DECIZIE Nr.
1555 din 17 noiembrie 2009
referitoare la exceptia de
neconstitutionalitate a prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr.
94/2009 pentru asigurarea continuitatii activitatii unor structuri din cadrul
aparatului de lucru al Guvernului
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 916 din 28 decembrie 2009
Ioan Vida -
preşedinte
Nicolae Cochinescu -judecător
Aspazia Cojocaru -judecător
Acsinte Gaspar
-judecător
Petre Lăzăroiu
-judecător
Ion Predescu
-judecător
Puskas Valentin Zoltan -judecător
Tudorel Toader
-judecător
Augustin Zegrean -judecător
Carmen-Cătălina Gliga - procuror
Claudia-Margareta Krupenschi -
magistrat-asistent
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de
neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
94/2009 pentru asigurarea continuităţii activităţii unor structuri din cadrul
aparatului de lucru al Guvernului, excepţie ridicată direct de Avocatul
Poporului.
La apelul nominal răspunde, pentru Avocatul Poporului,
doamna Bianca Drăghici, expert pentru probleme juridice, cu delegaţie depusă la
dosar.
Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii
acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care solicită admiterea
excepţiei de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
94/2009, reiterând aceleaşi argumente expuse în motivarea scrisă ce însoţeşte
adresa de sesizare a Curţii Constituţionale.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de
respingere ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate. Arătând, mai
întâi, că şi Guvernul este o autoritate cu atribuţii de legiferare, chiar dacă
prin delegare menţionează că situaţia extraordinară care justifică adoptarea
actului normativ examinat este cea la care se face referire în preambulul
acestuia, constând în necesitatea asigurării, până la o viitoare reglementare
în materie, a continuităţii activităţii unor structuri din cadrul aparatului de
lucru al Guvernului. Totodată, contrar susţinerilor autorului excepţiei,
dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 94/2009 nu reglementează
atribuţii ale Corpului de control al primului-ministru care să vizeze
instituţii fundamentale ale statului, deoarece, chiar dacă enumerate exhaustiv,
acele autorităţi şi instituţii administrative menţionate se caracterizează
printr-o relaţie de subordonare şi colaborare în cadrul activităţii specifice
administrative. Cât priveşte relaţia dintre activitatea de control a Corpului
de control al primului-ministru şi cea a Curţii de Conturi desfăşurată prin
Autoritatea de audit, reprezentantul Ministerului Public susţine că aceasta nu
este caracterizată prin subordonare a primei instituţii faţă de cea din
structura aparatului de lucru al Guvernului, din moment ce rezultatul
controlului efectuat de aceasta din urmă se concretizează într-o notă de
informare, care are menirea, aşadar, de a informa, şi nu de a trasa noi sarcini
sau obligaţii Curţii de Conturi.
CURTEA,
având în vedere actele si lucrările dosarului, retine
următoarele:
Cu Adresa nr. 8.803 din 17 septembrie 2009, Curtea
Constituţională a fost sesizată direct de Avocatul Poporului cu excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
94/2009 pentru asigurarea continuităţii activităţii unor structuri din cadrul
aparatului de lucru al Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 602 din 31 august 2009, în temeiul art. 146 lit. d)
teza a doua din Constituţie.
In motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Avocatul Poporului arată, în esenţă, că, prin dispoziţiile sale,
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2009 exprimă o tendinţă de concentrare
a puterii în mâna Guvernului şi reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa
Parlamentului de unică autoritate legiuitoare. In acest sens, susţine
următoarele:
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2009 cuprinde
prevederi referitoare la organizarea unor structuri ale aparatului de lucru al
Guvernului, cum ar fi Corpul de control al primului-ministru sau Departamentul
pentru Lupta Antifraudă. In baza atribuţiilor principale reglementate de art. 6
alin. (4) din ordonanţă, Corpul de control al primului-ministru exercită
atribuţii de control general şi coordonare asupra tuturor entităţilor publice,
care, la rândul lor, exercită atribuţii de control (spre exemplu, Curtea de
Conturi), subordonând astfel toate aceste entităţi Guvernului, cu nesocotirea
atât a principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor în
stat, cât şi a statutului constituţional şi legal care conferă autonomie
funcţională fiecăreia dintre aceste entităţi publice. Or, „este în afara
ordinii constituţionale ca o autoritate situată pe o treaptă inferioară în
ierarhia constituţională să controleze o autoritate situată pe o treaptă
superioară a ierarhiei constituţionale", aceasta fiind expresia ingerinţei
puterii executive în activitatea legislativului. Mai mult, actul normativ
criticat nu precizează care sunt aceste instituţii şi autorităţi publice
centrale, de aici putându-se înţelege că pot fi controlate toate
instituţiile şi autorităţile publice centrale. Or, o asemenea reglementare,
tocmai prin generalitatea sa, devine imprecisă, neclară şi poate genera
confuzii de interpretare şi aplicare.
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2009 încalcă
şi prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, prin aceea că nu este
justificată din perspectiva unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu
poate fi amânată. Necesitatea continuării activităţilor structurilor din
cadrul aparatului de lucru al Guvernului, ca urmare a constatării, prin Decizia
Curţii Constituţionale nr. 1.039/2009 a neconstituţionalităţii Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 3/2009 pentru modificarea şi completarea unor acte
normative referitoare la organizarea şi funcţionarea unor structuri din cadrul
aparatului de lucru al Guvernului, nu poate fi acceptată drept justificare a
urgenţei reglementării şi semnifică, pe de altă parte, perpetuarea stării de
neconstituţionalitate deja sancţionată de Curtea Constituţională. De asemenea,
actul normativ atacat nu învederează o situaţie extraordinară, întrucât
reglementări cuprinse la art. 1 din acesta, privind cadrul organizatoric al
aparatului de lucru al Guvernului, erau deja prevăzute la momentul emiterii
ordonanţei criticate în Ordonanţa Guvernului nr. 32/1998, structurile
reglementate prin aceasta fiind, în unele cazuri, noi doar prin denumire.
Totodată, prin Decizia nr. 421/2007, Curtea Constituţională a statuat că „urgenţa
reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare,
reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de
legiferare". Or, autorul excepţiei arată că ia data de 27 iulie 2009 s-a
depus la Camera Deputaţilor, în regim de urgenţă, un proiect de lege privind
unele măsuri pentru organizarea şi funcţionarea aparatului de lucru al
Guvernului, precum şi a altor autorităţi ale administraţiei publice centrale,
proiect de lege care cuprinde aceleaşi atribuţii pentru Corpul de control al
primului-ministru ca în ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nr. 3/2009 şi nr.
94/2009. Acest proiect se află în procedură de adoptare şi este necesară
finalizarea acestei proceduri, pentru a se respecta rolul Parlamentului de
unică autoritate legiuitoare a ţării, consfinţit de art. 61 din Constituţie.
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2009, prin
art. 6 alin. (4) lit. n), intervine în organizarea şi funcţionarea unei
instituţii fundamentale a statului - Curtea de Conturi a României - şi
nesocoteşte astfel prevederile art. 115 alin. (6) şi ale art. 140 din
Constituţie. Dispoziţiile legale indicate prevăd atribuţia Corpului de control
al primului-ministru de a propune măsuri de corectare a disfuncţionalitaţilor
şi încălcării legilor în vigoare, sesizate în activitatea de control, pe care
le înaintează primului-ministru sau, după caz, ministerelor de resort, şi de a
transmite, când se impune, sesizări către organele de urmărire penală sau către
Curtea de Conturi, pentru a se stabili prejudiciile şi răspunderea penală, dacă
este cazul. Astfel se recunoaşte, practic, dreptul Guvernului, prin Corpul de
control al primului-ministru, de a trasa sarcini şi atribuţii Curţii de
Conturi, stabilind anumite activităţi pe care aceasta să le desfăşoare.
Alin.(5) şi (6) ale art. 6 din ordonanţa de urgenţă impun, într-un mod
redundant, una şi aceeaşi obligaţie a autorităţilor şi instituţiilor publice de
a pune la dispoziţie informaţiile solicitate şi de a acorda sprijin pentru
realizarea misiunii de control, ceea ce aşază din nou, sub autoritatea
Guvernului, toate entităţile publice cu atribuţii de control, inclusiv Curtea
de Conturi. De asemenea, art. 7 alin. (4) din ordonanţa criticată stabileşte
atribuţii ale Departamentului pentru Lupta Antifraudă în domeniul controlului
fondurilor provenite din asistenţa financiară acordată de Uniunea Europeană
României, ceea ce încalcă rolul de control al Curţii de Conturi, exercitat,
prin Autoritatea de audit, asupra resurselor financiare de provenienţă
comunitară. Practic, cele două structuri din aparatul de lucru al Guvernului
devin, prin efectul ordonanţei atacate, instituţii fundamentale şi prin aceasta
se adaugă la Constituţie. In concluzie, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
94/2009 afectează, pe de o parte, statutul constituţional al Curţii de Conturi,
consacrat de art. 140 din Legea fundamentală - instituţie fundamentală a
statului, aflată exclusiv sub control parlamentar - şi regimul său juridic
stabilit, potrivit art. 73 alin. (3) lit. I) din Constituţie, prin lege
organică (şi care nu poate fi prejudiciat pe calea unei ordonanţe de urgenţă),
precum şi raporturile, pe de altă parte, dintre cele două autorităţi
fundamentale ale statului, care trebuie să fie guvernate de principiul
constituţional al separaţiei puterilor şi echilibrului puterilor.
Potrivit dispoziţiilor art. 32-33 din Legea nr.
47/1992, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale
Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire
la excepţia de neconstituţionalitate ridicată.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra
excepţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând excepţia de neconstituţionalitate ridicată
direct de Avocatul Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor,
susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale
criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992,
reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi
ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 32 din Legea nr. 47/1992, să
soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
94/2009 pentru asigurarea continuităţii activităţii unor structuri din cadrul
aparatului de lucru al Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 602 din 31 august 2009. Avocatul Poporului menţionează, în
special, următoarele dispoziţii legale din actul criticat:
- Art. 6 alin. (4) lit. a), k), I), m) şi n): „(4)
Corpul de control al primului-ministru îndeplineşte următoarele atribuţii
principale:
a) în vederea realizării funcţiei de autoritate a
Guvernului, controlează şi urmăreşte activitatea ministerelor, agenţiilor,
autorităţilor administraţiei publice locale, serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, instituţiilor publice, oficiilor, departamentelor, comisiilor,
regiilor autonome, societăţilor comerciale, companiilor şi societăţilor
naţionale, instituţiilor financiar-bancare, cu capital de stat integral sau
majoritar, precum şi dacă activitatea acestora se desfăşoară cu respectarea
politicilor interne şi a obligaţiilor impuse de lege, regulamente şi proceduri;
(...)
k) exercită controlul asupra activităţii
autorităţilor şi instituţiilor publice centrale, stabilit prin sarcina încredinţată
de Guvern sau dispus de primul-ministru;
l) urmăreşte implementarea politicilor şi
strategiilor în domeniul controlului;
m) coordonează şi controlează aplicarea de către
entităţile cu atribuţii de control a prevederilor actelor normative care reglementează
controlul şi conduita personalului cu atribuţii de control la nivelul
administraţiei publice centrale;
n) propune măsuri de corectare a
disfuncţionalitaţilor şi a încălcărilor legilor în vigoare, sesizate în
activitatea de control, pe care le înaintează primului-ministru sau, după caz,
ministerelor de resort, şi transmite, când se impune, sesizări către organele
de urmărire penală sau către Curtea de Conturi, pentru a se stabili
prejudiciile şi răspunderea penală, dacă este cazul; (...)."
-Art. 6 alin. (5) şi (6): „(5) In realizarea
atribuţiilor de control, autorităţile şi instituţiile publice, precum şi
operatorii economici vizaţi au obligaţia să pună la dispoziţia reprezentanţilor
Corpului de control al primului-ministru documentele şi informaţiile în
termenul solicitat. Refuzul nejustificat atrage răspunderea administrativă,
civilă sau penală, după caz, a persoanei vinovate.
(6) Instituţiile cu atribuţii de control din cadrul
administraţiei publice centrale şi locale au obligaţia, la solicitarea Corpului
de control al primului-ministru, să pună la dispoziţie informaţiile solicitate
şi să acorde sprijin pentru realizarea misiunii de control."
-Art. 7 alin. (4): „(4) Departamentul are
următoarele atribuţii principale:
a) asigură coordonarea luptei antifraudă şi
protejarea efectivă şi echivalentă a intereselor financiare ale Uniunii
Europene în România;
b) efectuează controlul obţinerii, derulării şi
utilizării fondurilor provenite din asistenţa financiară acordată României
de Uniunea Europeană, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente, în
vederea identificării de nereguli, având şi calitatea de organ de constatare,
în sensul prevederilor art. 214 din Codul de procedură penală, în privinţa
fraudelor ce afectează interesele financiare ale Uniunii Europene în România;
c) efectuează acţiuni de control în vederea
descoperirii fraudelor ce aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii
Europene în România, prin diminuarea ilegală a resurselor proprii înscrise în
bugetul general al Uniunii Europene, având calitatea de organ de constatare, în
sensul art. 214 din Codul de procedură penală;
d) asigură şi facilitează cooperarea dintre
instituţiile naţionale implicate în protecţia intereselor financiare ale
Uniunii Europene în România, precum şi dintre acestea şi Oficiul European de
Luptă Antifraudă şi autorităţile publice relevante din celelalte state membre
ale Uniunii Europene;
e) iniţiază, prin Secretariatul General al
Guvernului, şi avizează proiecte de acte normative privind protecţia
intereselor financiare ale Uniunii Europene în România;
f) culege, analizează şi prelucrează datele în
scopul realizării analizelor relevante în domeniul protecţiei intereselor
financiare ale Uniunii Europene în România;
g) elaborează şi coordonează programe de
perfecţionare, stagii de pregătire şi instruire în domeniul luptei antifraudă;
h) îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin
acte normative sau prin decizii ale primului-ministru."
In opinia Avocatului Poporului, Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 94/2009 contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 1
alin. (4) referitoare la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor -
legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei
constituţionale, ale art. 115 alin. (4) privind condiţiile în care Guvernul
poate adopta ordonanţe de urgenţă, ale art. 115 alin. (6) teza a doua, potrivit
căreia ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale
ale statului şi ale art. 140 - Curtea de Conturi.
Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea
Constituţională constată că aceasta urmează să fie admisă pentru cele ce se vor
arăta în continuare:
Potrivit preambulului Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 94/2009 pentru asigurarea continuităţii activităţii unor structuri
din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, acest act normativ a fost adoptat
ca urmare a pronunţării de către Curtea Constituţională a Deciziei nr. 1.039
din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582
din 21 august 2009, prin care, în cadrul controlului de constituţionalitate apriori,
Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 3/2009 pentru
modificarea şi completarea unor acte normative referitoare la organizarea şi
funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului a fost
declarată ca fiind neconstituţională. In lipsa unei reglementări care să vizeze
funcţionarea acestor structuri, Guvernul a adoptat Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 94/2009, preluând, cu unele excepţii, prevederile cuprinse în
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 3/2009. Datorită acestor împrejurări de
natură să motiveze urgenţa adoptării, această reglementare nu poate fi amânată
şi constituie, totodată, o situaţie extraordinară, fiind îndeplinite, în opinia
legiuitorului delegat, condiţiile cerute de art. 115 alin. (4) din Constituţie.
In ceea ce priveşte condiţiile cuprinse la art. 115
alin. (4) din Legea fundamentală referitoare la emiterea unei ordonanţe de
urgenţă, invocate de autorul excepţiei, Curtea Constituţională a statuat în
jurisiprudenţa sa, de exemplu Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, că pentru
îndeplinirea acestora este necesară existenţa unei stări de fapt obiective,
cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un
interes public. Cu privire la criteriul obiectiv necesar pentru aprecierea
situaţiei extraordinare, Curtea a reţinut, cu prilejul pronunţării Deciziei nr.
255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
511 din 16 iunie 2005, că „invocarea elementului de oportunitate, prin
definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă
determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie
extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi
univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de
oportunitate (...). Intrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili,
afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin
convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter
arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea
delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de
constituţionalitate - situaţia extraordinară -, a cărui respectare este
prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic, sustras unui atare
control, ceea ce ar fi inadmisibil". Totodată, cu prilejul pronunţării
Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constituţională a statuat că „urgenţa
reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare,
reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de
legiferare".
Examinând preambulul ordonanţei de urgenţă criticate,
Curtea observă că existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu
poate fi amânată şi urgenţa acesteia sunt justificate de Guvern prin faptul că
structurile din aparatul de lucru au în derulare o serie de activităţi derivate
din atribuţiile stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 3/2009,
precum şi raporturi de muncă cu personalul angajat, că se află în
imposibilitatea de a asigura continuitatea activităţilor în vederea
îndeplinirii obligaţiilor asumate pe perioada funcţionării acestora.
Or, Curtea Constituţională constată că, deşi prin
Decizia nr. 1.039/2009 menţionată, Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 3/2009, şi deci inclusiv ordonanţa, a fost declarată ca fiind
neconstituţională, această împrejurare nu se poate constitui într-o situaţie
extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată. In urma pronunţării şi
publicării în Monitorul Oficial a acestei decizii, Guvernul a adoptat, în
termenul de 45 de zile prevăzut de art. 147 alin. (1) din Constituţie, un alt
act normativ - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2009 - punând de acord
prevederile din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 3/2009 ce au condus la constatarea
neconstituţionalităţii ei în întregime, însă menţinând aceeaşi manieră de
reglementare şi aceleaşi soluţii legislative de principiu cuprinse în ordonanţa
neconstituţională şi suspendate de drept în temeiul aceluiaşi art. 147 alin.
(1) din Legea fundamentală.
Curtea constată că soluţiile juridice cuprinse în
ordonanţa ce constituie obiectul controlului nu prezintă însă noutate absolută,
deoarece legislaţia existentă până la momentul adoptării acesteia reglementa
cadrul organizatoric al aparatului de lucru al Guvernului. Chiar în cuprinsul
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 94/2009 se face, de pildă, trimitere la
anexa nr. 1 la Ordonanţa Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului
demnitarului din administraţia publică centrală, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 42 din 30 ianuarie 1998, cu modificările şi
completările ulterioare, sau la Legea nr. 760/2001 de aprobare, cu modificări
şi completări, a Ordonanţei Guvernului nr. 32/1998, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 23 din 16 ianuarie 2002. Cadrul legislativ în
această materie este completat de o serie de alte acte normative, dintre care
pot fi enumerate: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 292/2000 pentru
stabilirea unor măsuri privind reorganizarea şi funcţionarea Secretarului
General al Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 706 din 29 decembrie 2000, aprobată cu modificări prin Legea nr. 255/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 133/2006 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Departamentului
pentru Afaceri Europene în subordinea primului-ministru, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 1.042 din 28 decembrie 2006, aprobată cu modificări
şi completări prin Legea nr. 102/2007, cu modificările ulterioare, Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 24/2007 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare
în cadrul administraţiei publice centrale, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 247 din 12 aprilie 2007, aprobată prin Legea nr.
98/2008, cu modificările şi completările ulterioare, sau Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea
aparatului de lucru al Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 270 din 23 aprilie 2007, aprobată cu modificări şi completări
prin Legea nr. 99/2008, cu modificările şi completările ulterioare.
Rezultă cu evidenţă numărul mare de acte normative ce
reglementează organizarea şi funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului
de lucru al Guvernului. Aşadar, motivarea urgenţei şi a situaţiei extraordinare
a cărei reglementare nu poate fi amânată, astfel cum este prezentată în
preambulul ordonanţei de urgenţă, nu poate fi primită din perspectiva
exigenţelor art. 115 alin. (4) din Constituţie, din moment ce pentru
continuarea activităţii unor structuri din aparatul de lucru al Guvernului,
derivate din atribuţiile stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
3/2009, precum şi a raporturilor de muncă cu personalul angajat, există cadru
legislativ adecvat, astfel încât activitatea, atribuţiile şi obligaţiile
acestora să poată continua. In plus, Guvernul ar fi trebuit să stăruie pentru
finalizarea proiectului de lege depus la Parlament pentru a fi dezbătut şi
adoptat în procedură de urgenţă, ceea ce ar fi condus la respectarea rolului
Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării, aşa cum acesta este
stabilit de art. 61 din Legea fundamentală.
In cadrul aceluiaşi control de conformitate a
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 94/2009 faţă de condiţiile
constituţionale referitoare la delegarea legislativă pe calea ordonanţei de
urgenţă, Curtea constată şi încălcarea art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală,
potrivit căruia „ordonanţele de urgenţă (...) nu pot afecta regimul
instituţiilor fundamentale ale statului".
Astfel, Curtea constată că prin competenţele conferite
de art. 6 Corpului de control al primului-ministru, Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 94/2009 „afectează" regimul juridic al Curţii de Conturi -
instituţie fundamentală a statului, în sensul prevederilor art. 115 alin. (6)
din Constituţie. Potrivit art. 6 alin. (4) lit. m) şi n) din aceasta, Corpul de
control ,,m) coordonează şi controlează aplicarea de către entităţile cu
atribuţii de control a prevederilor actelor normative care reglementează
controlul şi conduita personalului cu atribuţii de control la nivelul
administraţiei publice centrale; n) propune măsuri de corectare a disfuncţionalităţilor
şi a încălcărilor legilor în vigoare, sesizate în activitatea de control, pe
care le înaintează primului-ministru sau, după caz, ministerelor de resort, şi
transmite, când se impune, sesizări către organele de urmărire penală sau către
Curtea de Conturi, pentru a se stabili prejudiciile şi răspunderea penală, dacă
este cazul." Coroborând dispoziţiile citate cu cele ale art. 6 alin.
(9), conform cărora „Actele de control aprobate se transmit instituţiilor
vizate, care, în termen de 10 zile, au obligaţia de a comunica Corpului de
control al primului-ministru măsurile luate în condiţiile legii", rezultă
că actul normativ criticat instituie, practic, atribuţii ale Corpului de
control de natură să direcţioneze, să influenţeze activitatea Curţii de Conturi
a României, instituţie al cărei regim constituţional este consacrat de art. 140
din Legea fundamentală.
Potrivit art. 140 din Constituţie, Curtea de Conturi
face parte din instituţiile fundamentale ale statului, exercită controlul
asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor
financiare ale statului şi ale sectorului public, fiind, totodată, o instituţie
subordonată exclusiv Parlamentului, în faţa căruia prezintă anual un raport.
Or, atât substanţa juridică a normelor legale menţionate mai sus, cât şi
caracterul lor imperativ, conduc la ideea că şi Curtea de Conturi, ca şi
celelalte instituţii publice, cu sau fără activităţi de control, se află într-o
relaţie de subordonare faţă de Corpul de control al primului-ministru, ceea ce
este în contradicţie cu prevederile art. 140 din Constituţie.
Prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, Curtea
Constituţională a statuat că „natura Curţii de Conturi de instituţie
fundamentală a statului este deopotrivă subliniată de statutul constituţional
al acesteia, ca şi de faptul că organizarea şi funcţionarea sa, adică regimul
său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. I) din
Constituţie, prin lege organică". Aşa fiind, este neconstituţional ca
printr-o ordonanţă de urgenţă a Guvernului să se instituie, chiar şi indirect,
atribuţii ale Curţii de Conturi, deoarece regimul său juridic, adică
organizarea şi funcţionarea sa, se reglementează exclusiv prin lege organică.
Totodată, Curtea constată că prin această ordonanţă se
atribuie Corpului de control al primului-ministru competenţe de control asupra
tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice centrale, fără niciun fel de
distincţie. In acest sens, art. 6 alin. (4) lit. h) prevede atribuţia Corpului
de control de a monitoriza şi controla „modul în care se elaborează şi se
asigură transparenţa raportărilor periodice prezentate, conform reglementarilor
legale în vigoare, de către autorităţile administraţiei publice centrale, de instituţii
şi entităţi publice centrale şi servicii deconcentrate", iar alin.
(5) prevede că, „In realizarea atribuţiilor de control, autorităţile şi
instituţiile publice, precum şi operatorii economici vizaţi au obligaţia
să pună la dispoziţia reprezentanţilor Corpului de control al
primului-ministru documentele şi informaţiile în termenul solicitat. Refuzul
nejustificat atrage răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz,
a persoanei vinovate". Astfel, modalitatea vagă, imprecisă, de
redactare a normelor juridice menţionate, care vizează instituţii şi autorităţi
publice centrale în mod generic şi nu distinct, deschide posibilitatea ca în
această categorie să se înscrie, în lipsa oricărei precizări suplimentare, şi
instituţiile sau autorităţile publice al căror regim este reglementat în
Constituţie şi care exercită diferite funcţii în stat - legislativă sau
judecătorească. Or, conform art. 1 alin. (4) din Constituţie, „Statul se
organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor- legislativă,
executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei
constituţionale", astfel că supraordonarea activităţii Corpului de
control al primului-ministru, aflat în subordinea primului-ministru, tuturor
celorlalte instituţii şi entităţi publice centrale, inclusiv a celor de natură
constituţională, reprezintă o ingerinţă a puterii executive în activitatea
legislativului sau a puterii judecătoreşti.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.
146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al
art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată
direct de Avocatul Poporului şi constată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 94/2009 pentru asigurarea continuităţii activităţii unor
structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului sunt neconstituţionale.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului
şi Guvernului.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 17 noiembrie
2009.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi