DECIZIE Nr.
1415 din 4 noiembrie 2009
referitoare la obiectia de
neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii-cadru privind salarizarea unitara a
personalului platit din fonduri publice
ACT EMIS DE:
CURTEA CONSTITUTIONALA
ACT PUBLICAT IN:
MONITORUL OFICIAL NR. 796 din 23 noiembrie 2009
In temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din
Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea
şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 26 septembrie
2009, un grup de 62 de deputaţi şi 27 de senatori, aparţinând Grupului
parlamentar al Partidului Naţional Liberal, a solicitat Curţii Constituţionale
să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Legii-cadru privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată
la Curtea Constituţională sub nr. J5.482 din 28 septembrie 2009 si constituie
obiectul Dosarului nr. 7.470A/2009.
La sesizare a fost anexată lista cuprinzând semnăturile
celor 62 de deputaţi şi 27 de senatori, şi anume: Cristian Mihai Adomniţei,
Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Mihai Banu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Emil
Bostan, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Cristian-lon
Burlacu, Mihăiţă Calimente, Mircea Cazan, Daniel Chiţoiu, Tudor-Alexandru
Chiuariu, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai-Aurel
Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu Fenechiu, Gheorghe
Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ştefania
Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolţa, Mihai Lupu,
Dan Ilie Morega, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Bogdan
Olteanu, Ludovic Orban, Viorel Palaşcă, Ionel Palăr, Dan Păsat, Cornel Pieptea,
Gabriel Plăiaşu, Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa,
Călin Constantin Anton Popescu-Tăriceanu, Neculai Rebenciuc, Ana Adriana
Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, lonuţ-Marian Stroe, Gigel-Sorinel
Ştirbu, Ion Tăbugan, Gheorghe-Mirel Taloş, Ioan Timiş, Adriana Diana Tuşa,
Claudiu Ţaga, Radu Bogdan Ţîmpău, Ioan Ţintean, Florin Ţurcanu, Horea-Dorin
Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu, respectiv Crin George
Laurenţiu Antonescu, Gabriel Berea, Cristinel Bîgiu, Minerva Boitan, Sever
Constantin Cibu, Cristian David, Mircea Diaconu, Emilian Frâncu, Ioan Ghişe,
Puiu Haşotti, Paul Ichim, Raymond Luca, Cezar Măgureanu, Ovidius Mărcuţianu,
Teodor Viorel Meleşcanu, Vasile Mustăţea, Vasile Nedelcu, Marius Nicoară, Romeo
Nicoară, Mărio Ovidiu Oprea, Liviu Titus Pasca, Cornel Popa, Tiberiu Aurelian
Prodan, Nicolae Robu, Dan Radu Ruşanu, Cristian Ţopescu şi Varujan Vosganian.
In motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate au fost
aduse argumente care privesc atât neconstituţionalitatea extrinsecă, cât şi cea
intrinsecă a Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din
fonduri publice.
I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate
extrinsecă, se constată că autorii obiecţiei susţin încălcarea art. 114 din
Constituţie. Aceştia apreciază că asumarea răspunderii în faţa Parlamentului în
aceeaşi zi asupra a 3 proiecte de lege reprezintă un abuz. Textul
constituţional al art. 114 conferă Guvernului posibilitatea ca în timpul unui mandat
să apeleze la asumarea răspunderii într-o perioadă mai grea, când întâmpină
dificultăţi în cadrul procedurilor de dezbateri parlamentare pe marginea unui
proiect de lege. De aceea, legiuitorul constituant a prevăzut o procedură
excepţională de legiferare, în sensul că a oferit Guvernului posibilitatea de a
risca un proiect de lege deodată cu propriul său mandat. Insă, prin asumarea
răspunderii Guvernului pe 3 proiecte de lege într-o singură zi, acesta s-a
substituit în activitatea de legiferare a Parlamentului. Se mai arată că
asumarea răspunderii Guvernului de 5 ori în termen de 9 luni constituie o
încălcare a normei constituţionale.
Tot în cadrul criticilor de constituţionalitate
extrinsecă se apreciază că Guvernul a încălcat art. 141 din Constituţie,
întrucât nu a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social, deşi avea
această obligaţie.
II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate
intrinsecă, se arată următoarele:
1. Exceptarea, prin art. 2 alin. (2) al legii, a
angajaţilor Băncii Naţionale a României, ai Comisiei Naţionale a Valorilor
Mobiliare, ai Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor şi ai Comisiei de
Supraveghere a Sistemului de Pensii Private de la prevederile legii criticate
este neconstituţională, întrucât creează o discriminare între categoriile de
angajaţi din sistemul public, iar salarizarea acestora nu va mai fi unitară,
cum prevede titlul legii, ci diferenţiată.
2. Art. 7 alin. (1) din lege este neconstituţional,
întrucât prevede creşteri salariale etapizate ale unor categorii de angajaţi
prin legi speciale. Or, o atare concepţie determină, în mod implicit,
discriminări nepermise în ceea ce priveşte salarizarea diverselor categorii de
personal bugetar.
3. Cu privire la critica de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 26 alin. (2) şi ale art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, se
apreciază că eliminarea cumulului de funcţii şi excepţiile de la această
măsură, în cazul în care posturile nu au putut fi ocupate prin concurs, sunt de
natură să creeze discriminări şi să încalce dreptul la muncă. Interzicerea
muncii prin cumul de funcţii este o îngrădire arbitrară a dreptului la muncă,
iar permiterea cumulului de funcţii numai în anumite sectoare de activitate
este discriminatorie.
4. In opinia autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate,
textul art. 17 alin. (1) din lege încalcă art. 16 alin. (1), art. 49 alin. (1)
şi (2) din Constituţie. Atât timp cât concediul plătit pentru creşterea şi
îngrijirea copilului constituie vechime în muncă, acesta trebuie să fie luat în
considerare şi la stabilirea salariului, astfel că, la întoarcerea dintr-un
atare concediu, persoanei în cauză trebuie a i se acorda salariul de bază
aferent gradului sau treptei profesionale corespunzătoare vechimii sale în
muncă. De altfel, se apreciază că asimilarea perioadei concediului în cauză cu
vechimea în muncă reprezintă şi o măsură de protecţie a copiilor.
5. Limitarea sporurilor la 30% din valoarea salariului
de bază în cazul nevăzătorilor cu handicap accentuat încalcă art. 16 alin. (1)
şi art. 50 din Constituţie. In acest sens, se arată că nevăzătorii beneficiază,
ca măsură de protecţie, de un spor de 15% din valoarea salariului de bază,
astfel că acestora li se poate acorda doar un spor de încă 15% pentru a nu se
depăşi 30% din valoarea salariului de bază, pe când alte persoane, în lipsa
unui handicap de vedere, pot beneficia de sporuri în cuantum de 30% din
valoarea salariului de bază.
6. Art. 23 alin. (3) din lege este considerat a fi
contrar art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16 alin. (1) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie,
întrucât conferă Guvernului dreptul de a acorda, prin adoptarea unei hotărâri
de Guvern, unor categorii de bugetari sporuri în cuantum mai mare de 30% din
valoarea salariului de bază.
7. Excluderea de la plată a orelor suplimentare pentru
anul 2009 limitează dreptul la muncă, încălcându-se astfel prevederile art. 53
din Constituţie.
8. Se apreciază că art. 34 alin. (4) din lege este
neconstituţional, întrucât soluţionarea contestaţiilor în legătură cu
stabilirea salariilor de bază, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi nu
poate fi de competenţa instanţelor de contencios administrativ. Se arată că
măsurile ordonatorilor principali de credite nu sunt acte administrative, ci
acte eminamente de dreptul muncii, care se supun jurisdicţiei de dreptul
muncii, şi nu celei de contencios administrativ.
In final, se consideră că întreaga lege este contrară
art. 47 din Constituţie, întrucât consacră o scădere la nivelul veniturilor
nete ale unor categorii de personal bugetar.
In conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din
Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere
ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra
sesizării de neconstituţionalitate.
Guvernul a transmis
Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/7.053/E.B. din 16 octombrie 2009, punctul
său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este
neîntemeiată, pentru următoarele motive:
1. Guvernul şi-a asumat răspunderea în faţa
Parlamentului în aceeaşi zi, dar în cadrul unor fracţiuni distincte ale
şedinţei acestuia. O atare abordare a angajării răspunderii Guvernului a fost
justificată, în mod obiectiv, de necesitatea adoptării cu celeritate a unor
măsuri legislative care să reglementeze un grup complex de relaţii sociale
circumscrise unui scop unic, şi anume reformării sistemului salarial,
educaţional şi instituţional.
2. Aspectele privind solicitarea sau nesolicitarea
avizului Consiliului Economic şi Social nu constituie veritabile probleme de
constituţionalitate, ci numai de aplicare a procedurilor legale privind cerinţa
solicitării respectivului aviz.
3. Exceptarea de la aplicarea prevederilor prezentei
legi a personalului Băncii Naţionale a României, a Comisiei Naţionale a
Valorilor Mobiliare, a Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor şi a Comisiei de
Supraveghere a Sistemului de Pensii Private este justificată de dreptul
exclusiv al legiuitorului de a reglementa sistemul salarial aplicabil
personalului autorităţilor şi instituţiilor publice, de a diferenţia în mod
corespunzător drepturile salariale pe baza unor criterii obiective, precum şi
de a stabili excepţii de la regulile generale aplicate în funcţie de regimul
juridic şi a modului de finanţare diferit al anumitor categorii de autorităţi
şi instituţii publice.
4. Se susţine că art. 7 alin. (1) din legea criticată
cuprinde dispoziţii generale de ordin principial, iar modalitatea de aplicare
efectivă, etapizată a dispoziţiilor acestei legi, reglementându-se pentru toate
categoriile de personal, prin legi speciale.
5. Interzicerea cumulului de funcţii, respectiv
prevederea unor excepţii de la acest principiu ţin de competenţa exclusivă a
legiuitorului, acesta putând, în funcţie de existenţa sau nu a unui deficit de
personal, să prevadă posibilitatea încadrării pe posturile vacante a unor
persoane din aceeaşi unitate, prin cumul de funcţii. Se mai arată că
interzicerea cumulului de funcţii este reglementată şi în legislaţia anterioară
legii criticate, în acest sens menţionându-se Legea nr. 161/2003 şi art. 35
alin. (2) din Codul muncii.
6. Textul art. 17 alin. (1) din lege nu vizează
„vechimea în funcţie" sau „vechimea în profesie", ci stabileşte doar
modalitatea de stabilire a salariului de bază pentru toţi salariaţii aflaţi în
situaţia reluării activităţii după încetarea suspendării cauzate prin
efectuarea concediului plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului.
7. Critica de neconstituţionalitate care vizează
dispoziţiile art. 23 alin. (1) şi (2) din legea criticată este nefondată,
vizând, mai degrabă, probleme de aplicare a legii, aspect ce excedează
controlului Curţii Constituţionale.
8. Competenţa acordată Guvernului prin textul legii de
a actualiza periodic cuantumul unor drepturi salariale suplimentare în raport
cu evoluţia relaţiilor sociale nu este contrară prevederilor art. 1 alin. (4)
şi (5), art. 16 alin. (1)şi art. 61 alin. (1) din Constituţie.
9. Compensarea orelor suplimentare numai prin acordarea
de zile libere şi nu prin eventuala plată a acestora în cursul anului 2010 este
justificată prin faptul că, în acest fel, se contribuie mai eficient la
refacerea capacităţii de muncă a salariatului.
10. Procedura contestării actelor de stabilire a
salariilor de bază la instanţele de contencios-administrativ este apreciată ca
fiind una specială în raport cu dreptul comun. Totodată, se arată că actul în
cauză este unul administrativ şi, prin urmare, în acest fel se justifică
procedura specială de contestare a sa.
Preşedinţii Camerei Deputaţilor şi Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de
vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile
legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.
47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este
competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi celor
ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze
sesizarea de neconstituţionalitate.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii-cadru privind salarizarea unitară
a personalului plătit din fonduri publice, în ansamblu, precum şi, în mod
punctual, prevederile art. 2 alin. (2), art. 3 lit. c), art. 7 alin. (1), art.
17 alin. (1), art. 23 alin. (1) şi (2) coroborate cu cele ale art. 21, art. 23
alin. (3), art. 26 alin. (2), art. 30 alin. (6) şi (7), art. 34 alin. (4) şi
ale art. 41 alin. (2) lit. e) din legea menţionată. Aceste texte legale au
următorul cuprins:
- Art. 2 alin. (2): „Dispoziţiile prezentei legi nu
se aplică Băncii Naţionale a României, Comisiei Naţionale a Valorilor
Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor şi Comisiei de Supraveghere
a Sistemului de Pensii Private.";
- Art. 3 lit. c): Sistemul de salarizare reglementat
prin prezenta lege are la bază următoarele principii: [...]
c) luarea în considerare a sporurilor, a adaosurilor
salariale, a majorărilor, a indemnizaţiilor cu caracter general sau special,
precum şi a altor drepturi de natură salarială recunoscute sau stabilite, până
la data intrării în vigoare a prezentei legi, prin hotărâri judecătoreşti, prin
acte de negociere colectivă, precum şi prin alte modalităţi, acestea
regăsindu-se la un nivel acceptat potrivit principiilor prezentei legi în
salariul brut sau, după caz, în salariul de bază, în solda funcţiei de bază sau
în indemnizaţia lunară de încadrare;";
- Art. 7 alin. (1): „Aplicarea prevederilor
prezentei legi se realizează etapizat în perioada 2010-2015, prin
modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, a soldelor funcţiilor de
bază pentru personalul militar şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare,
prevăzute în anexele la prezenta lege, stabilite anual prin legi
speciale.";
- Art. 17 alin. (1): „Personalului care s-a aflat în
concediu plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului în vârstă de până la 2
ani, respectiv 7 ani, în cazul copilului cu handicap, precum şi personalului
ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din
alte cauze, potrivit legii, i se acordă la reluarea activităţii, salariul de
bază aferent gradului sau treptei profesionale în care a fost încadrat anterior
suspendării.";
- Art. 21: „Pentru activitatea desfăşurată de
nevăzătorii cu handicap accentuat, în cadrul programului normal de lucru, se
acordă un spor de 15% din salariul de bază.";
- Art. 23 alin. (1): „(1) Suma sporurilor acordate
cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate
depăşi 30% din suma salariilor de bază, a soldelor funcţiilor de bază sau a
indemnizaţiilor lunare de încadrare, după caz.
(2) Suma sporurilor şi indemnizaţiilor individuale
nu va depăşi 30% din salariul de bază, solda funcţiei de bază sau indemnizaţia
lunară de încadrare.
(3) Guvernul poate aproba depăşiri ale limitei
prevăzute la alin. (2) pentru anumite categorii de personal şi pentru condiţii
temporare de muncă care fac necesară acordarea unei plăţi suplimentare, cu
respectarea limitei prevăzute la alin. (1).";
-Art. 26 alin. (2): „Posturile vacante şi temporar
vacante din unităţile sanitare publice, din unităţile de asistenţă socială şi
medico-socială, de cultură şi învăţământ, care nu au putut fi ocupate prin
concurs, pot fi ocupate prin cumul şi de către persoane din aceeaşi unitate.";
- Art. 30 alin. (6) şi (7): „(6) Pentru persoanele
ale căror sporuri cu caracter permanent acordate în luna decembrie 2009 nu se
mai regăsesc în anexele la prezenta lege şi nu au fost incluse în salariile de
bază, în soldele funcţiilor de bază sau, după caz, în indemnizaţiile lunare de
încadrare, sumele corespunzătoare acestor sporuri vor fi avute în vedere în
legile anuale de salarizare până la acoperirea integrală a acestora.
(7) Prevederile art. 19 alin. (2), art. 20 şi 24 nu
se aplică în anul 2010.";
- Art. 34 alin. (4): „Impotriva măsurilor dispuse
potrivit prevederilor alin. (1), persoana nemulţumită se poate adresa instanţei
de contencios administrativ sau, după caz, instanţei judecătoreşti competente
potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicării soluţionării
contestaţiei.";
- Art. 41 alin. (2) lit. e): „(2) Principiile
proiectului de lege prevăzut la alin. (1) vor fi: [...]
e) Eliminarea cumulului de funcţii."
Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt
art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor
în stat şi obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a
legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (1),
(2) şi (5) privind dreptul la muncă, art. 44 privind dreptul de proprietate
privată, art. 47 privind nivelul de trai, art. 49 alin. (2) privind protecţia
copiilor şi a tinerilor, art. 50 privind protecţia persoanelor cu handicap,
art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 53
privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 61
alin. (1) privind rolul şi structura Parlamentului, art. 114 privind angajarea
răspunderii Guvernului, art. 126 alin. (6) privind controlul judecătoresc al
actelor administrative şi art. 141 privind Consiliul Economic şi Social.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea
reţine următoarele:
I. Criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, prin
raportare la art. 114 din Constituţie, sunt neîntemeiate. Astfel, Guvernul
poate recurge la angajarea răspunderii sale, indiferent de faza în care se află
procedura legislativă. Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o
majoritate parlamentară, dar şi de a surmonta actele obstrucţioniste ale
opoziţiei în cursul dezbaterilor legislative. Adoptarea acestei legi prin
procedura prevăzută de art. 114 din Constituţie a fost necesară pentru a
răspunde într-un timp cât mai scurt la cerinţele Fondului Monetar
Internaţional. Prin prisma acestor considerente, Curtea reţine că Guvernul a
recurs la această procedură in extremis, întrucât structura politică a
Parlamentului nu permitea adoptarea proiectului de lege în procedură uzuală sau
de urgenţă.
In ceea ce priveşte invocarea art. 141 din Constituţie,
şi anume nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Economic şi Social,
Curtea reţine că Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Direcţia
dialog social, prin Adresa nr. 551 din 11 septembrie 2009, a înaintat
Consiliului Economic şi Social „spre dezbatere proiectul Legii-cadru privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice". La data de
14 septembrie 2009, Consiliul Economic şi Social emite un aviz favorabil cu
privire la proiectul de lege menţionat, pe care îl comunică Guvernului prin
Adresa nr. 1.869 din 14 septembrie 2009.
Prin urmare, pe baza datelor deţinute nu se poate primi
critica potrivit căreia Guvernul nu ar fi solicitat avizul Consiliului pe acest
proiect de lege; în aceste condiţii, Curtea constată că Guvernul a respectat
exigenţele art. 1 alin. (5) şi art. 141 din Constituţie.
II. Referitor la criticile de neconstituţionalitate
intrinsecă, Curtea reţine următoarele:
1. Potrivit normelor de tehnică legislativă [art. 39
alin. (1) din Legea nr. 24/2000], titlul actului normativ cuprinde denumirea
generică a actului, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic. In
cauza de faţă se reţine că titlul vizează salarizarea unitară a personalului
plătit din fonduri publice, obiect exprimat şi de art. 1 alin. (1) din lege. Prin
urmare, personalul tuturor autorităţilor, instituţiilor, societăţilor
comerciale publice trebuie să fie salarizat potrivit acestei legi. Eventualele
derogări trebuie să fie justificate în mod temeinic, obiectiv şi raţional,
pentru a nu se crea discriminări de natură a leza prevederile constituţionale
ale art. 16.
Cu privire la categoriile de personal exceptate, se
reţin următoarele:
- Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 312/2004
privind Statutul Băncii Naţionale a României, aceasta „este o instituţie
publică independentă, cu sediul central în municipiul Bucureşti şi
poate avea sucursale şi agenţii atât în municipiul Bucureşti, cât şi în alte
localităţi din ţară”.
- Potrivit art. 1 alin. (1) din anexa la Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei
Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare este
„o autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică”, iar
potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi anexă, personalul său este angajat
potrivit Codului muncii (personal contractual).
- Comisia de Supraveghere a Asigurărilor este o „autoritate
administrativă autonomă de specialitate, autofinanţată, cu personalitate
juridică şi cu sediul în municipiul Bucureşti” [art. 4 alin. (2) din Legea nr.
32/2000 privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor].
- Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii
Private este „autoritatea administrativă autonomă, cu personalitate
juridică, aflată sub controlul Parlamentului României” [art. 1 alin. (2)
din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2005 privind înfiinţarea,
organizarea şi funcţionarea Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii
Private], iar salarizarea directorului general şi a personalului de
specialitate al Comisiei este similară cu salarizarea pentru personalul din
Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare şi din Comisia de Supraveghere a
Asigurărilor şi se stabileşte prin hotărâre a Consiliului Comisiei.
Astfel, Curtea constată că toate aceste autorităţi sau
instituţii au un caracter public, plata salariilor personalului angajat având
acelaşi regim juridic ca al celorlalţi salariaţi din domeniul public,
indiferent că unele autorităţi sau instituţii publice se autofinanţează sau nu.
Prevăzându-se aceste exceptări, salarizarea personalului plătit din fonduri
publice nu mai este unitară, aşa cum prevede titlul legii, iar salariile sau
indemnizaţiile persoanelor care sunt angajate la cele 4 autorităţi sunt
negociate. Pe de altă parte însă, Curtea constată că este dreptul suveran
al legiuitorului de a prevedea asemenea excepţii şi de a acorda unor categorii
de personal un regim salarial mai favorabil, ţinând cont de domeniul de
activitate în care acestea îşi desfăşoară activitatea.
2. Critica de neconstituţionalitate ce priveşte art. 7
alin. (1) din lege este neîntemeiată, etapizarea prevăzută de acest text având
drept scop ca în intervalul 2010-2015 niciun angajat să nu cunoască, prin
trecerea la noul sistem de salarizare, vreo diminuare a salariului brut
de care beneficiază potrivit reglementărilor în vigoare. Curtea reţine că
noţiunea de salariu brut include, potrivit art. 155 din Codul muncii, atât
salariile de bază, soldele pentru personalul militar şi indemnizaţiile lunare
de încadrare, după caz, cât şi sporurile sau alte adaosuri aflate deja în
plată. Desigur, finalitatea este ca după perioada de implementare a legii, în
2015, toţi salariaţii bugetari să fie salarizaţi potrivit prevederilor
acesteia. Faptul că unii vor cunoaşte creşteri salariale, iar alţii stagnări
din punctul de vedere al salariului brut încasat nu înseamnă că există o
discriminare, ci faptul că se încearcă crearea unui sistem unitar de
salarizare, prin eliminarea discrepanţelor mari existente în sistemul public de
salarizare.
3. Cu privire la critica de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 26 alin. (2) şi ale art. 41 alin. (2) lit. e) din lege,
Curtea constată că acestea, de principiu, sunt constituţionale, legiuitorul
având dreptul de a interzice cumulul de funcţii în sistemul bugetar cu titlu de
principiu şi de a permite cumulul acolo unde situaţia, în mod obiectiv şi
raţional, o cere. Cu toate acestea, legiuitorul ordinar nu poate să limiteze
cumulul de funcţii în acele situaţii în care chiar textul Constituţiei prevede
o atare posibilitate. într-o asemenea situaţie se află, spre exemplu, Avocatul
Poporului, judecătorii, procurorii, consilierii de conturi sau judecătorii
Curţii Constituţionale.
In consecinţă, Curtea Constituţională va reţine că
prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) din legea criticată sunt constituţionale
numai în măsura în care nu se referă la cazurile în care Legea fundamentală
admite în mod expres cumulul de funcţii.
4. Textul art. 17 alin. (1) din lege este
constituţional din moment ce prevede reîntoarcerea pe aceeaşi poziţie a persoanei
care a fost în concediu plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului. Este
de neconceput ca prin efectul concediului pentru creşterea şi îngrijirea
copilului persoana în cauză să avanseze în grad, întrucât s-ar produce, în plan
profesional, o discriminare între aceasta şi celelalte persoane care au
desfăşurat în mod efectiv o activitate. Insă legiuitorul poate prevedea ca
perioada concediului plătit pentru creşterea şi îngrijirea copilului să
constituie vechime în muncă pentru stabilirea pensiei, aceasta fiind o măsură
de protecţie şi de favoare acordată persoanelor care se află într-o atare
ipoteză a normei juridice.
Susţinerea autorilor excepţiei în sensul că asimilarea
perioadei concediului în cauză cu vechimea în muncă reprezintă şi o măsură de
protecţie a copiilor este neîntemeiată, întrucât nu priveşte statutul
juridic al copilului.
5. Art. 50 din Constituţie consacră protecţia
persoanelor cu handicap; aceste persoane se bucură de o protecţie specială,
astfel încât statul, în raport cu acestea, trebuie să promoveze o politică de
egalizare a şanselor prin care să se suplinească handicapul de care suferă
persoanele în cauză. Astfel, şi la nivelul salarizării acestora, statul trebuie
să ţină cont de această exigenţă constituţională şi să promoveze măsuri
concrete de protecţie, ocrotire şi integrare socioprofesională a acestor
persoane în viaţa comunităţii. In acest sens, se reţine că, potrivit textelor
de lege criticate, nevăzătorii cu handicap accentuat beneficiază de sporuri de
maximum 30% din valoarea salariului de bază, fără a se preciza dacă în cadrul
acestui procent este cuprins şi sporul de 15% pe care îl deţin pentru calitatea
lor de persoane cu handicap. Pentru a nu se ajunge la încălcarea textului
constituţional al art. 50, este evident că acest spor de 15% se adaugă la cel
de 30% prevăzut pentru toate categoriile de angajaţi plătiţi din fonduri
publice.
6. Conferirea Guvernului a dreptului de a acorda, în
cazul sporurilor, depăşiri ale limitei de 30% din valoarea salariului de bază
este constituţională, întrucât din textul Constituţiei nu rezultă vreo limitare
a competenţei de legiferare a Parlamentului în acest sens.
Curtea reţine că, potrivit textului legal criticat,
este dreptul Guvernului de a acorda suplimentări de sporuri pentru categorii de
personal pe care numai Guvernul le va desemna; de asemenea, numai Guvernul este
cel care va stabili cuantumul depăşirii limitei individuale de 30% şi numai
Guvernul este cel ce va aprecia „condiţiile temporare de muncă". Prin
urmare, această prevedere legală lasă deschisă posibilitatea Guvernului de a
completa salarizarea unor categorii de persoane pe care numai Guvernul o va
stabili în condiţiile legii. Totuşi, Curtea constată că este vorba de o
împuternicire delegată acordată Guvernului chiar în temeiul legii, astfel încât
acesta va avea competenţa legală de a aproba depăşiri ale limitei sporurilor de
30% din salariul de bază.
7. Cu privire la posibila excludere de la plată a
orelor suplimentare pentru anul 2010, Curtea urmează să reţină că pentru întreg
personalul bugetar devin aplicabile prevederile titlului III - Timpul
de muncă şi timpul de odihnă din Codul muncii. Prin urmare, orele
suplimentare trebuie să fie plătite în cursul anului 2010. Curtea reţine că
atât timp cât este în vigoare, Codul muncii trebuie respectat şi în mediul
public, nu doar în cel privat, eventuale derogări în această materie
neputându-se face, indiferent dacă partea interesată aparţine domeniului public
sau privat.
8. Prevederea în sarcina instanţelor de contencios administrativ
a competenţei de a soluţiona contestaţiile îndreptate împotriva actelor prin
care sunt stabilite salariile de bază, sporurile, premiile şi celelalte
drepturi nu este o problemă de constituţionalitate, ci o chestiune de opţiune
legislativă, întrucât, în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituţie,
competenţa exclusivă de a legifera în materia procedurii de judecată aparţine
legiuitorului originar sau delegat.
Cu referire la critica potrivit căreia întreaga lege
contravine art. 47 din Constituţie, Curtea urmează a o respinge, întrucât este
mai degrabă o afirmaţie subiectivă decât o veritabilă critică de
neconstituţionalitate.
In fine, Curtea constată că, în acord cu jurisprudenţa
sa, spre exemplu Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 privind
obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de
constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele
jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai
dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Astfel,
Curtea reţine că atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt
general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept.
In consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi
instituţiile publice urmează, în aplicarea legii criticate, să respecte cele
stabilite de Curtea Constituţională în considerentele si dispozitivul prezentei
decizii.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit.
a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1)
lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992,
cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
In numele legii
DECIDE:
Constată că Legea-cadru privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice este constituţională în măsura în care
prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, criticate prin obiecţia de
neconstituţionalitate, nu se referă la cazurile în care Legea fundamentală
admite în mod expres cumulul de funcţii.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României şi se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Dezbaterea a avut loc la
data de 4 noiembrie 2009 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte,
Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Puskas
Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Benke Karoly
OPINIE SEPARATA
In dezacord cu opinia majoritară, apreciem că o parte
din criticile de neconstituţionalitate formulate de cei 62 de deputaţi şi 27 de
senatori sunt justificate şi, după opinia noastră, trebuiau admise.
I. In ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate
extrinsecă, considerăm că Legea-cadru privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice a fost adoptată cu încălcarea
prevederilor art. 114 din Constituţie, motiv pentru care sesizarea de
neconstituţionalitate trebuia să fie admisă, iar legea declarată ca fiind
neconstituţională.
Reglementând angajarea răspunderii Guvernului,
prevederile art. 114 consacră, de fiecare dată, singularul. Astfel, Guvernul
îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului,
în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de
politică generală sau a unui proiect de lege. De la un guvern la altul,
s-a constatat extinderea sferei de reglementare prin procedura angajării
răspunderii, trecându-se de la un proiect de lege la o lege complexă, după care
la un pachet de legi, procedură validată ulterior prin jurisprudenţa
constituţională.
Apreciem însă ca fiind neconstituţională practica
angajării repetate a răspunderii Guvernului, în aceeaşi sesiune parlamentară
şi, cu atât mai mult, în aceeaşi zi, având drept consecinţă diminuarea rolului
Parlamentului, unica autoritate legiuitoare. Chiar dacă textul constituţional
nu prevede în mod expres, considerăm că, în baza prevederilor art. 114 din
Constituţie, Guvernul îşi poate angaja răspunderea o singură dată pe parcursul
unei sesiuni parlamentare. Astfel, din moment ce deputaţii şi senatorii care au
semnat o moţiune de cenzură respinsă nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o
nouă moţiune de cenzură [art. 113 alin. (4) din Constituţie], în deplin acord
cu exigenţele izvorâte din principiul echilibrului puterilor în stat, precum şi
controlul reciproc al acestora, nici Guvernul nu poate uza de procedura
angajării răspunderii, ceea ce mai poartă şi denumirea de moţiune provocată,
decât o singură dată în aceeaşi sesiune. Interpretarea este în acord şi cu
exemplul din Franţa, unde după ce executivul a uzat de această procedură de 39
de ori, în cea de-a IX-a legislatură, Consiliul Constituţional francez, în
Decizia nr. 89-269 din 22 ianuarie 1990, arată că această procedură „privează de
facto Adunarea Naţională de una din funcţiile sale esenţiale", iar în
urma revizuirii constituţionale din 23 iulie 2008 legiuitorul constituant
francez a precizat in terminis că Guvernul poate să îşi asume
răspunderea pe legea bugetului de stat şi cea a bugetului de asigurări sociale
şi că „Guvernul poate să îşi asume într-o sesiune o singură dată răspunderea
pe un alt proiect de lege”. Legea de revizuire a Constituţiei din Franţa a
intrat în vigoare la data de 1 martie 2009.
II. Referitor la ansamblul legii, remarcăm că legea nu
întruneşte cerinţele de precizie, claritate, accesibilitate şi previzibilitate.
1. Atât jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi
cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului au subliniat faptul că legile
trebuie să întrunească anumite calităţi pentru ca, în procesul de interpretare
şi aplicare a reglementărilor conţinute, să nu se ajungă la încălcarea
flagrantă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale garantate prin Constituţie
şi Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
In acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că legea
trebuie să corespundă unor cerinţe de accesibilitate şi previzibilitate.
Cu referire la criteriul de previzibilitate, Curtea
Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza Rotam împotriva României, 2000, a
statuat că „o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu
suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la
nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze
conduita", iar în cazul Sunday Times contra Regatului Unit, 1979, a
decis că „[...] cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra
normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă,
într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat.
Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi
previzibilă". In Cauza Wingrove contra Marii Britanii, 1996, Curtea
de la Strasbourg a decis că legea internă trebuie să fie formulată cu o
precizie suficientă pentru a permite persoanelor interesate - care pot apela,
la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în
circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat (a
se vedea, în acest sens, şi Cauza Grigoriades împotriva Greciei, 1997). Prin
urmare, se reţine că nici Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu cere
adoptarea unor norme juridice care să determine o previzibilitate absolută.
Curtea Constituţională a preluat în jurisprudenţa sa
aceste considerente de principiu enunţate de către Curtea Europeană a
Drepturilor Omului (cu titlu exemplificativ, menţionăm Decizia nr. 189/2005,
Decizia nr. 552/2008 sau Decizia nr. 489/2009).
Raportat la cele enunţate mai sus, se constată că domeniul
reglementat prin legea criticată priveşte în mod direct salarizarea unitară
a personalului plătit din fonduri publice, ceea ce plasează legea pe o poziţie
de maximă importanţă; prin urmare, numărul destinatarilor direcţi şi
indirecţi ai acestei legi este foarte mare, iar calitatea acestora este
diversă (de la muncitor necalificat până la Preşedintele republicii).
Aceste două calităţi ale legii trebuie să determine
autorităţile publice implicate în procesul de legiferare să fie foarte atente
în alegerea şi stabilirea conţinutului concret al legii pentru ca în procesul
de aplicare a ei să nu se ajungă la situaţii în care puterea publică
(statul-angajator) să aibă o marjă largă, chiar arbitrară, de apreciere în
interpretarea legii. Mai mult, se reţine că stilul unui act normativ trebuie să
fie clar şi precis, iar tehnica de redactare să nu lase loc niciunui dubiu
şi niciunui echivoc.
Prin prisma celor mai sus enunţate, considerăm că
textele legale criticate încalcă cerinţa de previzibilitate şi accesibilitate.
2. Este de remarcat că deşi titlul actului cuprinde
denumirea generică de „Lege-cadru privind salarizarea unitară a
personalului plătit din fonduri publice", acest caracter unitar este
încălcat prin excepţiile prevăzute la art. 2 alin. (2), aceste prevederi fiind
în contradicţie cu principiul caracterului unitar enunţat la art. 3 lit.
a).
Având în vedere că aceste excepţii se referă la
persoanele care au aceeaşi situaţie juridică, fiind salarizate din fonduri
publice, ca şi cei cărora li se aplică dispoziţiile legii, creează o
discriminare între cele două categorii de salariaţi, încălcând astfel
prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie.
3. Art. 3 lit. b) din lege consacră principiul supremaţiei
legii, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc numai prin
norme juridice de forţa legii.
Acest principiu este încălcat prin prevederile art. 23
alin. (3), care conferă Guvernului dreptul de a acorda sporuri cu depăşirea
limitei de 30% din valoarea salariului de bază pentru anumite categorii de
personal şi pentru condiţii temporare de muncă.
Astfel, se instituie dreptul discreţionar al Guvernului
de a acorda suplimentări de sporuri pentru categorii de personal pe care numai
Guvernul le va desemna şi pentru condiţii temporare de muncă pe care numai
Guvernul le va aprecia.
Această prevedere lasă deschisă posibilitatea
Guvernului de a modifica/completa salarizarea unor categorii de personal.
O asemenea reglementare împiedică persoanele vizate să
prevadă, într-un grad rezonabil, consecinţele aplicării legii.
4. Potrivit art. 21, nevăzătorii cu handicap
accentuat, pentru activitatea desfăşurată în cadrul programului de lucru,
beneficiază de un spor de 15% din salariul de bază. Textul pare a fi o
măsură de protecţie a acestor persoane, în deplin acord cu prevederile art. 50
din Constituţie, dar lipsa de claritate şi precizie a legii face ca această
discriminare pozitivă să devină inaplicabilă prin raportare la prevederile art.
23 alin. (2), care limitează suma sporurilor şi indemnizaţiilor individuale la
30% din salariul de bază.
In aceste condiţii, un salariat nevăzător cu handicap
accentuat fie nu poate beneficia de toate sporurile acordate la locul de muncă,
dacă acestea însumează 30% din salariul de bază, fie nu poate beneficia de
sporul special de 15%, ceea ce conduce iarăşi la discriminare.
5. In ceea ce priveşte prevederile art. 41 alin. (2)
lit. e) privind limitarea cumulului de funcţii, considerăm că este o îngrădire
a dreptului la muncă, încălcându-se prevederile art. 41 alin. (1) din
Constituţie.
In acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională
prin Decizia nr. 114/1994, statuând că „dreptul la muncă al unei persoane nu
poate forma obiectul vreunei îngrădiri sau limitări, fiecare persoană fiind
liberă să muncească în măsura posibilităţilor sale fizice şi intelectuale pe
care doar singură le poate aprecia".
Mai mult, chiar prevederile art. 26 din lege permit în
cazuri excepţionale cumulul de funcţii în anumite unităţi publice şi de către
persoane din aceeaşi unitate.
Aceste prevederi creează discriminare între aceleaşi
categorii de persoane, cei salarizaţi din fonduri publice, şi în acelaşi timp
afectează claritatea şi previzibilitatea legii, nefiind precizate care sunt
cazurile excepţionale şi cine poate stabili aceste cazuri.
Considerăm că prin prisma acestor critici Legea privind
salarizarea unitară a persoanelor plătite din fonduri publice este
neconstitutională.
Judecător,
prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru
Judecător,
prof. univ. dr. Tudorel Toader
Judecător,
Puskas Valentin Zoltan