. 1 si 2 din Codul de procedura civila,
dispune conexarea dosarelor nr. 308C/2002, nr. 350C/2002 si nr. 353C/2002 la
Dosarul nr. 280C/2002, care este primul inregistrat.
Cauza fiind in stare de judecata, aparatorul autoarei exceptiei Irina Pop
solicita admiterea exceptiei de neconstitutionalitate, sustinand ca
dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002 incalca prevederile
constitutionale ale art. 41 alin. (1) si (2), precum si pe cele ale art. 135,
deoarece, conform dispozitiilor legale criticate, executarea silita a
creantelor impotriva statului se poate face numai dupa manifestarea prealabila
a ordonatorului principal de credite al institutiei respective. De asemenea,
sustine si incalcarea principiului separatiei puterilor in stat, datorita imixtiunii
puterii executive si a celei legislative in atributiile puterii judecatoresti,
prin faptul ca o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila devenita
titlu executoriu nu se poate executa decat cu acordul ordonatorului principal
de credite si din sume special prevazute in buget. Invoca, totodata,
jurisprudenta Curtii Constitutionale, pe cea a Curtii de Justitie a Uniunii
Europene referitoare la principiul efectivitatii drepturilor, precum si pe cea
a Curtii Europene a Drepturilor Omului (cazul "Hornsby impotriva
Greciei"), referitoare la principiul separatiei puterilor in stat.
Reprezentantul Ministerului Finantelor Publice - Directia Generala a
Finantelor Publice Arad solicita respingerea exceptiei ca neintemeiata,
apreciind ca dispozitiile criticate nu incalca prevederile constitutionale
invocate si ca, totodata, sunt in concordanta cu dispozitiile legii bugetului
de stat pe anul 2002, precum si cu cele ale legii finantelor publice.
Reprezentantul Ministerului Public solicita admiterea exceptiei de
neconstitutionalitate, apreciind ca dispozitiile criticate contravin
prevederilor constitutionale referitoare la protectia proprietatii private,
deoarece se limiteaza posibilitatea valorificarii unei creante asupra statului,
ceea ce contravine si art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventia pentru apararea
drepturilor omului si a libertatilor fundamentale. Totodata, reprezentantul
Ministerului Public sustine ca Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 a fost emisa cu
incalcarea domeniului prevazut de legea de abilitare, contravenind astfel
dispozitiilor constitutionale ale art. 114 alin. (2) si ale art. 107 alin. (3).
CURTEA,
avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:
Prin Incheierea din 19 aprilie 2002, pronuntata in Dosarul nr. 3.119/2002
al Judecatoriei Sectorului 4 Bucuresti, respectiv prin Incheierea din 11 iunie
2002, pronuntata in Dosarul nr. 5.139/2002 al Judecatoriei Arad, prin
Incheierea din 18 iunie 2002, pronuntata in Dosarul nr. 3.259/2002 al
Judecatoriei Arad, si prin Incheierea din 7 mai 2002, pronuntata in Dosarul nr.
1.351/2002 al Judecatoriei Arad, Curtea Constitutionala a fost sesizata cu
exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei Guvernului nr.
22/2002 privind executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice,
stabilite prin titluri executorii, exceptie ridicata de Irina Pop, de
Societatea Comerciala "V-Tabac Romania" - S.A. si de instanta de
judecata, din oficiu, in cauze aflate pe rolul acestor instante.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorii sustin, pe de-o
parte, ca Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 depaseste limitele domeniului
cuprins in legea speciala de abilitare. Pe de alta parte, arata ca dispozitiile
legale criticate infrang principiul separatiei puterilor in stat, precum si
dispozitiile art. 125 din Constitutie, prin "imixtiunea unui organ al
executivului in activitatea instantelor judecatoresti, in infaptuirea actului
de justitie". De asemenea, mentioneaza ca prin dispozitiile criticate se
incalca prevederile constitutionale ale art. 41 alin. (1) si (2), prin faptul
ca s-a instituit o procedura executionala speciala, care favorizeaza
institutiile bugetare si nesocoteste "dreptul de proprietate asupra
sumelor, pentru care Guvernul, in mod nelegal, refuza executarea".
Totodata, sustin si infrangerea dispozitiilor art. 135 din Constitutie,
referitoare la proprietatea publica, deoarece, in lipsa dispozitiei
ordonatorilor de credite, "bunurile apartinand domeniului privat al
statului capata, fara nici un temei legal, caracterul de insesizabilitate
specific bunurilor proprietate publica a statului".
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate ridicate de instanta de
judecata, din oficiu, se sustine ca prevederile Ordonantei Guvernului nr.
22/2002 sunt neconstitutionale, deoarece "art. 3 din aceasta ordonanta
poate constitui un impediment legal in executarea obligatiilor de plata ale
unor institutii bugetare, obligatii stabilite in temeiul unei hotarari
judecatoresti". Apreciaza, de asemenea, ca prin dispozitiile legale
criticate se instituie "o conditie suspensiva, constand in vointa
debitorului", iar prin impiedicarea punerii in executare a unei hotarari
judecatoresti se aduce atingere principiului independentei justitiei, prevazut
de art. 123 alin. (2) din Constitutie, precum si principiului separatiei
puterilor in stat.
Judecatoria Sectorului 4 Bucuresti, exprimandu-si opinia, considera ca
exceptia de neconstitutionalitate este intemeiata, apreciind ca, prin
dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002, "institutiile publice
debitoare sunt puse intr-o situatie privilegiata fata de oricare creditor
persoana fizica sau juridica, rezultand o imixtiune a executivului in
activitatea de judecata". Ca atare, apreciaza ca dispozitiile criticate
infrang principiul separatiei puterilor in stat si incalca prevederile
constitutionale ale art. 41 alin. (2) din Constitutie, prin care se consacra,
in materia proprietatii, egalitatea de tratament in fata legii, indiferent de
titular.
Judecatoria Arad, exprimandu-si opinia, apreciaza ca dispozitiile legale
criticate contravin principiului separatiei puterilor in stat si incalca
dispozitiile art. 41 din Constitutie, prin neplata si executarea la timp a unor
debite din partea statului catre societatea privata debitoare.
Potrivit dispozitiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 47/1992,
republicata, incheierile de sesizare au fost comunicate presedintilor celor
doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, pentru a-si exprima punctele de
vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate ridicate. De asemenea,
potrivit dispozitiilor art. 18^1 din Legea nr. 35/1997, s-a solicitat si
punctul de vedere al institutiei Avocatul Poporului.
Guvernul arata ca exceptia de neconstitutionalitate este neintemeiata, cu
urmatoarea motivare: "In acord cu dispozitiile art. 51 din Legea nr.
743/2001 a bugetului de stat pe anul 2002, prin Ordonanta Guvernului nr.
22/2002 s-au stabilit modalitatile de plata a unor sume datorate de
institutiile publice in baza unor titluri executorii. [...] Din lectura
textului ordonantei rezulta in mod clar ca prin aceasta reglementare nu s-a
urmarit decat instituirea unei discipline financiare pentru a preveni blocarea
activitatii institutiilor publice prin blocarea conturilor bugetare ale acestora
fara a se tine seama de destinatia sumelor stabilite prin buget." In
continuare, Guvernul arata ca dispozitiile legale criticate nu contin nici o
referire la interdictia executarii asupra bunurilor din inventarul
institutiilor publice apartinand domeniului privat, care raman in continuare
supuse dispozitiilor de drept comun privind executarea silita si, ca atare, nu
se poate retine o incalcare a dispozitiilor art. 41 si nici ale art. 135 din
Constitutie, astfel cum sustin autorii exceptiei. "Singura derogare pe
care o instituie ordonanta de la dreptul comun privind executarea silita se
refera numai la executarea silita prin poprire, iar in cadrul acesteia nu face
decat sa impuna obligatia respectarii destinatiei creditelor bugetare,
stabilind ca regula posibilitatea satisfacerii creantelor numai de la titlul de
cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva. In rest,
intreaga procedura de drept comun a executarii silite, inclusiv caile de atac
si termenele prevazute in Codul de procedura civila raman aplicabile."
Avocatul Poporului considera ca exceptia de neconstitutionalitate este
intemeiata, deoarece, pe de-o parte, ordonanta a fost emisa cu depasirea
conditiilor prevazute de legea de abilitare, "care este foarte clara,
precisa si limitativa", iar pe de alta parte, dispozitiile legale
criticate incalca principiul constitutional al ocrotirii proprietatii private,
"prin lasarea la latitudinea ordonatorului de credite a posibilitatii de
executare a platilor la care sunt obligate institutiile publice, in baza unor
titluri executorii". De asemenea, arata ca dispozitiile criticate pot
intarzia sau impiedica punerea in executare a unui titlu executoriu, ceea ce
este contrar principiilor si prevederilor constitutionale referitoare la dreptul
de proprietate, asa cum a aratat si Curtea Constitutionala in deciziile sale.
Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele
lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinand incheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si
Avocatului Poporului, rapoartele intocmite de judecatorii-raportori,
sustinerile partilor, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate,
raportate la prevederile Constitutiei, precum si dispozitiile Legii nr.
47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit
dispozitiilor art. 144 lit. c) din Constitutie, precum si celor ale art. 1
alin. (1), ale art. 2, 3, 12 si 23 din Legea nr. 47/1992, republicata, sa
solutioneze exceptia de neconstitutionalitate cu care a fost sesizata.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie dispozitiile
Ordonantei Guvernului nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea
obligatiilor de plata ale institutiilor publice, stabilite prin titluri
executorii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 81 din 1
februarie 2002. Ulterior sesizarii, Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 a fost
aprobata cu completari prin Legea nr. 288 din 15 mai 2002, publicata in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 344 din 23 mai 2002. Ca urmare a
acestor completari, dispozitiile criticate de autor ca fiind neconstitutionale
au urmatorul continut:
"Art. 1. - Executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice
in temeiul titlurilor executorii se realizeaza din sumele aprobate prin
bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de
plata respectiva.
Art. 2. - Ordonatorii principali de credite bugetare au obligatia sa
dispuna toate masurile ce se impun, inclusiv virari de credite bugetare, in
conditiile legii, pentru asigurarea in bugetele proprii si ale institutiilor
din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea platii sumelor
stabilite prin titluri executorii.
Art. 3. - In procesul executarii silite a sumelor datorate de catre
institutiile publice in baza unor titluri executorii trezoreria statului poate
efectua numai operatiuni privind plati dispuse de catre ordonatorii de credite,
in limita creditelor bugetare si a destinatiilor aprobate potrivit legii.
Art. 4. - Persoanele care efectueaza operatiuni de plati prin trezoreria
statului, cu incalcarea prevederilor prezentei ordonante, sunt pedepsite
potrivit legii."
In sustinerea exceptiei de neconstitutionalitate, autorii acesteia
apreciaza ca prin dispozitiile legale criticate sunt incalcate urmatoarele
prevederi constitutionale:
- Art. 41 alin. (1) si alin. (2) teza intai: "(1) Dreptul de
proprietate, precum si creantele asupra statului, sunt garantate. Continutul si
limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.
(2) Proprietatea privata este ocrotita in mod egal de lege, indiferent de
titular.";
- Art. 114 alin. (2): "Legea de abilitare va stabili, in mod
obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot emite ordonante.";
- Art. 123 alin. (2): "Judecatorii sunt independenti si se supun numai
legii.";
- Art. 125: "(1) Justitia se realizeaza prin Curtea Suprema de
Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite de lege.
(2) Este interzisa infiintarea de instante extraordinare.
(3) Competenta si procedura de judecata sunt stabilite de lege.";
- Art. 135: "(1) Statul ocroteste proprietatea.
(2) Proprietatea este publica sau privata.
(3) Proprietatea publica apartine statului sau unitatilor
administrativ-teritoriale.
(4) Bogatiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul
aerian, apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite
in interes public, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei
economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de
lege, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice.
(5) Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. In conditiile legii,
ele pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice sau
pot fi concesionate ori inchiriate.
(6) Proprietatea privata este, in conditiile legii, inviolabila."
I. Analizand critica de neconstitutionalitate referitoare la emiterea Ordonantei
Guvernului nr. 22/2002 cu depasirea domeniului stabilit de legea speciala de
abilitare, Curtea retine ca Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 a fost emisa in
temeiul dispozitiilor art. 1 pct. III.3 din Legea nr. 751 din 27 decembrie 2001
privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante (publicata in Monitorul
Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 840 din 27 decembrie 2001), dispozitii care
au urmatorul continut: "In temeiul art. 114 alin. (1) din Constitutia
Romaniei Guvernul este abilitat [...] sa emita ordonante in domenii care nu fac
obiectul legilor organice, dupa cum urmeaza: [...] III. Puterea judecatoreasca:
[...] 3. reglementari privind executarea prin poprire a conturilor
institutiilor publice deschise la Trezoreria statului." Pe de alta parte,
ulterior sesizarii Curtii Constitutionale, Ordonanta Guvernului nr. 22/2002 a
fost aprobata de catre Parlament prin Legea nr. 288/2002 si, ca urmare a
acestei aprobari, nu mai este posibila criticarea ordonantei sub acest aspect,
deoarece continutul sau a devenit lege, reglementarea initiala instituita prin
ordonanta devenind exclusiv actul legiuitorului, expresia vointei sale. Pentru
aceste motive, Curtea constata ca aceasta critica de neconstitutionalitate nu
poate fi primita.
II. Examinand celelalte critici de neconstitutionalitate, Curtea retine ca
prin dispozitiile legale criticate s-au reglementat conditiile in care se
realizeaza executarea obligatiilor de plata ale institutiilor publice,
stabilite prin titluri executorii, cu respectarea principiilor prevazute in
Constitutie si in legea finantelor publice.
Astfel, conform art. 136 alin. (1) din Constitutie, "Formarea,
administrarea, intrebuintarea si controlul resurselor financiare ale [...]
institutiilor publice sunt reglementate prin lege". In deplina concordanta
cu aceasta prevedere constitutionala, Legea nr. 72/1996 privind finantele
publice instituie reguli cu caracter general privind utilizarea de catre
institutiile publice a sumelor alocate de la bugetul de stat, in vederea
acoperirii cheltuielilor impuse de functionarea acestora, cum ar fi: prevederea
unei destinatii precise si limitative a cheltuielilor, angajarea cheltuielilor
numai in limita creditelor bugetare anuale aprobate, obligatia ordonatorilor de
credite de a angaja si utiliza creditele bugetare numai in limita destinatiilor
aprobate.
Dispozitiile legale criticate nu impiedica executarea silita a obligatiilor
de plata ale institutiilor publice, asa cum, fara temei, se sustine in
motivarea exceptiilor, ci, dimpotriva, fac posibila aceasta executare, prin
obligarea ordonatorilor de credite de a lua "toate masurile ce se impun
[...] pentru asigurarea in bugetele proprii a creditelor bugetare necesare
pentru efectuarea platii sumelor stabilite prin titluri executorii". Ca
atare, Curtea constata ca dispozitiile legale criticate nu contravin
principiului separatiei puterilor in stat, nerealizandu-se o ingerinta a
puterii executive in procesul de realizare a justitiei, deoarece hotararea
judecatoreasca investita cu titlu executoriu are putere de lege, tertul poprit
neputandu-se opune executarii acesteia.
Fara indoiala, dispozitiile legale criticate instituie anumite limite ale
executarii silite, in sensul ca aceasta nu se poate face asupra oricaror
resurse financiare ale institutiilor publice, ci numai asupra acelora alocate
special de la buget cu aceasta destinatie, dar aceste limite nu contravin
dispozitiilor art. 41 si ale art. 135 ale Legii fundamentale, referitoare la
protectia proprietatii private. Ratiunea reglementarii acestor dispozitii o
constituie instituirea unei discipline financiare, care nu poate fi socotita o
infrangere a dispozitiilor constitutionale referitoare la protectia
proprietatii private si garantarea creantelor asupra statului.
Interzicerea executarii silite asupra altor fonduri banesti decat cele
alocate de la bugetul de stat in acest scop reprezinta o norma de protectie de
interes general, fiind de neconceput ca pe calea executarii silite a unui titlu
executoriu sa se ajunga la lipsirea unei institutii publice de resursele sale
financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decat cele stabilite prin
titlul executoriu. Asemenea masura de protectie a debitorului nu este singulara
in legislatia executionala, fiind de amintit in acest sens prevederile art. 34
din Ordonanta Guvernului nr. 11/1996 privind executarea creantelor bugetare,
precum si cele ale art. 406 din Codul de procedura civila, prin care se prevede
exceptarea de la urmarirea silita a unor bunuri ale debitorului si ale familiei
sale.
Referitor la sustinerea autorilor exceptiei, conform careia dispozitiile
legale criticate constituie o ingerinta a puterii legislative in atributiile
puterii judecatoresti, incalcandu-se astfel principiul separatiei puterilor in
stat, Curtea retine ca normele legale criticate contin reguli de procedura,
poprirea fiind o modalitate de executare silita la care nu participa doar
instanta de judecata, ci si creditorul, debitorul si tertul poprit, iar
potrivit art. 125 alin. (3) din Legea fundamentala, stabilirea procedurii de
judecata este de competenta legiuitorului. Astfel, nu se poate retine ca
stabilirea de catre legiuitor a unor conditii in care isi exercita atributiile
institutiile publice debitoare si tertul poprit ar constitui o imixtiune in
sfera atributiilor puterii judecatoresti.
In ceea ce priveste pretinsa incalcare a principiului independentei
justitiei, Curtea retine ca nici aceasta nu poate fi primita, deoarece art. 123
alin. (2) din Legea fundamentala nu are incidenta in cauza, dispozitiile legale
criticate nereferindu-se la independenta judecatorilor.
Ca atare, Curtea constata ca dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 22/2002
nu incalca prevederile Legii fundamentale si, in consecinta, exceptia de
neconstitutionalitate invocata urmeaza a fi respinsa.
In acelasi sens, Curtea s-a mai pronuntat prin Decizia nr. 202 din 4 iulie
2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 805 din 6
noiembrie 2002, prin care a statuat ca dispozitiile Ordonantei Guvernului nr.
22/2002 sunt in concordanta cu prevederile si principiile constitutionale.
Neintervenind elemente noi de natura a reconsidera jurisprudenta Curtii
Constitutionale in materie, atat solutia, cat si considerentele acestei decizii
isi mentin valabilitatea si in prezenta cauza.
Fata de cele mai sus aratate, in temeiul art. 144 lit. c) si al art. 145
alin. (2) din Constitutie, precum si al art. 13 alin. (1) lit. A.c), al art. 23
si al art. 25 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicata, cu majoritate de
voturi,
CURTEA
In numele legii
DECIDE:
Respinge exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei
Guvernului nr. 22/2002, aprobata cu completari prin Legea nr. 288/2002,
exceptie ridicata de Irina Pop in Dosarul nr. 3.119/2002 al Judecatoriei Sectorului
4 Bucuresti, de Societatea Comerciala "V-Tabac Romania" - S.A. in
dosarele nr. 5.139/2002 si nr. 1.351/2002 ale Judecatoriei Arad si de instanta
de judecata, din oficiu, in Dosarul nr. 3.259/2002 al Judecatoriei Arad.
Definitiva si obligatorie.
Pronuntata in sedinta publica din data de 26 noiembrie 2002.
PRESEDINTE,
prof. univ. dr. COSTICA BULAI
Magistrat asistent,
Ioana Marilena Chiva