DECIZIE Nr.
258 din 14 martie 2006
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.
11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanta de urgenta a
Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicatiilor
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 341 din 17 aprilie 2006
Ioan Vida - preşedinte
Nicolae Cochinescu - judecător
Aspazia Cojocaru - judecător
Constantin Doldur - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Kozsokar Gabor - judecător
Petre Ninosu - judecător
Ion Predescu - judecător
Şerban Viorel Stănoiu - judecător
Mihaela Cîrstea - procuror
Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr.
11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a
comunicaţiilor, excepţie ridicată de Ion Smeeianu în Dosarul nr. 2.138/2005 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a
Vlll-a contencios administrativ şi fiscal.
La apelul nominal răspunde, pentru primul-ministru, Dragoş Condrea, director general al Direcţiei generale juridice, cu delegaţie la dosar, lipsă
fiind autorul excepţiei, faţă de care procedura de citare este legal
îndeplinită.
Având cuvântul, reprezentantul primului-ministru solicită respingerea excepţiei, apreciind că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată în concordanţă cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie. Astfel, situaţia extraordinară
cerută de textul constituţional constă în limitările
aduse prerogativelor primului-ministru, textul de lege abrogat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 anulând prerogativa primului-ministru de a
numi şi revoca din funcţie conducătorii organelor de specialitate aflate în subordinea Guvernului,
ceea ce contravenea Constituţiei
şi Legii nr. 90/2001. Mai arată, pe de-o parte, că practic preşedintele Autorităţii
Naţionale de Reglementare în
Comunicaţii nu putea fi
schimbat din funcţie, iar, pe
de altă parte, că şi Comunitatea Europeană a recomandat uniformizarea legislaţiei cu privire la conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de
admitere a excepţiei de
neconstituţionalitate,
apreciind că din analiza
ordonanţei de urgenţă criticate rezultă că aceasta cuprinde doar motivul adoptării, iar nu şi
situaţia extraordinară care a determinat adoptarea ei. Astfel,
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, nefiind îndeplinite cerinţele cumulative ale textului constituţional.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările
dosarului, constată următoarele:
Prin Incheierea din 2 noiembrie 2005, pronunţată în Dosarul nr. 2.138/2005, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a Vlll-a contencios
administrativ şi
fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din
Ordonanţa de
urgenţă a
Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor. Excepţia a fost ridicată de Ion Smeeianu într-o cauză având ca obiect anularea deciziei primului-ministru de eliberare a
sa din funcţia de preşedinte al Autorităţii Naţionale de
Reglementare în Comunicaţii.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 a fost adoptată fără respectarea cumulativă a condiţiilor prevăzute de
Constituţie, şi anume fără a exista o situaţie extraordinară a cărei
reglementare nu poate fi amânată şi fără ca urgenţa să fie motivată în cuprinsul ei. Astfel, arată că, deşi în preambulul ordonanţei se face o referire lipsită de conţinut cu privire la „limitările existente în legătură cu exercitarea
de către primul-ministru a
prerogativei de conducere a Guvernului, inclusiv prin numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor centrale de specialitate", aceasta este în
realitate o justificare pur formală, întrucât, în primul rând, conducerea Guvernului, ca organ
colegial, reprezintă altceva
decât exercitarea prerogativelor primului-ministru referitoare la numirea şi eliberarea din diverse funcţii administrative, neputându-se confunda
conducerea Guvernului, ca organ administrativ de sine stătător, cu regimul juridic al raporturilor dintre primul-ministru şi alte organe centrale de specialitate,
cum este cazul Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii. Pe de altă parte, textul preambulului ordonanţei nu conţine
motivarea urgenţei, ci doar raţiunea şi utilitatea reglementării, neprevăzându-se
limitările concrete din
cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 care l-ar
împiedica pe şeful Guvernului
să conducă activitatea acestuia. Totodată, susţine că întreruperea
exercitării mandatului de 5
ani al preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, ca urmare a adoptării dispoziţiilor
legale criticate, contravine dreptului la muncă al acestuia şi
denaturează statutul şi rolul Autorităţii Naţionale de
Reglementare în Comunicaţii, o
instituţie fundamentală a statului.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi-a exprimat opinia în sensul că nu se poate susţine că exercitarea
de către primul-ministru a
prerogativei constituţionale
de conducere a Guvernului, şi
implicit a tuturor instituţiilor
publice din subordinea sa, ar fi incompatibilă cu existenţa unor
limitări ale posibilităţii acestuia de a numi şi elibera din funcţie conducători ai organelor de specialitate subordonate Guvernului.
Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de
sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul consideră că excepţia de
neconstituţionalitate este
neîntemeiată. Astfel, aşa cum rezultă din preambulul Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 11/2005, emiterea ei a fost impusă de necesitatea înlăturării limitelor
existente în privinţa exercitării de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului, prin
instituirea posibilităţii de
numire, dar şi de revocare din
funcţie a conducătorilor organelor de specialitate din
subordinea Guvernului şi în
alte cazuri decât cele prevăzute
în art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 79/2002. Totodată, limitele prerogativelor primului-ministru de conducere a
Guvernului, care decurg din imposibilitatea de a revoca din funcţie preşedintele şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale de
Reglementare în Comunicaţii în
situaţiile în care măsura se impune pentru remedierea unor
neregularităţi ori disfuncţionalităţi care nu se circumscriu prevederilor art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002, justifică şi urgenţa reglementării.
Mai arată că, anterior
revizuirii Constituţiei, noţiunea de situaţie extraordinară se
regăsea sub cea de caz excepţional, iar prin Decizia nr. 65/1995 Curtea
a statuat că adoptarea unei
ordonanţe de urgenţă „se poate fundamenta numai pe
necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii
care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public". Ulterior,
prin Decizia nr. 134/2005 Curtea a constatat că jurisprudenţa sa
în ceea ce priveşte
constatarea existenţei situaţiei extraordinare rămâne valabilă şi după revizuirea Constituţiei.
Referitor la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (6) şi a art. 41 din Constituţie, Guvernul consideră că şi aceste susţineri sunt neîntemeiate, întrucât după abrogarea art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 79/2002 a devenit aplicabil în materie art. 15 lit. a) din Legea
nr. 90/2001, potrivit căruia
primul-ministru numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din
subordinea Guvernului. Impotriva eventualelor măsuri abuzive de eliberare din funcţie se poate face contestaţie la instanţa
judecătorească.
Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile
legale criticate sunt constituţionale, fiind adoptate în vederea înlăturării limitărilor existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului şi, implicit, a activităţii tuturor instituţiilor publice din subordinea Guvernului,
inclusiv prin numirea şi
eliberarea din funcţie a
conducătorilor organelor de
specialitate subordonate Guvernului.
Preşedinţii
celor două
Camere ale Parlamentului nu au comunicat Curţii Constituţionale punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate
ridicate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale
Guvernului şi Avocatului
Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului,
dispoziţiile legale criticate,
raportate la prevederile Constituţiei, precum şi
dispoziţiile Legii nr.
47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal
sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor
art. 146 lit. d) din Constituţie,
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate
îl constituie dispoziţiile
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 pentru
abrogarea alin. (2) al art. 38 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 179 din 2 martie
2005, având următorul cuprins:
- Articol unic: „Alineatul (2) al articolului 38 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind
cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 27 iunie
2002, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 591/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, se abrogă."
Art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 27 iunie
2002, text abrogat de dispoziţiile
legale criticate, avea următorul
cuprins: „Preşedintele şi vicepreşedintele pot fi revocaţi de către primul-ministru pentru încălcarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă sau pentru condamnare penală prin hotărâre judecătorească definitivă."
Autorul excepţiei susţine că dispoziţiile legale criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 41 referitoare la dreptul
la muncă şi art. 115 alin. (4) şi (6) privind condiţiile de adoptare a ordonanţelor de urgenţă.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate
ridicată, Curtea reţine că, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, „Guvernulpoate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora".
Referitor la acest text din Legea fundamentală, în jurisprudenţa sa, prin Decizia nr. 255/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie
2005, Curtea Constituţională a statuat următoarele:
„Guvernul poate adopta o ordonanţă de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ:
- existenţa unei situaţii extraordinare;
- reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;
- urgenţa să
fie motivată în
cuprinsul ordonanţei. Dincolo de caracterul tranşant al formulei utilizate de legiuitorul constituant, intenţia acestuia şi finalitatea urmărită, constând în restrângerea domeniului în care Guvernul se poate
substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine, sunt evidenţiate cu pregnanţă de deosebirile dintre actualul
text constituţional
şi cel anterior,
fostul articol 114 alin. (4) din Constituţie, în forma iniţială.
Potrivit acelui text, posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă era condiţionată exclusiv de existenţa unor cazuri excepţionale.
Termenul «cazuri excepţionale» acolo utilizat a fost
înlocuit, în noua redactare, cu acela de «situaţii extraordinare». Mai mult, deşi diferenţa dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de
abatere de la obişnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, acelaşi legiuitor a simţit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze
o atare diferenţă, prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrând, astfel in terminis imperativul urgenţei reglementării. In sfârşit, din raţiuni de rigoare legislativă, a instituit exigenţa motivării urgenţei în chiar cuprinsul ordonanţei adoptate în afara unei legi de
abilitare.
Chiar sub imperiul reglementării constituţionale anterioare în materie,
Curtea, referindu-se la cazul excepţional, de care depindea legitimitatea constituţională a adoptării unei ordonanţe de urgenţă, a statuat că acesta este definit în raport cu
„necesitatea şi
urgenţa
reglementării
unei situaţii
care, datorită
circumstanţelor
sale excepţionale,
impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public" (Decizia nr.
65/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie
1995). Cu aceeaşi
finalitate, a definirii cât mai precise a cazului excepţional, Curtea a precizat că de esenţa acestuia este caracterul
obiectiv, «în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea
ordonanţei de
urgenţă»
(Decizia nr. 83/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie
1998).
Cele statuate de Curte în această materie, sub imperiul reglementării constituţionale anterioare, ca urmare a unei
interpretări
care transgresa litera textului constituţional, evidenţiindu-i înţelesul prin prisma intenţiei legiuitorului constituant şi a finalităţii urmărite, precum şi prin utilizarea unor principii şi constante ale dreptului, sunt cu atât mai pertinente, în prezent,
dacă se are în
vedere că
punctul de vedere înfăţişat îşi are suport deplin în chiar
litera reglementării constituţionale de referinţă, în actuala sa redactare.
De altfel, însuşi Guvernul, în art. 2 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 361 din 26 aprilie 2004, defineşte situaţia de urgenţă în termeni similari celor utilizaţi de Curte, şi anume ca «eveniment excepţional, cu caracter nonmilitar care prin amploare şi intensitate ameninţă viaţa şi sănătatea populaţiei, mediul înconjurător, valorile materiale şi culturale importante, iar pentru
restabilirea stării
de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri şi acţiuni
urgente, alocarea de resurse suplimentare şi managementul unitar al forţelor şi mijloacelor implicate»."
In cauza de faţă, textul de lege abrogat prin dispoziţia care formează
obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate prevedea
că preşedintele şi vicepreşedintele
Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, numiţi pentru o perioadă
de 5 ani, pot fi revocaţi de către primul-ministru pentru încălcarea dispoziţiilor legale privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor (dispoziţii cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 79/2002) sau pentru condamnarea penală prin hotărâre
judecătorească definitivă.
In preambulul ordonanţei de urgenţă prin
care se dispune abrogarea textului de lege menţionat, se precizează că această măsură este luată „în vederea
înlăturării limitărilor existente în legătură cu exercitarea de către primul-ministru a prerogativei de conducere a Guvernului,
inclusiv prin numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, situaţie care justifică caracterul de urgenţă şi excepţional".
Mai explicit, în Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă nr. 11/2005, care formează obiectul excepţiei
de neconstituţionalitate, se
arată, cu aceeaşi finalitate, că „asigurarea eficientei funcţionări
a instituţiilor
guvernamentale, înlăturarea disfuncţionalităţilor, aplicarea unei reforme structurale, compatibilizarea normelor şi organismelor publice cu normele şi instituţiile europene impun, uneori,
necesitatea desemnării unor persoane noi în funcţii de conducere ale organelor de specialitate din subordinea
Guvernului".
Aşadar,
Curtea observă că intenţia legiuitorului delegat, aşa cum rezultă din
abrogarea dispoziţiei legale
menţionate şi din motivaţia acestei măsuri,
a fost aceea de a da posibilitatea primului-ministru să-i înlocuiască din
funcţie pe preşedintele şi vicepreşedintele
Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, aflaţi în exercitarea unui mandat de 5 ani, fără ca acestora să li se reproşeze vreo abatere de natură disciplinară sau
penală.
In principiu, o asemenea măsură poate prezenta
urgenţa cerută de art. 115 alin. (4) din Constituţie, dar, pentru ca ordonanţa de urgenţă atacată să se justifice, se impunea să existe şi să fie descrise
concret acele situaţii
enumerate generic în preambulul ordonanţei de urgenţă şi în Nota sa de fundamentare (lipsa de
eficienţă a Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii datorată conducătorilor în funcţie, disfuncţiile
iremediabile sub conducerea acestora, opoziţia lor la efectuarea reformei structurale a instituţiei etc.) şi să se explice de
ce aceste împrejurări
constituie „situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată".
Inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării
situaţiilor extraordinare, de
natură să justifice adoptarea unei măsuri de înlăturare a stabilităţii
instituţiei legale,
reglementată prin instituirea
duratei perioadei de exercitare a unor funcţii, constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern
a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut
dispoziţiile art. 115 din
Constituţie privind delegarea
legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege,
oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se
poate reglementa şi în materii
care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu.
Intrucât în cauza de faţă nu rezultă
împrejurări de natura celor
prevăzute în art. 115 alin.
(4) din Constituţie, care să justifice abrogarea alin. (2) al art. 38
din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002, cu consecinţa abilitării primului-ministru de a-i revoca din funcţie pe preşedintele şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale de
Reglementare în Comunicaţii
pentru motive aflate la libera sa apreciere, independente de activitatea şi de culpabilitatea acestora, Curtea
constată că Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 11/2005 este neconstituţională.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147
alin. (4) din Constituţie,
precum şi al art. 1-3, al art.
11 alin. (1) lit. A.d) şi al
art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Admite excepţia de neconstituţionalitate
a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2005 pentru abrogarea alin. (2) al art. 38 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul
general de reglementare a comunicaţiilor, excepţie
ridicată de Ion Smeeianu în
Dosarul nr. 2.138/2005 al Curţii
de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general
obligatorie.
Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 14 martie 2006.
PREŞEDINTELE
CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Ioana Marilena Chiorean