DECIZIE Nr.
1609 din 9 decembrie 2010
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 70 din 27 ianuarie 2011
Augustin Zegrean - presedinte
Aspazia Cojocaru -judecator
Acsinte Gaspar -judecator
Mircea Stefan Minea -judecator
Iulia Antoanella Motoc -judecator
Ion Predescu -judecator
Puskas Valentin Zoltan -judecator
Tudorel Toader -judecator
Valentina Barbateanu - magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public,
procuror Carmen-Catalina Gliga.
Pe rol se afla solutionarea exceptiei de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 21 alin. (2) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea
Comerciala „Reutil" -S.A. din Brasov în Dosarul nr. 4.350/1/2009 al
Inaltei Curti de Casatie si Justitie - Sectia de contencios administrativ si
fiscal.
Dezbaterile au avut loc în sedinta publica din 7
decembrie 2010, fiind consemnate în încheierea de sedinta de la acea data, când
Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a dispus amânarea pronuntarii
pentru data de 9 decembrie 2010.
CURTEA,
având în vedere actele si lucrarile dosarului, constata
urmatoarele:
Prin Incheierea din 11 februarie 2010, pronuntata în
Dosarul nr. 4.350/1/2009, Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia de
contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia
de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, exceptie ridicata de Societatea
Comerciala „Reutil" - S.A. din Brasov într-o cauza având ca obiect
solutionarea cererii de revizuire a unei decizii pronuntate de Inalta Curte de
Casatie si Justitie - Sectia de contencios administrativ si fiscal.
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine, în esenta, ca textul de lege criticat este
neconstitutional, întrucât partile participante la procesele în contencios
administrativ nu au o reprezentare exacta a drepturilor si obligatiilor lor în
ceea ce priveste momentul în care urmeaza a se face comunicarea hotarârilor
care le sunt opozabile, nefiind clar daca motivarea si redactarea hotarârilor
sau numai comunicarea acestora urmeaza a se face, prin derogare de la
prevederile art. 17 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de
la pronuntarea hotarârilor a caror revizuire se solicita. In opinia sa, este
nesocotit principiul certitudinii juridice, obligatiile revizuentului nefiind
bine precizate, deoarece textul de lege criticat nu arata cu exactitate daca
acestuia îi revine obligatia unei cereri temeinic motivate sau este doar o
optiune si nici în ce consta temeinicia motivarii cererii. Interpretarea
textului conduce la ideea ca instanta ar putea refuza motivarea, redactarea si
comunicarea hotarârii în termenul scurt de 15 zile, daca apreciaza ca
solicitarea partii nu este „temeinic motivata". Astfel, partii i se poate
refuza dreptul de a promova revizuirea, hotarârea urmând a-i fi comunicata dupa
redactarea si motivarea în termenul general de 30 de zile, deci dupa expirarea
termenului de exercitare a revizuirii. Autorul exceptiei face referire si la
Decizia nr. 189 din 2 martie 2006 prin care Curtea Constitutionala a admis
exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 20 alin. (1) din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, precizând ca prevederile de lege
criticate au o redactare ambigua, care permite judecatorilor sa adauge la lege,
în detrimentul justitiabililor, prin stabilirea cazurilor, conditiilor si
partilor fata de care termenul de recurs curge de la pronuntare, respectiv de
la comunicare. Sustine ca, în mod similar, dispozitiile art. 21 alin. (2) din
aceeasi lege acorda instantelor facultatea de a interpreta în mod subiectiv
textul de lege criticat, partea interesata fiind pusa în situatia de a nu putea
cunoaste termenul de la care începe sa curga termenul de revizuire. Astfel,
textul nu precizeaza în mod expres care este data la care se comunica
hotarârile judecatoresti susceptibile sa fie atacate cu revizuire si nici daca
cererea temeinic motivata a partii interesate sa promoveze revizuirea este
obligatorie sau facultativa si nici termenul exact în care aceasta trebuie
introdusa. Prin urmare, sustine ca partilor le este, practic, îngradit accesul
liber la justitie, fiind nevoite sa promoveze calea de atac a revizuirii fara
sa cunoasca termenele si conditiile de exercitare a acesteia si nici
considerentele hotarârii pronuntate.
Inalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia de
contencios administrativ si fiscal considera ca
textul de lege criticat este neconstitutional, întrucât, în cazul promovarii
unei cereri de revizuire, partile nu au un reper sigur al termenului în care
pot ataca cu revizuire hotarârea pronuntata, ceea ce face ca accesul lor la
justitie sa fie limitat, deoarece sunt obligate sa promoveze o cale de atac
fara sa cunoasca considerentele hotarârii pronuntate pentru a motiva cererea de
revizuire. Precizeaza ca, în aceste conditii, ambiguitatea prevederilor art. 21
alin. (2) din Legea nr. 554/2004 obliga judecatorul sa stabileasca el însusi,
pe cale jurisprudentiala, în afara legii, adica substituindu-se legiuitorului,
regulile necesare pentru a se pronunta asupra revizuirii cu judecarea caruia a
fost învestit, încalcându-se astfel prevederile art. 1 alin. (4), raportate la
art. 61 alin. (1) din Constitutie.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua
Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si
exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
Avocatul Poporului apreciaza
ca dispozitiile de lege criticate sunt constitutionale. In argumentarea acestui
punct de vedere, reitereaza cele retinute în considerentele Deciziei Curtii
Constitutionale nr. 675 din 12 iunie 2008, în sensul ca, prin reglementarea
termenului de 15 zile pentru introducerea cererii de revizuire, calculat de la
data comunicarii hotarârii definitive si irevocabile pronuntate de instanta de
contencios administrativ, norma criticata îndeplineste conditiile de
accesibilitate, previzibilitate si claritate. Arata ca textul de lege criticat
contine norme de procedura, instituind, în mod exceptional, un nou motiv de
revizuire si stabileste conditiile si termenele în care aceasta cale
extraordinara de atac poate fi exercitata. In acest fel, da expresie
prevederilor art. 126 alin. (2) din Constitutie, potrivit carora competenta
instantelor judecatoresti si procedura de judecata sunt prevazute numai prin
lege. Constata, de asemenea, ca motivele invocate privesc, în esenta, modul de
interpretare si aplicare a legii, iar interpretarea unui text legal în procesul
de aplicare a legii este atributul instantei de judecata. Presedintii celor
doua Camere ale Parlamentului si Guvernul nu au comunicat punctele
lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al
Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecatorul-raportor, concluziile
procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile
Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:
Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta,
potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1
alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze
exceptia de neconstitutionalitate.
Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate îl
constituie prevederile art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154
din 7 decembrie 2004, modificata prin Legea nr. 262/2007, publicata în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, care au
urmatorul cuprins:
- Art. 21 alin. (2): „Constituie motiv de revizuire,
care se adauga la cele prevazute de Codul de procedura civila, pronuntarea
hotarârilor ramase definitive si irevocabile prin încalcarea principiului
prioritatii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat
cu art. 20 alin. (2) din Constitutia României, republicata. Cererea de
revizuire se introduce în termen de 15 zile de la comunicare, care se face,
prin derogare de la regula consacrata de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic
motivata a partii interesate, în termen de 15 zile de la pronuntare. Cererea de
revizuire se solutioneaza de urgenta si cu precadere, într-un termen maxim de
60 de zile de la înregistrare."
Art.17 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, la care face referire textul de lege criticat, prevede ca „Hotarârile
se redacteaza si se motiveaza în cel mult 30 de zile de la pronuntare".
In opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate,
textul de lege criticat contravine urmatoarelor dispozitii din Constitutie:
art. 21 care consacra dreptul de acces liber la justitie, art. 24 alin. (1)
care garanteaza dreptul la aparare si art. 61 alin. (1) potrivit caruia
Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român si unica
autoritate legiuitoare a tarii.
Examinând exceptia de neconstitutionalitate, Curtea
retine urmatoarele:
I. Prin textul de lege criticat, a fost introdus un nou
motiv pentru care partile interesate pot ataca pe calea revizuirii hotarârile
ramase definitive si irevocabile pronuntate de instantele de contencios
administrativ. Acest nou motiv este reprezentat de încalcarea de catre
instanta, cu prilejul pronuntarii hotarârii, a principiului prioritatii
dreptului comunitar. Legiuitorul român a considerat necesara sanctionarea unei
astfel de ipoteze, tinând cont de prevederile art. 148 alin. (2) din
Constitutie care instituie un mecanism eficient de rezolvare a conflictelor
dintre legea nationala si legislatia Uniunii Europene, prin acordarea
prioritatii de aplicare prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii
Europene, precum si celorlalte reglementari europene cu caracter obligatoriu,
fata de dispozitiile contrare din legile interne. Prin consacrarea în cuprinsul
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a dreptului de a cere
revizuirea unei hotarâri pronuntate cu nesocotirea acestui principiu, s-a
conferit eficacitate prevederii constitutionale mentionate, instituindu-se o
modalitate concreta de asigurare a aducerii la îndeplinire a obligatiilor pe
care statul român si Ie-a asumat prin actul de aderare la Uniunea Europeana,
inclusiv în ceea ce priveste mentinerea unitatii si stabilitatii ordinii
normative europene.
Curtea observa, totusi, ca teza întâi a alin. (2) al
art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 foloseste o
formulare deficitara sub aspectul logicii juridice, stabilind ca noul motiv de
revizuire îl reprezinta „pronuntarea hotarârilor ramase definitive si
irevocabile prin încalcarea principiului prioritatii dreptului comunitar".
într-o interpretare riguroasa din punct de vedere gramatical si semantic,
din aceasta redactare s-ar putea întelege ca ramânerea definitiva si
irevocabila a hotarârii judecatoresti ar fi consecinta încalcarii principiului
prioritatii dreptului comunitar. Desigur ca legiuitorul nu a pornit, în
reglementarea acestui nou caz de revizuire, de la o astfel de premisa, dar
Curtea observa ca, desi nu este de natura sa intre în contradictie cu vreun
text constitutional, redactarea acestei teze este perfectibila.
Totodata, Curtea mai observa ca, spre deosebire de
prevederile Codului de procedura civila, redactarea acestui text nu este foarte
explicita nici sub aspectul hotarârilor care pot fi atacate pe calea de atac
extraordinara a revizuirii în virtutea noului motiv de revizuire aratat mai
sus. Astfel, daca la art. 322 din Codul de procedura civila se precizeaza ca
sunt supuse revizuirii hotarârile ramase definitive în instanta de apel sau
prin neapelare, precum si cele date de o instanta de recurs atunci când evoca
fondul, teza întâi a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 se refera în mod generic la hotarârile „ramase
definitive si irevocabile", fara niciun fel de detaliere. Cum însa,
potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispozitiile cuprinse în aceasta se
completeaza cu prevederile Codului de procedura civila, în masura în care nu
sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere specifice dreptului
administrativ, Curtea observa ca judecatorul si partile interesate dispun,
totusi, de reperele necesare încadrarii unei hotarâri judecatoresti în
categoria celor susceptibile de a fi supuse revizuirii în conditiile textului
de lege criticat, astfel ca nu poate retine încalcarea dreptului de acces liber
la justitie si la exercitarea cailor de atac prevazute de lege, consacrat de
art. 129 din Constitutie.
II. In ceea ce priveste teza a doua a alin. (2) al art.
21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, împotriva careia autorul
exceptiei îsi îndreapta în mod preponderent criticile, Curtea constata ca are o
redactare defectuoasa, generatoare de confuzii si incertitudini care se pot
constitui în veritabile obstacole în calea exercitarii efective a dreptului de
acces liber la justitie.
Astfel, teza a doua a alin. (2) al art. 21 din Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 stabileste ca cererea de revizuire
împotriva solutiei definitive si irevocabile pronuntate de instanta de
contencios administrativ, întemeiata pe un nou motiv de revizuire, prevazut de
teza întâi a aceluiasi text normativ, trebuie introdusa în termen de 15 zile de
la comunicarea hotarârii a carei revizuire se cere. Confuzia intervine în ceea
ce priveste momentul de la care începe sa curga acest termen, întrucât textul
continua cu precizarea ca aceasta comunicare se face, „prin derogare de la
regula consacrata de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivata a partii
interesate, în termen de 15 zile de la pronuntare". Or, art. 17 alin.
(3) la care face trimitere acest text legal nu are în vedere comunicarea
hotarârii, ci redactarea si motivarea acesteia, operatiuni care se realizeaza „în
cel mult 30 de zile de la pronuntare". Asadar, art. 17 alin. (3)
stabileste, - cu caracter de recomandare, de altfel -, termenul în care trebuie
redactate si motivate aceste hotarâri, nicidecum termenul în care acestea se
comunica partilor. Or, este evident ca operatiunea comunicarii nu este
simultana redactarii si motivarii, ci, în mod firesc, ulterioara, între aceste
momente scurgându-se un interval de timp a carui durata nu este fixata de
niciun text de lege. Prin urmare textul de lege criticat face trimitere la un
alt text de lege care reglementeaza o cu totul alta problema decât cea pe care
legiuitorul ar fi dorit sa o clarifice prin trimiterea facuta. O astfel de
lipsa de rigoare juridica pune partea interesata în situatia de a nu putea
cunoaste cu precizie termenul pe care trebuie sa îl respecte pentru ca cererea
sa de revizuire sa nu fie respinsa ca tardiv introdusa ori, dimpotriva, ca
prematura.
Textul prevede, în continuare, ca, pentru a putea
solicita revizuirea hotarârii, partea interesata trebuie sa formuleze o cerere „temeinic
motivata", prin care sa ceara comunicarea acestei hotarâri în 15 zile
de la pronuntare, „prin derogare de la regula consacrata de art. 17 alin.
(3)" care, însa, asa cum s-a aratat, nu se refera la comunicare, ci la
motivarea si redactarea hotarârii. Curtea constata ca intentia legiuitorului de
a accelera, prin aceasta reglementare, solutionarea cererii de revizuire a fost
concretizata printr-o norma legala confuza, întrucât face în mod eronat
trimitere la un text legal care nu prevede cu privire la comunicarea
hotarârilor judecatoresti, ci reglementeaza alte etape ale activitatii
desfasurate de judecator, si anume motivarea si redactarea hotarârilor.
In plus, este evident ca judecatorul, primind cererea
prin care se solicita comunicarea hotarârii, va trebui sa o evalueze, pentru a
vedea daca este „temeinic motivata", astfel cum impune textul criticat.
Aceasta apreciere pe care judecatorul urmeaza sa o faca ar trebui sa aiba loc
într-un cadru procesual care însa nu exista, cererea fiind introdusa, în mod
logic, ulterior pronuntarii unei hotarâri definitive si irevocabile (care, daca
nu este atacata cu o cale extraordinara de atac, reprezinta punctul final al
procesului) si anterior eventualei continuari a acestuia prin solutionarea
cererii de revizuire. Cu alte cuvinte este vorba despre o etapa exterioara
oricarui cadru procesual, fiind ulterioara încheierii procesului - dupa
exercitarea cailor ordinare de atac, si premergatoare posibilei sale continuari
- provocata de introducerea revizuirii. Or, dreptul de a exercita aceasta cale
extraordinara de atac poate fi anulat tocmai prin respingerea unei astfel de
cereri al carei unic scop îl constituie urgentarea comunicarii hotarârii a
carei revizuire se doreste. Faptul ca analizarea acesteia are loc în afara
procesului propriu-zis, asadar fara posibilitatea respectarii unor minime
garantii procesuale, este, în conditiile unui stat de drept, inacceptabil,
constituind o nesocotire a dreptului la un proces echitabil.
Imprecizia textului creeaza incertitudine si în ceea ce
priveste judecatorul competent sa se pronunte asupra temeiniciei cererii prin
care se solicita comunicarea hotarârii a carei revizuire se intentioneaza a se
cere de catre partea interesata, nefiind clar daca aceasta va fi examinata de
aceeasi instanta care a pronuntat hotarârea ce urmeaza sa fie atacata ori de
catre alta instanta. Viciul de redactare afecteaza, si din aceasta perspectiva,
dreptul de acces liber la justitie prin imposibilitatea partii interesate de a
sti carei instante trebuie sa adreseze cererea de comunicare a hotarârii.
De asemenea, expresia „temeinic motivata" reprezinta
o sintagma derutanta, atât pentru parte, cât si pentru judecator.
Temeinicia devine o caracteristica ce poate fi
relativizata, neexistând criterii de apreciere a acesteia. Astfel, partea nu
îsi poate îndeplini obligatia de a motiva cererea conform cerintei cuprinse în
textul de lege criticat, ca urmare a faptului ca nu cunoaste masura în care
motivele pe care le-ar invoca ar putea fi considerate suficiente pentru
caracterizarea ca temeinica a motivarii. Deopotriva, judecatorul este pus în
situatia de a aprecia dupa criterii pe care nu le va putea stabili decât în mod
discretionar si aleatoriu, în lipsa unor precizari legale în functie de care sa
decida daca cererea este sau nu temeinic motivata. In jurisprudenta sa, Curtea
Constitutionala a statuat, de exemplu, prin Decizia nr. 189 din 2 martie 2006,
publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie
2006, ca principiul accesului liber la justitie, consacrat prin art. 21 din
Legea fundamentala, implica, între altele, adoptarea de catre legiuitor a unor
reguli de procedura clare, în care sa se prescrie cu precizie conditiile si
termenele în care justitiabilii îsi pot exercita drepturile lor procesuale,
inclusiv cele referitoare la caile de atac împotriva hotarârilor pronuntate de
instantele de judecata. In acest sens s-a pronuntat în mod constant si Curtea
Europeana a Drepturilor Omului, care, de exemplu, în Hotarârea din 29 martie
2000, pronuntata în Cauza Rotaru împotriva României, a statuat ca „o
norma este «previzibila» numai atunci când este redactata cu suficienta
precizie, în asa fel încât sa permita oricarei persoane - care, la nevoie,
poate apela la consultanta de specialitate - sa îsi corecteze conduita",
iar în Hotarârea din 26 aprilie 1979, pronuntata în Cauza Sunday Times contra
Regatului Unit, a decis ca „[...] cetateanul trebuie sa dispuna de
informatii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat si sa
fie capabil sa prevada, într-o masura rezonabila, consecintele care pot aparea
dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie sa fie, în acelasi timp,
accesibila si previzibila".
III. In fine, în ceea ce priveste teza a treia a art.
21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea
constata ca, stabilind ca cererea de revizuire se solutioneaza de urgenta si cu
precadere, textul da expresie caracteristicii generale a procedurii în
contencios administrativ, anume cea a celeritatii, trasatura specifica tuturor
fazelor procesului desfasurat potrivit normelor procedurale stabilite de Legea
nr. 554/2004. Aceste prevederi sunt în deplina concordanta cu dispozitiile
constitutionale ale art. 21 care consacra dreptul de acces liber la justitie si
dreptul la un proces echitabil, judecat într-un termen rezonabil. De asemenea,
nu se poate retine nici încalcarea art. 24 din Legea fundamentala care
garanteaza dreptul la aparare.
IV. Curtea observa ca, prin Decizia nr. 675 din 12 iunie
2008, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 474 din 27
iunie 2008, precum si prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009, publicata în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, a respins
ca neîntemeiata exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 21 alin.
(2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, respectiv a art. 21
din aceeasi lege. Cu acele prilejuri, examinarea constitutionalitatii acestora
a fost însa realizata de instanta de contencios constitutional din perspectiva
unor critici care nu accentuau deficientele semnalate prin prezenta motivare a
exceptiei având acelasi obiect. De aceea, reconsiderarea solutiei pronuntate
prin deciziile mentionate se justifica prin noutatea argumentelor aduse în
sprijinul admiterii exceptiei, care au fost subliniate si îmbogatite si de
înalta Curte de Casatie si Justitie - Sectia de contencios administrativ si
fiscal în opinia exprimata cu privire la constitutionalitatea textului de lege
criticat în prezenta cauza.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit.A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUTIONALA
In numele legii
DECIDE:
I. Admite exceptia de neconstitutionalitate a
prevederilor art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, ridicata de Societatea Comerciala „Reutil" -
S.A. din Brasov în Dosarul nr. 4.350/1/2009 al Inaltei Curti de Casatie si
Justitie - Sectia de contencios administrativ si fiscal.
II. Respinge, ca neîntemeiata, exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) teza întâi si a treia
din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ridicata de acelasi autor
în acelasi dosar al aceleiasi instante.
Definitiva si general obligatorie.
Decizia se comunica presedintilor celor doua Camere ale
Parlamentului si Guvernului.
Pronuntata în sedinta publica din data de 9 decembrie
2010.
PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Valentina Barbateanu