DECIZIE Nr. 20
din 21 septembrie 2009
privind interpretarea si
aplicarea dispozitiilor art. 31 alin. (1) lit. c) si d) din Legea nr. 188/1999
privind statutul functionarilor publici, republicata, referitor la
posibilitatea acordarii si cuantificarii drepturilor banesti reprezentand
suplimentul postului si suplimentul corespunzator treptei de salarizare
ACT EMIS DE:
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 880 din 16 decembrie 2009
Dosar nr. 9/2009
Sub preşedinţia doamnei judecător Lidia Bărbulescu,
preşedintele Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constituită în
Secţii Unite, în conformitate cu dispoziţiile art. 25 lit. a) din Legea nr.
304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, s-a întrunit pentru a examina recursul în interesul
legii, declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Inalta Curte
de Casaţie şi Justiţie, privind interpretarea si aplicarea dispozitiilor art.
31 alin. (1) lit. c) si d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul
functionarilor publici, republicata, referitor la posibilitatea acordarii si
cuantificarii drepturilor banesti reprezentand suplimentul postului si
suplimentul corespunzator treptei de salarizare.
Secţiile Unite au fost constituite cu respectarea
dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, fiind prezenţi 85 de judecători din totalul de 113
aflaţi în funcţie.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Inalta
Curte de Casaţie şi Justiţie a fost reprezentat de procurorul Antoaneta Florea.
Reprezentanta procurorului general al Parchetului de pe
lângă Inalta Curte de Casaţie şi Justiţie a susţinut recursul în interesul
legii, punând concluzii pentru admiterea acestuia în sensul de a se stabili că
nu sunt întemeiate acţiunile formulate de funcţionarii publici pentru acordarea
şi cuantificarea drepturilor salariale constând în suplimentul postului şi
suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
SECŢIILE UNITE,
deliberând asupra recursului în interesul
legii, constată următoarele:
In practica instanţelor de judecată s-a constatat că nu
există un punct de vedere unitar în legătură cu interpretarea şi aplicarea
dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind
statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, referitor la posibilitatea acordării şi cuantificării drepturilor
băneşti reprezentând suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei
de salarizare.
Astfel, unele instanţe au admis cererile reclamanţilor
şi au obligat autorităţile pârâte la plata drepturilor băneşti reprezentând
suplimentul postului şi suplimentul treptei de salarizare, doar pentru trecut,
începând cu data de 1 ianuarie 2004, iar în unele cazuri şi pentru viitor, fără
a le cuantifica, reţinând, în esenţă, că cele două drepturi au fost expres
prevăzute în favoarea funcţionarilor publici prin art. 31 (fost art. 29) alin.
(1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, ale cărui prevederi au fost suspendate până la data de
31 decembrie 2006, potrivit dispoziţiilor art. 44 din Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor
drepturi ale funcţionarilor publici pentru anul 2005, şi art. 48 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale si a altor
drepturi ale funcţionarilor publici pentru anul 2006.
Alte instanţe, admiţând acţiunile reclamanţilor, au
stabilit un cuantum al celor două suplimente salariale, respectiv un procent de
câte 25% din salariul de bază pentru fiecare, şi au obligat autorităţile pârâte
la plata acestor drepturi fie de la data de 1 ianuarie 2004 până la data
pronunţării, fie şi pentru viitor.
Alte instanţe, dimpotrivă, au respins acţiunile
reclamanţilor, reţinând că suplimentul postului şi suplimentul corespunzător
treptei de salarizare sunt componente ale salariului de bază cuvenit funcţionarilor
publici şi îşi găsesc corespondent în categoriile, clasele, gradele
profesionale şi treptele de salarizare.
In fine, alte instanţe au respins acţiunile
reclamanţilor - funcţionari publici prin care se solicita obligarea
angajatorilor la plata sumelor de bani reprezentând suplimentul postului şi
suplimentul treptei de salarizare în cuantum de 25% fiecare din salariul de
bază, începând cu data de 1 ianuarie 2004, reţinând, în esenţă, că procentul
celor două suplimente salariale nu a fost stabilit nici prin Legea nr. 188/1999
şi nici prin actele normative subsecvente, iar instanţele de judecată nu se pot
substitui legiuitorului ori executivului în privinţa acordării efective a unui
drept prevăzut de lege.
Aceste din urmă instanţe au interpretat şi aplicat
corect dispoziţiile legii.
Problema de drept care se cere a fi soluţionată prin
recursul în interesul legii vizează posibilitatea acordării drepturilor băneşti
reprezentând suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de
salarizare, pentru perioada 2004-2006 şi în continuare, în temeiul art. 31
alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare.
In conformitate cu prevederile art. 31 alin. (1) din
Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
„pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un salariu
compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de
salarizare".
Art. 31 alin. (3) din acelaşi act normativ statuează în
mod expres că salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu
prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru
funcţionarii publici.
Cum nu a fost adoptată o lege de salarizare a
funcţionarilor publici, drepturile salariale ale acestei categorii profesionale
au fost reglementate anual, prin ordonanţe ale Guvernului.
Astfel, au fost adoptate Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale şi a altor
drepturi ale funcţionarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 76/2005, şi Ordonanţa Guvernului nr. 2/2006 privind
reglementarea drepturilor salariale şi a altor drepturi ale funcţionarilor
publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
417/2006.
Totodată, prin dispoziţiile art. 44 din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 92/2004 şi, respectiv, art. 48 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2006 s-a suspendat pentru perioada noiembrie 2004-31 decembrie
2006 aplicarea dispoziţiilor art. 29 (devenit ulterior art. 31) din Legea nr.
188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Pentru perioada 2007-2009 drepturile salariale şi alte
drepturi ale funcţionarilor publici au fost reglementate tot pe calea unor
ordonanţe ale Guvernului adoptate pentru fiecare an în parte, însă nu s-a mai
preluat soluţia legislativă de suspendare a aplicării dispoziţiilor art. 31
alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999.
Cuantumul celor două suplimente salariale nu a fost
însă stabilit nici prin Legea nr. 188/1999 şi nici prin actele normative
subsecvente, astfel încât nu există baza legală pentru calcularea şi acordarea
acestora.
Pentru cuantificarea suplimentului postului şi a
suplimentului treptei de salarizare, ca părţi componente ale salariului
funcţionarilor publici, este necesară existenţa unor dispoziţii date în
aplicarea art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999, atribuţie ce
revine fie Parlamentului, în cazul promovării unei legi, fie Guvernului, prin
delegare legislativă sau prin adoptarea unei hotărâri date în aplicarea acestor
prevederi legale.
In condiţiile în care nu este reglementată modalitatea
de calcul al suplimentului postului şi al suplimentului treptei de salarizare,
suntem în prezenţa doar a unei intenţii a legiuitorului de a acorda
funcţionarilor publici două drepturi de natură salariala, intenţie
materializată prin instituirea drepturilor, dar nefinalizată deoarece nu este
stabilit cuantumul acestora sau criteriile pe baza cărora pot fi calculate.
In atare situaţie, nefiind creat cadrul funcţional de
acordare a drepturilor, acestea rămân doar drepturi „virtuale".
In consecinţă, cele două drepturi nu pot fi obţinute
prin promovarea unor acţiuni în instanţă, căci acordarea lor pe cale
judecătorească ar însemna să se facă fie prin obligarea angajatorului la plata
unor sume de bani imposibil de calculat, fie prin eventuala cuantificare de
către instanţă în raport de diverse criterii aplicate prin analogie, ceea ce
echivalează cu o substituire în atribuţiile legiuitorului ori ale executivului,
contrar celor stabilite prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 820 din 3 iulie
2008, în cuprinsul căreia s-a reţinut că instanţele judecătoreşti nu au
competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de
lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create
pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
De asemenea, admiterea unor asemenea acţiuni, în
condiţiile în care dispozitivul sentinţei nu ar identifica, pentru că nu are
cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune
pronunţarea unor hotărâri judecătoreşti nesusceptibile de executare, de natură
a reprezenta o încălcare a art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului,
cu referire la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a
reţinut că dreptul de a apela la o instanţă ar fi iluzoriu, dacă ordinea juridică
internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească
definitivă şi obligatorie să fie ineficientă în detrimentul unei părţi (Imobiliara
Saffi împotriva Italiei - 1999, paragraful 63; Dorneanu împotriva
României - 2007, paragraful 32).
Totodată, prin pronunţarea unei hotărâri de admitere a
acţiunilor reclamanţilor, fără indicarea unor criterii pe baza cărora creanţa
conţinută de titlul executoriu să devină certă, se lasă posibilitatea
debitorului (instituţia publică angajatoare) de a refuza ori de a stabili el
însuşi întinderea şi aplicarea titlului executoriu.
Nu poate fi promovată nici soluţia de cuantificare a
celor două suplimente salariale, deoarece, astfel cum s-a arătat anterior, în
lipsa unui act normativ care să stabilească modalitatea de calcul al acestor
drepturi, instanţele de judecată nu se pot substitui puterii legislative, prin
reglementarea lor.
In situaţia neacordării acestor sporuri nu se încalcă
prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care obligă statele
părţi să adopte măsuri pentru a asigura garantarea dreptului de proprietate,
nefiind în prezenţa unui „bun", noţiune cu semnificaţie autonomă, în
sensul Convenţiei, care, fără a se limita numai la proprietatea unor bunuri
corporale, include orice interes economic cu valoare patrimonială.
Nu se poate vorbi nici de existenţa unei „speranţe
legitime" a reclamanţilor, în sensul avut în vedere în jurisprudenţa
Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a reţinut că atunci când
interesul patrimonial aparţine categoriei juridice „creanţă" nu poate fi
considerat „valoare patrimonială" şi implicit „speranţă legitimă"
decât dacă are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu o dispoziţie
legală, sau dacă existenţa sa este confirmată printr-o jurisprudenţa clară şi
concordantă a instanţelor naţionale (Kopecky c/a Slovacia - 2004, paragrafele
35 şi 48-52; Pressos Compania Naviera - S.A. şi alţii c/a Belgia - 1995, paragraful
31; Draon c/a Franţa - 2005, paragrafele 65-70; Maurice c/a Franţa - 2005,
paragrafele 63-70).
Or, drepturile salariale în discuţie nu au o suficientă
bază în dreptul intern, în absenţa criteriilor legale de cuantificare a
acestora.
In consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 25 lit. a)
din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 329 alin. 2 şi 3 din Codul
de procedură civilă, urmează a se admite recursul în interesul legii şi a se
stabili că dispoziţiile art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999
privind statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
completările ulterioare, se interpretează în sensul că în lipsa unei
cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile
salariale constând în suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei
de salarizare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
In numele legii
DECID:
Admit recursul în interesul legii declarat de
procurorul general al Parchetului de pe lângă Inalta Curte de Casaţie şi
Justiţie.
In interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor
art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, republicată, stabilesc că în lipsa unei cuantificări
legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în
suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Obligatorie, potrivit art. 329 alin. 3 din Codul de
procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 septembrie
2009.
PREŞEDINTELE INALTEI CURŢI DE CASAŢIE Şi JUSTIŢIE,
LIDIA BĂRBULESCU
Prim-magistrat-asistent,
Adriana Daniela White