DECIZIE Nr.
1601 din 9 decembrie 2010
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 50 din Legea-cadru nr. 330/2009
privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 91 din 4 februarie 2011
Augustin Zegrean -
preşedinte
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar -judecător
Mircea Ştefan Minea -judecător
Iulia Antoanella Motoc -judecător
Ion Predescu -judecător
Puskas Valentin Zoltan
-judecător
Tudorel Toader -judecător
Benke Karoly -
magistrat-asistent-şef
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public,
procuror Carmen-Cătălina Gliga.
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 50 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, excepţie
ridicată din oficiu de către Tribunalul Gorj - Secţia contencios administrativ
şi fiscal în Dosarul nr. 9.362/95/2009.
La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de
care procedura de citare este legal îndeplinită.
Preşedintele dispune a se face apelul si în dosarele
nr. 1.944D/2010, nr. 1.945D/2010, nr. 2.325D/2010 şi nr. 3.256D/2010, având ca
obiect o excepţie de neconstituţionalitate identică cu cea ridicată în Dosarul nr.
1.575D/2010, excepţie ridicată din oficiu de către Tribunalul Gorj - Secţia
contencios administrativ si fiscal în dosarele nr. 9.363/95/2009, nr. 9.361/95/2009, nr. 9.360/95/2009 si nr. 9.394/95/2009.
La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de
care procedura de citare este legal îndeplinită.
Curtea, având în vedere obiectul excepţiilor de
neconstituţionalitate ridicate în dosarele sus-menţionate, din oficiu, pune în
discuţie conexarea dosarelor nr. 1.944D/2010, nr. 1.945D/2010, nr. 2.325D/2010
si nr. 3.256D/2010 la Dosarul nr. 1.575D/2010.
Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu
măsura conexării.
Curtea, în temeiul dispoziţiilor art. 53 alin. (5) din
Legea nr. 47/1992, dispune conexarea dosarelor nr. 1.944D/2010, nr.
1.945D/2010, nr. 2.325D/2010 şi nr. 3.256D/2010 la Dosarul nr. 1.575D/2010,
care este primul înregistrat.
Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii
acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care apreciază că
excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, reluând, în esenţă,
considerentele care au stat la baza Deciziei nr. 1.250 din 7 octombrie 2010. In
acest sens se arată că temeiul încheierii, modificării sau încetării
contractelor de muncă se regăseşte în lege; totodată, legiuitorul este în drept
să redimensioneze politica bugetară în materie de cheltuieli de personal, având
deplina libertate să elimine, să modifice sau să acorde noi sporuri, din moment
ce acestea nu reprezintă un drept fundamental. Se mai arată că hotărârea
judecătorească nu reprezintă un act de legiferare.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările
dosarelor, constată următoarele:
Prin încheierile din 19 februarie 2010 şi 27 aprilie
2010, pronunţate în dosarele nr. 9.362/95/2009, nr. 9.363/95/2009, nr.
9.361/95/2009, nr. 9.360/95/2009 şi nr. 9.394/95/2009, Tribunalul Gorj -
Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu
excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 50 din Legea-cadru nr.
330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice,
excepţie ridicată din oficiu în cauze având ca obiect soluţionarea unor
litigii de muncă.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se arată, în esenţă, că legiuitorul, fără încălcarea prevederilor
art. 15 alin. (2) din Constituţie, nu poate dispune prin Legea-cadru nr.
330/2009 asupra unor drepturi salariale dobândite în temeiul unei hotărâri
judecătoreşti. Se mai susţine că această lege „trebuie să producă efecte doar
pentru viitor cu referire la raporturile juridice care se nasc, se modifică sau
se sting sub imperiul acestei legi, neputându-se în consecinţă face aplicaţia
efectelor legii asupra unor raporturi juridice născute şi stinse sub imperiul
legii vechi, drepturile funcţionarului public obţinute aşadar anterior rămânând
valabil câştigate la momentul apariţiei legii". Se apreciază că dispoziţia
legală criticată suprimă efectele pe care un act juridic civil este susceptibil
să le producă. De asemenea, se susţine că textul legal criticat nesocoteşte
prezumţia absolută a autorităţii de lucru judecat, „dând naştere tocmai la ceea
ce această prezumţie şi principiul neretroactivităţii au urmărit să evite,
adică nesiguranţă şi tulburări în circuitul civil".
Se consideră că, prin eliminarea suplimentelor şi
sporului prevăzute de art. 50 din Legea-cadru nr. 330/2009, este încălcat şi
dreptul la muncă. Se apreciază că sunt încălcate şi prevederile art. 1
paragraful 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale, întrucât drepturile salariale câştigate
printr-o hotărâre judecătorească reprezintă un bun, astfel încât suprimarea
lor, mai exact a sporului de mobilitate, echivalează cu o expropriere contrară
prevederilor art. 44 alin. (3) din Constituţie.
In fine, se susţine că este încălcat şi art. 6
paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, întrucât statul, prin adoptarea prevederilor legale criticate,
refuză să execute o hotărâre judecătorească.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr.
47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima
punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.
Guvernul, în dosarele
nr. 3.256D/2010 şi nr. 2.325D/2010, apreciază că excepţia de
neconstituţionalitate este inadmisibilă, întrucât critica de
neconstituţionalitate pune în discuţie modalitatea de interpretare a
prevederilor art. 50 din Legea nr. 329/2009. In celelalte dosare, Guvernul nu a
comunicat punctul său de vedere.
Avocatul Poporului, în
Dosarul nr. 1.575D/2010, consideră că textul criticat este constituţional. In
celelalte dosare, Avocatul Poporului nu a comunicat punctul său de vedere.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierile de
sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele
întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile
legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.
47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze prezenta excepţie.
Obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 50 din Legea-cadru nr.
330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 noiembrie
2009, care au următorul cuprins:
„La 3 zile de la data publicării prezentei legi în
Monitorul Oficial al României, Partea I, încetează următoarele drepturi salariale suplimentare stabilite
prin acte juridice în favoarea personalului autorităţilor şi instituţiilor publice:
a) suplimentul postului
şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare;
b) sporul de mobilitate."
Se susţine, în esenţă, că dispoziţiile legale criticate
încalcă prevederile constituţionale ale art. 15 alin. (2) privind
neretroactivitatea legii, art. 41 alin. (1) privind dreptul la muncă, art. 44
privind dreptul de proprietate privată şi ale art. 53 privind restrângerea
exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Totodată, în susţinerea
excepţiei sunt invocate şi prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru
apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind dreptul la
un proces echitabil şi ale art. 1 paragraful 1 din Protocolul adiţional la
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale
privind protecţia proprietăţii.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
constată următoarele:
I. Critica de
neconstituţionalitate cu privire la pretinsa încălcare a prevederilor
constituţionale ale art. 15 alin. (2) este neîntemeiată.
In accepţiunea autorului excepţiei, în sistemul
personalului plătit din fonduri publice, cuantumul salariului stabilit prin
contractul individual de muncă sau prin decizia de numire a personalului
contractual, respectiv a funcţionarului public, în conformitate cu legea în
vigoare la momentul respectiv, nu poate fi modificat printr-o lege ulterioară.
In primul rând, se face abstracţie de faptul că tot
acest personal este plătit din fonduri publice, ceea ce înseamnă că aceste
contracte individuale de muncă şi decizii de numire prin care este consfinţit
salariul/indemnizaţia/solda sunt încheiate sau emise cu respectarea şi în
temeiul prevederilor legii în vigoare la acel moment. Prin urmare, toate aceste
acte juridice sunt subsecvente legii şi se supun acesteia; prevederile lor nu
au existenţă de sine stătătoare, ci sunt guvernate de lege, angajatorul
acţionând în baza şi temeiul legii, neavând o putere discreţionară în
stabilirea drepturilor salariale.
In al doilea rând, sistemul public de salarizare
vizează retribuirea tuturor categoriilor de personal din sfera publică, iar
criteriul esenţial pe care legiuitorul îl are în vedere în determinarea
cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei diferitelor categorii de personal
este existenţa unei anumite omogenităţi între atribuţiile şi îndatoririle subiectelor
care alcătuiesc respectivele categorii. Prin urmare, sistemul de salarizare nu
este conceput ca, în funcţie de data angajării/numirii în funcţie, să se
stabilească drepturi salariale diferite pentru persoane care ocupă un post
identic, ci, din contră, pentru obligaţii de serviciu identice rezultă un
salariu identic. Legiuitorul, în schimb, este îndrituit să acorde drepturi
salariale suplimentare - sporuri, adaosuri, suplimente,
stimulente - în funcţie de criterii obiective legate
de vechimea în muncă, în specialitate, de compensare a unor neajunsuri de fapt
rezultate din situaţia concretă a postului ocupat, dar niciodată beneficiul
acestor sporuri nu poate fi acordat diferenţiat în funcţie de data angajării.
Data angajării vizează numai momentul de la care încep a fi acordate aceste
drepturi suplimentare, însă nu are nicio relevanţă în stabilirea drepturilor
băneşti atunci când legiuitorul decide să suprime sporul respectiv. In caz
contrar s-ar ajunge la situaţii inadmisibile, când, în cadrul aceleiaşi
categorii de personal, angajaţii ar fi plătiţi diferit în funcţie de jocul
sporurilor sau al reaşezărilor salariale realizate de-a lungul timpului.
Instanţa de judecată care a ridicat excepţia de
neconstituţionalitate confundă principiile pe care se aşează dreptul public cu
cele specifice dreptului privat. In sfera publică,
salariile/indemnizaţiile/soldele sunt stabilite în baza legii [a se vedea, în
acest sens, şi art. 157 alin. (2) din Codul muncii], ca act al legiuitorului
originar sau delegat; legea este cea care oferă angajatorului public o marjă
privind acordarea anumitor sporuri specifice, acesta neavând competenţa de a
acorda drepturi salariale numai în baza şi în temeiul unei manifestări
discreţionare de voinţă. Manifestarea sa de voinţă este condiţionată şi
totodată limitată de lege. Insă, atunci când legea diminuează cuantumul
sporurilor sau le suprimă, contractul individual de muncă nu trebuie renegociat
prin întâlnirea voinţei concordante a celor 2 cocontractanţi pentru a se aplica
noile prevederi legale.
Cu privire la momentul intrării în vigoare a
prevederilor legale criticate, se constată că acestea au intrat în vigoare la
data de 12 noiembrie 2009 şi se aplică întregului personal bugetar căruia i se
acorda sporul sau suplimentele respective în temeiul reglementărilor legale
anterioare. Instanţa judecătorească, în mod evident, greşeşte atunci când
susţine că aceste prevederi legale se pot aplica numai persoanelor
angajate/numite după data intrării în vigoare a legii. Aceste raporturi juridice
nu sunt încheiate, ci sunt născute sub imperiul legii vechi şi se află în curs
de executare. Dreptul salarial este unul lunar, iar cuantumul său nu este
prestabilit illo tempore de legea de salarizare sub care a fost emis
actul iniţial prin care angajatul a intrat în raporturi de muncă. Raportul
juridic ar fi însă încheiat doar dacă raportul de muncă a încetat înainte de
intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009. Insă, în cazul de faţă, eroarea
instanţei de judecată este cu atât mai surprinzătoare cu cât raporturile de
muncă, începând cu data de 12 noiembrie 2009 şi până la încetarea acestora,
sunt în curs de desfăşurare.
In logica instanţei de judecată ar însemna că o
majorare salarială, de asemenea, nu poate fi aplicată în temeiul legii, pe
motiv de retroactivitate, întrucât contractul individual de muncă sau decizia
de numire au fost date sub imperiul altor legi de salarizare, care nu acordau
creşteri salariale. Prin urmare, conform principiului tempus
regit actum, categoriile de personal ar fi îndreptăţite
numai la prestaţiile salariale în vigoare la momentul încheierii raportului de
muncă. Or, o atare concluzie nu poate duce decât la demonstrarea modului greşit
în care este aplicat sau înţeles principiul menţionat; este evident că
prestaţiile salariale acordate şi primite în temeiul legii vechi rămân
câştigate, însă, odată cu intrarea în vigoare a legii noi, cuantumul
salariului/indemnizaţiei/soldei este guvernat de această din urmă lege.
Curtea observă că invocarea art. 969 din Codul civil
poate fi făcută în raporturile dintre angajatorul public şi angajat numai
într-o anumită măsură, respectiv numai cu privire la cuantumurile sau marja în
interiorul cărora legiuitorul permite angajatorului public să aibă o anumită
independenţă decizională. Insă, în măsura în care legea elimină sporurile pe
care chiar angajatorul le putea acorda chiar în temeiul legii, acordarea ulterioară a acestora nu se va
realiza decât cu încălcarea legii.
Nu în ultimul rând, optica
instanţei de judecată ar duce permanent la ultraactivitatea legii vechi, ceea
ce nu ar permite aplicarea legii noi în câmpul său propriu de activitate, şi
anume pentru raporturile juridice de muncă aflate în curs, ci s-ar aplica numai
cu privire la raporturile de muncă ce se vor naşte în viitor, după intrarea în
vigoare a legii noi de salarizare.
Autoritatea de lucru judecat de care se bucură o
hotărâre judecătorească în ceea ce priveşte obligarea autorităţii publice la
plata unui spor este una absolută pe toată durata de aplicare a prevederii
legale în baza căreia subzistă o atare obligaţie a autorităţii publice.
Incetarea obligaţiei legale de plată a sporului este determinată de survenirea
unui eveniment legislativ care suprimă textul în baza căruia a fost acordat
sporul în cauză, aspect ce nu contravine cu nimic autorităţii lucrului judecat
văzut ca garanţie a principiului neretroactivităţii legii.
II. Cu referire la critica de neconstituţionalitate
care vizează pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 41 alin. (1) din
Constituţie, Curtea observă că, în jurisprudenţa sa, a reţinut prin Decizia nr.
1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, şi
Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, că dreptul la muncă este un drept complex
care include şi dreptul la salariu.
De asemenea, prin Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie
2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010, Curtea a
arătat că „statul are deplina legitimitate constituţională de a acorda sporuri,
stimulente, premii, adaosuri la salariul de bază personalului plătit din
fonduri publice, în funcţie de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, «ci
drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi
salariile de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate
diferenţia în funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate
modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula»
(Decizia Curţii Constituţionale nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8
martie 2006)".
Prin urmare, aceste sporuri, stimulente, adaosuri
acordate la salariul/indemnizaţia/solda de bază nu
intră în sfera de protecţie a art. 41 alin. (1) din Constituţie. Astfel, chiar
dacă legiuitorul suprimă un astfel de drept salarial suplimentar nu angajează incidenţa art. 41 alin. (1) din
Constituţie. De aceea, acest text constituţional nu are incidenţă în cauză.
III. Cu referire la pretinsa
încălcare a dispoziţiilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale, sub aspectul executării hotărârii
judecătoreşti, Curtea constată următoarele:
- obligarea angajatorului prin
hotărâre judecătorească la plata unui anumit spor prevăzut de lege nu
echivalează cu transformarea hotărârii judecătoreşti în izvor de drept în
sistemul constituţional românesc;
- obligaţia angajatorului la plata unui anumit spor
constatată prin hotărâre judecătorească se întinde atât timp cât subzistă
temeiul legal care a stat la baza pronunţării hotărârii;
- pe toată perioada de timp cât temeiul legal în baza
căruia a fost pronunţată hotărârea judecătorească subzistă, autorităţile
publice sunt obligate să execute întocmai hotărârea judecătorească ce consfinţeşte
dreptul subiectiv al persoanei îndrituite;
- după ce temeiul legal în baza
căruia a fost pronunţată hotărârea judecătorească a fost modificat sau abrogat,
începând cu data intervenirii evenimentului legislativ menţionat, autoritatea
publică urmează să acorde sporul corespunzător potrivit noului cadru normativ
existent.
Toate cele de mai sus se impun prin prisma faptului că
în sistemul constituţional românesc hotărârea judecătorească pronunţată de
instanţele judecătoreşti ordinare nu constituie un izvor formal al dreptului
constituţional. Prin urmare, nu se poate susţine că statul îşi încalcă
obligaţia de a executa întocmai obligaţiile care decurg din prevederile art. 6
din Convenţie.
IV. Cu privire la pretinsa
încălcare a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie, Curtea
observă că drepturile salariale suplimentare sunt protejate de acest text,
fiind interese patrimoniale; însă acest text convenţional nu se opune
competenţei legiuitorului de a reforma sistemul de salarizare, de a reaşeza
bazele de calcul, coeficienţii sau valorile de referinţă. Astfel, protecţia
acordată drepturilor salariale suplimentare prin art. 1 din Protocolul
adiţional la Convenţie şi art. 44 din Constituţie se întinde în timp atât cât
subzistă temeiul şi baza legală a acordării lor.
Mai mult, includerea sporului în salariul/indemnizaţia
sau solda de bază nu are drept efect o eventuală obligaţie a statului ca în
temeiul art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie, pe lângă această
reaşezare cu caracter salarial, să acorde în continuare şi plata distinctă a
sporului, o atare interpretare fiind inadmisibilă.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11
alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Respinge ca neîntemeiată excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 50 din Legea-cadru nr. 330/2009
privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, excepţie
ridicată din oficiu de către Tribunalul Gorj - Secţia contencios administrativ
si fiscal în dosarele acestuia nr. 9.362/95/2009, nr. 9.363/95/2009, nr.
9.361/95/2009, nr. 9.360/95/2009 si nr. 9.394/95/2009.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 9 decembrie
2010.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Benke Karoly